賀坤寧，韓海龍，劉博華，劉鳳娟

（中國鐵路北京局集團(tuán)有限公司 地下直徑線工程項(xiàng)目管理部，北京 100045）

0 引言

近年來鐵路建設(shè)投資規(guī)模持續(xù)高位運(yùn)行，每年數(shù)千億資金投入到鐵路工程建設(shè)，資金流向監(jiān)管的任務(wù)十分艱巨。如何保證建設(shè)資金安全并依法合規(guī)使用，是建設(shè)管理者必須解決的重大問題。挪用、轉(zhuǎn)移、截留建設(shè)資金等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)工程建設(shè)進(jìn)度和工程質(zhì)量產(chǎn)生嚴(yán)重影響，甚至導(dǎo)致影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件發(fā)生，使建設(shè)資金流向監(jiān)管工作越發(fā)重要和突出?！吨袊F路總公司基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》等文件明確要求建設(shè)單位必須對(duì)施工單位資金流向?qū)嵤┯行ПO(jiān)管，防范資金風(fēng)險(xiǎn)［1-3］。采取網(wǎng)絡(luò)化手段建立并應(yīng)用鐵路建設(shè)資金流向網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)（簡稱監(jiān)管平臺(tái)），有利于對(duì)被監(jiān)管銀行賬戶進(jìn)行集中控制，提高資金流向監(jiān)管的效率和效果。

1 背景

1.1 鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管的現(xiàn)狀與問題

鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管通常有線上、線下2 種模式。線上模式：通過持有施工單位網(wǎng)銀密鑰，對(duì)單筆超過300萬元以上的大額支付進(jìn)行審核；施工單位支付前提供相關(guān)證明資料，建設(shè)單位審核通過后進(jìn)行線上審批。線下模式：委托開戶銀行對(duì)大額資金支付進(jìn)行柜臺(tái)審核；施工單位編制月度支付清單，交由建設(shè)單位審核后，送監(jiān)管銀行進(jìn)行備案，施工單位支付指令到達(dá)銀行，由銀行工作人員對(duì)照備案清單進(jìn)行人工復(fù)核。既有鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管存在的問題如下［4-5］：

（1）監(jiān)管效果差。對(duì)使用柜臺(tái)支付、倒交票據(jù)等非網(wǎng)銀支付形式的資金支付不能控制，對(duì)資金后臺(tái)歸集無有效約束。

（2）資金使用信息集中度低，不利于充分利用。資金使用信息分布在各個(gè)網(wǎng)銀系統(tǒng)中，不能進(jìn)行整合，不利于分析使用，甚至無法獲取資金使用信息。

（3）工作效率低。對(duì)每個(gè)銀行賬戶都需要持有1個(gè)復(fù)核盾，審核過程中頻繁切換，施工標(biāo)段多、銀行賬戶多的情況下，審核工作效率低；審核資料傳遞的流程長，需要往返于建設(shè)單位與開戶銀行，鐵路工程點(diǎn)多線長，造成很大的時(shí)間浪費(fèi)。

（4）人工審核及時(shí)性差。審核過程容易受到人為因素的影響，出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，影響工程建設(shè)資金正常使用。

（5）資金風(fēng)險(xiǎn)未有效控制。由于缺少系統(tǒng)化的風(fēng)險(xiǎn)管理手段，不僅存在資金被盜取、侵占、轉(zhuǎn)移、挪用、占用等風(fēng)險(xiǎn)，還存在由于拖欠支付帶來的行政處罰風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 選擇監(jiān)管平臺(tái)的主要原因

（1）踐行鐵路“強(qiáng)基達(dá)標(biāo)、提質(zhì)增效”發(fā)展要求。隨著鐵路改革發(fā)展的進(jìn)程不斷深入，高標(biāo)準(zhǔn)、高效率地開展各項(xiàng)經(jīng)營管理工作，成為企業(yè)發(fā)展成功的重要保障?！皬?qiáng)基達(dá)標(biāo)、提質(zhì)增效”將成為常態(tài)化要求。建設(shè)資金流向監(jiān)管是建設(shè)管理工作的重要組成部分，在新發(fā)展形式下，亟待引入新思維、新舉措來提高工作質(zhì)量與效率。建設(shè)資金流向監(jiān)管通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來實(shí)施將提高工作效率與質(zhì)量。

（2）適應(yīng)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的趨勢。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)在與互聯(lián)網(wǎng)融合后都取得了長足的高質(zhì)量發(fā)展，管理活動(dòng)信息化的進(jìn)程也越來越快。施工單位生產(chǎn)經(jīng)營中的管理活動(dòng)已經(jīng)與互聯(lián)網(wǎng)高度融合，如網(wǎng)上銀行、電子票據(jù)、集團(tuán)化企業(yè)管理信息系統(tǒng)等，而在建設(shè)資金監(jiān)管方面仍然發(fā)展緩慢，需要?jiǎng)?chuàng)新與突破。建設(shè)和運(yùn)用監(jiān)管平臺(tái)是適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的具體體現(xiàn)。

（3）有助于獲取更多對(duì)企業(yè)決策有幫助的數(shù)據(jù)信息。生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的各項(xiàng)數(shù)據(jù)經(jīng)過分析能夠獲取很多有價(jià)值的信息，對(duì)企業(yè)決策意義重大，所以數(shù)據(jù)的獲取與分析工作越來越受重視。建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將會(huì)關(guān)聯(lián)所有施工單位的監(jiān)管賬戶于一個(gè)虛擬體系之中，監(jiān)管與資金支付的信息都有效地整合于平臺(tái)之內(nèi)，有利于資金使用信息的獲取，進(jìn)而對(duì)建設(shè)資金管理活動(dòng)產(chǎn)生積極的影響。

（4）全面落實(shí)資金風(fēng)險(xiǎn)防控要求。當(dāng)前鐵路工程建設(shè)投資持續(xù)高位運(yùn)行，鐵路建設(shè)資金撥付數(shù)額巨大，資金管控潛在風(fēng)險(xiǎn)高。如何提高建設(shè)資金管控能力，有效降低建設(shè)資金使用風(fēng)險(xiǎn)，是必須解決的問題，選擇實(shí)施監(jiān)管平臺(tái)有助于落實(shí)好資金風(fēng)險(xiǎn)防控要求。

2 總體設(shè)計(jì)

2.1 應(yīng)用監(jiān)管平臺(tái)的目標(biāo)

利用監(jiān)管平臺(tái)實(shí)現(xiàn)鐵路建設(shè)資金流向全方位監(jiān)管，大額資金支付事前審批，保證資金?？顚Ｓ?；實(shí)現(xiàn)資金余額與交易明細(xì)實(shí)時(shí)查詢，有效利用各項(xiàng)資金使用信息，切實(shí)提高建設(shè)資金使用的效果與效率［6］。

2.2 應(yīng)用監(jiān)管平臺(tái)的總體思路

按照鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管有關(guān)制度要求，梳理監(jiān)管流程，包括合同備案、資金預(yù)算申請(qǐng)、預(yù)算審批、線上維護(hù)支付清單、線上審核、發(fā)出支付指令、系統(tǒng)審核、查詢分析等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，進(jìn)行資源配置，搭建資金流向網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)；利用網(wǎng)絡(luò)銀行等信息化手段，實(shí)現(xiàn)施工單位資金支付申請(qǐng)、建設(shè)單位審核、銀行系統(tǒng)受理支付等工作全部線上操作。實(shí)施過程通過監(jiān)管規(guī)則設(shè)置、角色授權(quán)、電子信息傳遞、反饋報(bào)告、持續(xù)改善、評(píng)價(jià)考核、流程再優(yōu)化實(shí)現(xiàn)平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)閉環(huán)式管理。

2.3 監(jiān)管平臺(tái)的創(chuàng)新

（1）構(gòu)建虛擬的集團(tuán)賬戶等級(jí)系統(tǒng)。在平臺(tái)中建設(shè)單位的銀行賬戶處于虛擬集團(tuán)賬戶地位，施工總包單位的銀行賬戶設(shè)置為下屬一級(jí)子賬戶，施工參建分部賬戶可設(shè)置為二級(jí)子賬戶。集團(tuán)賬戶對(duì)子賬戶擁有查詢、審批權(quán)限。虛擬集團(tuán)賬戶體系見圖1。

（2）網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)對(duì)各種類別付款形式都有剛性約束作用（除例外事項(xiàng)），覆蓋任何形式的資金歸集，為嚴(yán)格審核資金支付提供先決條件。

（3）資金使用信息集中度高。在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)中被監(jiān)管銀行賬戶收支信息和余額可實(shí)時(shí)查詢，便于匯總分析。

圖1 虛擬集團(tuán)賬戶體系

3 應(yīng)用過程

3.1 監(jiān)管平臺(tái)運(yùn)行流程

施工單位將合同等資料交建設(shè)單位備案作為支付依據(jù)，按月編制資金支付預(yù)算清單，并同步在平臺(tái)上提交電子支付清單，建設(shè)單位依據(jù)預(yù)算清單對(duì)比電子支付清單，線上審核通過后，被監(jiān)管銀行賬戶打開相應(yīng)的付款通道，施工單位按照支付清單信息發(fā)出支付指令，平臺(tái)自動(dòng)匹配信息，匹配一致的支付成功，匹配不一致的支付失敗。建設(shè)單位通過平臺(tái)實(shí)時(shí)查詢被監(jiān)管賬戶余額和交易明細(xì)數(shù)據(jù)，對(duì)資金存儲(chǔ)與零星小額支付情況進(jìn)行監(jiān)管。資金流向網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)運(yùn)行流程見圖2。

圖2 資金流向網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)運(yùn)行流程

3.2 參與部門和單位

監(jiān)管平臺(tái)實(shí)施需要建設(shè)單位計(jì)財(cái)部、工程部、物資部、征拆部，開戶銀行，施工單位財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)部門參與。建設(shè)單位負(fù)責(zé)對(duì)資金監(jiān)管規(guī)則和流程設(shè)計(jì)、審核施工單位提報(bào)的資金支付申請(qǐng)資料；開戶銀行負(fù)責(zé)銀行賬戶開立、建立虛擬集團(tuán)賬戶體系、資金收付業(yè)務(wù)辦理、平臺(tái)維護(hù)完善工作；施工單位負(fù)責(zé)定期報(bào)送合同備案和月度資金預(yù)算、維護(hù)支付清單信息、支付資金。

3.3 監(jiān)管平臺(tái)實(shí)施的條件

（1）監(jiān)管平臺(tái)實(shí)施需要增加一部分維護(hù)成本，用于平臺(tái)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，包括平臺(tái)服務(wù)費(fèi)用等。

（2）監(jiān)管平臺(tái)實(shí)施需要開戶銀行的技術(shù)支持，只有具備相應(yīng)技術(shù)條件的銀行才能完成平臺(tái)的建設(shè)與實(shí)施。銀行應(yīng)當(dāng)配備專門負(fù)責(zé)的技術(shù)人員與建設(shè)單位充分溝通，共同參與監(jiān)管平臺(tái)規(guī)則設(shè)計(jì)與需求開發(fā)。

（3）基于網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管平臺(tái)需要各方銀行賬戶開通網(wǎng)銀功能、同處一個(gè)銀行系統(tǒng)才能順利實(shí)施。

3.4 監(jiān)管平臺(tái)實(shí)施的具體步驟

（1）在招標(biāo)文件、施工合同中明確建設(shè)單位要對(duì)施工單位的資金使用進(jìn)行監(jiān)管，確定監(jiān)管內(nèi)容、要求、期限，確保資金流向監(jiān)管的合法性。

（2）銀行開戶。建設(shè)單位與施工單位共同選擇具備監(jiān)管系統(tǒng)技術(shù)支持的銀行開立銀行賬戶，并開通網(wǎng)銀功能。

（3）資金監(jiān)管三方協(xié)議。由建設(shè)單位、施工單位、開戶銀行三方簽訂建設(shè)資金監(jiān)管協(xié)議。約定各方權(quán)利與義務(wù)，重點(diǎn)對(duì)施工單位銀行賬戶的開立、資金的流向、農(nóng)民工工資的發(fā)放等進(jìn)行監(jiān)管，明確監(jiān)管責(zé)任、方式等。

（4）建立資金流向網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)系統(tǒng)，由開戶銀行負(fù)責(zé)將建設(shè)單位與各施工單位賬戶建立虛擬集團(tuán)賬戶關(guān)聯(lián)，同時(shí)授予相應(yīng)權(quán)限。

3.5 實(shí)施中的主要問題和解決方法

（1）預(yù)算支付清單不準(zhǔn)確的問題。由于資金預(yù)算按月度編制，實(shí)際支付金額會(huì)與預(yù)算產(chǎn)生差異，特別是對(duì)同一收款方當(dāng)月多次付款，每次支付金額無法準(zhǔn)確估計(jì)，而平臺(tái)審核時(shí)需要匹配金額信息，造成無法匹配，影響支付效率。解決方法：通過與銀行溝通，優(yōu)化了監(jiān)管規(guī)則，采用支付白名單規(guī)則，即把收款單位維護(hù)為支付白名單，設(shè)置一個(gè)上限數(shù)值控制月度支付總額，在限額內(nèi)當(dāng)月可對(duì)同一收款方多筆任意金額支付。

（2）零星支出問題。實(shí)施平臺(tái)后，所有支出都要采用維護(hù)支付列表或付款白名單的形式才可支付，而實(shí)際中存在數(shù)量眾多的零星支出，隨意性很強(qiáng)，無法準(zhǔn)確列出明細(xì)預(yù)算。解決方法：通過與銀行溝通，加入金額控制規(guī)則，設(shè)定一個(gè)固定金額30 萬元為分界，30萬元以上的由支付清單或支付白名單來控制，30萬元以下支付由月度零星支出總額來控制，不再維護(hù)交易對(duì)手。

4 取得成效

4.1 資金監(jiān)管效率效果顯著提升

資金流向網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)實(shí)施后支付端口控制由人工復(fù)核改進(jìn)為系統(tǒng)自動(dòng)匹配，明顯提升審核的準(zhǔn)確性和及時(shí)性；監(jiān)管覆蓋的支付方式由僅限于柜臺(tái)和網(wǎng)銀大額支付擴(kuò)大到多渠道、多類別，確保資金監(jiān)管的剛性約束；資金歸集監(jiān)管由人工檢查變更為系統(tǒng)自動(dòng)排斥，有效防止建設(shè)資金被歸集；被監(jiān)管賬戶資金使用信息查詢由不可實(shí)現(xiàn)或分散查詢優(yōu)化為可實(shí)時(shí)集中查詢。自2019年7月—2020年7月，虛擬集團(tuán)子賬戶支出10 236 筆，總金額45.85 億元。與舊模式相比，資金監(jiān)管效率效果提升顯著（見表1）。

表1 監(jiān)管平臺(tái)實(shí)施前后效率效果對(duì)比

4.2 建設(shè)資金流向風(fēng)險(xiǎn)顯著降低

（1）資金存儲(chǔ)環(huán)節(jié)：消除惡意侵占、挪用、歸集、限定用途無法支付等風(fēng)險(xiǎn)，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)鎖定被監(jiān)管賬戶資金，未經(jīng)審核不能對(duì)外支付、辦理理財(cái)投資、資金歸集；明顯降低大額資金長期閑置風(fēng)險(xiǎn)，通過實(shí)時(shí)查詢，對(duì)閑置資金的賬戶，延遲撥付工程款。

（2）資金使用環(huán)節(jié)：消除無據(jù)支付、向上級(jí)調(diào)劑、套取資金、違法分包支付、超額上繳管理費(fèi)、違規(guī)購置固定資產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)。施工單位在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)提交電子支付清單，必須將合同等資料提前進(jìn)行備案，備案資料由建設(shè)單位各職能部門進(jìn)行合規(guī)性審查，支付清單與備案資料比對(duì)一致方可通過審核并對(duì)外支付。

（3）拖欠支付：明顯降低各種拖欠支付帶來的行政處罰風(fēng)險(xiǎn)。利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)鎖定足額農(nóng)民工工資保證金，實(shí)時(shí)監(jiān)控農(nóng)民工工資賬戶資金支付情況，發(fā)現(xiàn)拖欠立即責(zé)令整改，保證按時(shí)足額發(fā)放農(nóng)民工工資；通過實(shí)時(shí)查詢被監(jiān)管賬戶資金付款情況，結(jié)合實(shí)地檢查、工程收入分析等手段掌握施工單位支付中小企業(yè)款項(xiàng)、各項(xiàng)稅費(fèi)狀況，督促及時(shí)支付。

5 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

5.1 實(shí)施監(jiān)管平臺(tái)的基本應(yīng)用條件

（1）建設(shè)單位、施工單位在施工合同中約定資金流向監(jiān)管的權(quán)力與義務(wù)。

（2）建設(shè)單位、施工單位、開戶銀行簽訂三方資金監(jiān)管協(xié)議，明確資金監(jiān)管的形式、分工、權(quán)責(zé)。

（3）開戶銀行具備實(shí)施資金流向網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)的技術(shù)支持，建設(shè)單位與施工單位在同一銀行系統(tǒng)開戶并具備網(wǎng)銀功能。

5.2 監(jiān)管平臺(tái)成功應(yīng)用的關(guān)鍵因素

（1）嚴(yán)密的流程設(shè)計(jì)。在平臺(tái)應(yīng)用過程中，施工單位線下合同備案、月度資金預(yù)算清單報(bào)審，兩者之間要有嚴(yán)密的對(duì)應(yīng)關(guān)系，便于核對(duì)；線上維護(hù)支付列表或付款白名單，要與月度資金預(yù)算清單相對(duì)應(yīng)，要排序一致，便于核對(duì)。諸如此類的細(xì)節(jié)要設(shè)計(jì)完善才能保證平臺(tái)運(yùn)行的效率提升。

（2）完善的監(jiān)管規(guī)則設(shè)置。由于工程建設(shè)資金支付具有形式多樣、數(shù)量雜多、周期不定等特點(diǎn)，這就需要完善的監(jiān)管規(guī)則來滿足實(shí)際需求。從實(shí)際運(yùn)行效果分析，以付款白名單為基礎(chǔ)的監(jiān)管規(guī)則較好地滿足了實(shí)際監(jiān)管需求。

（3）平臺(tái)要有不斷改進(jìn)的能力。平臺(tái)運(yùn)行中會(huì)不斷出現(xiàn)新問題，銀行技術(shù)團(tuán)隊(duì)要能夠給出解決方案，及時(shí)對(duì)平臺(tái)優(yōu)化完善。平臺(tái)在初期運(yùn)行出現(xiàn)了很多問題，銀行技術(shù)人員不斷維護(hù)改進(jìn)系統(tǒng)功能，保證了平臺(tái)的正常有效運(yùn)行。

5.3 對(duì)改進(jìn)監(jiān)管平臺(tái)應(yīng)用效果的思考

監(jiān)管平臺(tái)較好地滿足了實(shí)際需求，但是仍舊存在較大提升空間。要提高應(yīng)用效果應(yīng)從以下2 個(gè)方面改進(jìn)：

（1）平臺(tái)自動(dòng)審核的信息參數(shù)需更加全面。現(xiàn)階段，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)收款人名稱、金額、賬號(hào)、開戶銀行、單筆金額、一定周期內(nèi)支付總金額等信息的自動(dòng)審核，對(duì)于業(yè)務(wù)有關(guān)其他信息審核功能有待進(jìn)一步拓展，例如合同金額信息、支付進(jìn)度信息等。

（2）平臺(tái)智能化程度需要提升。信息系統(tǒng)智能化發(fā)展趨勢越來越明顯，平臺(tái)在運(yùn)行過程中智能化程度不高，例如在監(jiān)管規(guī)則組合使用上仍有不兼容之處、信息查詢條件設(shè)置較少、操作界面友好度較差等。

6 結(jié)束語

鐵路建設(shè)領(lǐng)域積極發(fā)展資金流向監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)正當(dāng)時(shí)，黨的十九大作出建設(shè)交通強(qiáng)國的重大決策布署，國鐵集團(tuán)提出了“交通強(qiáng)國、鐵路先行”的奮斗目標(biāo)，鐵路建設(shè)規(guī)模持續(xù)高漲，建設(shè)資金投入數(shù)額龐大，建立并應(yīng)用高效完善的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)防范風(fēng)險(xiǎn)十分必要，管理者應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，踐行“強(qiáng)基達(dá)標(biāo)、提質(zhì)增效”的理念，積極推動(dòng)資金流向網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)的發(fā)展和完善。平臺(tái)實(shí)施有賴于銀行的技術(shù)支持，但目前具備技術(shù)支持的銀行較少，建議由鐵路局集團(tuán)公司牽頭各建設(shè)管理機(jī)構(gòu)共同與合作銀行進(jìn)行系統(tǒng)平臺(tái)深度開發(fā)，以獲取銀行方面更多的資源支持，為資金流向網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)的優(yōu)化完善、長期發(fā)展、廣泛應(yīng)用創(chuàng)造有利條件［7-8］。