●李珊珊

（許昌電氣職業(yè)學院，河南 許昌461000）

街道辦事處作為政府派出機關(guān)，肩負著繁重的工作任務和重大責任，是基層管理和基層執(zhí)法工作的縮影。黨的十九大報告明確提出要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”。①簡政放權(quán)是深化政府改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵之舉，是深化改革的總開關(guān)。在全面深化改革的背景下進一步簡政放權(quán)的關(guān)鍵在于基層，街道辦事處作為基層政權(quán)組織的觸角，在日常安全監(jiān)管中的成效將直接影響依法行政、法治政府建設的成效。本文將以沙園街道辦事處為例展開相關(guān)問題的討論。

一、基層安全監(jiān)管現(xiàn)狀：以沙園街道辦事處為例

深入推進簡政放權(quán)就是要在還權(quán)于市場、還權(quán)于社會的基礎上，合理配置行政權(quán)能，將能夠下放給基層的權(quán)力全部下放，提升行政監(jiān)管的回應性。沙園街道辦事處位于廣州市海珠區(qū)西部，轄區(qū)總面積1.5平方公里，共有10個社區(qū)居委會，2016年總?cè)丝?.92萬人，其中流動人口1萬多人。在簡政放權(quán)的背景下，目前街道辦事處在日常安全監(jiān)管工作中“看得見、管不著”的體制機制矛盾日益突出，主要表現(xiàn)為：基層安全監(jiān)管和執(zhí)法依據(jù)不充分，基層安全監(jiān)管存在“條塊矛盾”，基層安全監(jiān)管力量出現(xiàn)“空心化”。

（一）基層安全監(jiān)管和執(zhí)法依據(jù)不充分

目前沙園街道辦事處的行政執(zhí)法內(nèi)容、范圍、權(quán)限、程序等方面沒有統(tǒng)一明確的界定，監(jiān)管和執(zhí)法依據(jù)并不充分。一些職能部門的執(zhí)法工作需要街道辦事處配合，往往要求街道提供初始的執(zhí)法信息和程序內(nèi)容，而又沒有明確的依據(jù)可以遵循，使街道行政執(zhí)法工作無力可發(fā)，想為不敢為，也使就近執(zhí)法、屬地管理的構(gòu)想難以統(tǒng)籌。此外，統(tǒng)籌和監(jiān)督指導執(zhí)法工作的政府法制工作缺乏有效對接。目前街道尚未設置獨立的法制科，上下銜接不夠，政府法制工作部門對街道行政執(zhí)法工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)難于落實。

（二）基層安全監(jiān)管和執(zhí)法存在“條塊矛盾”

客觀而言，當前由于缺乏“頂層”的通盤考慮和設計，導致下放給街道的事權(quán)往往缺乏部門的相互合作與協(xié)調(diào)，使街道辦事處承接的“事權(quán)”出現(xiàn)“政策瓶頸”。一些部門將管不好、不好管的事務以“屬地化管理”之名下放給街道辦事處或事實上由街道辦事處承擔，街道辦事處事實上超負荷承接了各個職能部門的部分“事權(quán)”。一方面，在“放管服”的趨勢下街道辦事處承擔了職能部門大量的日常檢查和監(jiān)督職能；另一方面，街道辦事處卻沒有相應的監(jiān)管權(quán)限，“借名執(zhí)法”“借法執(zhí)法”等問題已經(jīng)成為制約基層監(jiān)管效能的瓶頸問題。

（三）基層安全監(jiān)管和執(zhí)法存在力量不足

首先，在日常的安全監(jiān)管過程中，由屬地管理的街道辦事處承擔的監(jiān)管任務普遍存在點多、面廣、線長的特點，開展綜合性執(zhí)法行動時，一般要協(xié)調(diào)公安、城管、市監(jiān)、衛(wèi)計、文化、安監(jiān)、勞動等多個部門，缺乏自主執(zhí)法能力，執(zhí)法力量碎片化，執(zhí)法效率低、執(zhí)法風險大。其次，街道監(jiān)管力量“空心化”的問題普遍存在，與繁重的執(zhí)法任務不相匹配的是包括人財物在內(nèi)的執(zhí)法資源保障不足，被動執(zhí)法、執(zhí)法缺位等的現(xiàn)象突出。

二、基層安全監(jiān)管思路：構(gòu)建以街道為中心的監(jiān)管體制

創(chuàng)新基層安全監(jiān)管思路就是構(gòu)建以街道為中心的監(jiān)管體制，即“圍繞一個中心，把握兩個方向，實現(xiàn)三種轉(zhuǎn)變”。

（一）圍繞一個中心

圍繞一個中心即以街道為中心。一是街道辦事處是轄區(qū)內(nèi)安全監(jiān)管的第一責任人，街道在政府執(zhí)法部門授權(quán)權(quán)限內(nèi)行使關(guān)于安全的職責權(quán)限。二是在各街道辦事處綜合設置街道公共安全辦公室，以街道辦事處的名義開展涉及安全問題的監(jiān)管活動。三是街道安全監(jiān)管實行“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制，實現(xiàn)城市管理“一支隊伍管全部”的安全監(jiān)管模式。

（二）把握兩個方向

對內(nèi)強化簡政放權(quán)，厘清街道安全執(zhí)法的職責邊界，依法全面正確履行職能。一要明確下放權(quán)限，本著“能放則放、應放盡放”原則，全面梳理行政執(zhí)法部門在街道的安全監(jiān)管權(quán)限。二要改變權(quán)責同構(gòu)，形成差異化監(jiān)管事權(quán)劃分體系，堅持“小機關(guān)大基層”，構(gòu)建“下沉式”體制，防止職責層層推諉。三要預防懶政惰政，避免簡政放權(quán)放任自流，流于表面形式。四要加強業(yè)務培訓，不斷提升監(jiān)管人員業(yè)務水平。五要爭取上級支持，使街道安全執(zhí)法工作具備“亮證執(zhí)法”的程序要件。

對外以行政相對人的需求為導向，由管控型執(zhí)法向服務型執(zhí)法真正轉(zhuǎn)變。在街道安全監(jiān)管中要堅持“教育為主、處罰為輔”，對依法應當給予處罰的，要明示作出處罰的事實和依據(jù)，并告知被處罰人救濟的權(quán)利；對違法行為較輕或者沒有造成嚴重后果的，可以說服教育，不再進行處罰；在實施處罰和糾正違法違規(guī)行為時，要特別關(guān)注和解決行政相對人的實際困難，取得行政相對人的理解和支持，保障執(zhí)法效果的長期性。②

（三）實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變

首先是從頂層設計到基層設計。結(jié)合國家、省基層監(jiān)管體制機制改革創(chuàng)新的要求和重點，提出未來進一步深化改革所需的基本思路和改革進程，構(gòu)建符合基層街道辦事處實際的安全執(zhí)法體制機制。

其次是從部門的“條條”到街道社區(qū)的“塊塊”。將街道辦事處上的“條”機構(gòu)并入“塊”中，形成“以塊為主，融條于塊”的組織創(chuàng)新，增強街道辦事處的協(xié)調(diào)管理權(quán)。在此基礎上，將街道辦事處的管理功能與服務功能區(qū)分開來，即街道辦事處依然保留管理方面的職能，以保證行政目標的實現(xiàn)；而社區(qū)居委會或相應的社會服務組織則承擔街道辦事處原有的服務方面的職能，以此減輕街道辦事處的負擔。

最后是從街道安全監(jiān)管“空心化”到“實心化”。目前基層安全監(jiān)管執(zhí)法任務重壓力大，加上晉升渠道不暢，導致人員流出較為明顯，街道監(jiān)管隊伍普遍存在“空心化”。因此，增強街道監(jiān)管隊伍的活力勢在必行。

三、基層安全監(jiān)管路徑：明確街道辦事處的“底層設計”

政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，需要在基層尤其是街道辦事處這一層級上下功夫，既要有謀篇布局的“頂層設計”，又要有腳踏實地的“底層設計”。

（一）推進基層安全監(jiān)管條塊融合

為保障街道的安全監(jiān)管和執(zhí)法力量，沙園街道辦事處推行街道“大部制”改革，全面打造與街道大部制相契合的街區(qū)治理工作體系，在辦事處綜治維穩(wěn)和信訪科、城市管理科、社會事務科等科室和城區(qū)城管部門所設的沙園街執(zhí)法隊的基礎上，綜合設置街道公共安全辦公室、街道城區(qū)治理辦公室兩個執(zhí)法機構(gòu)，破解沙園街道辦事處原有機構(gòu)設置過細、工作合力不強、編制與人力資源配備靈活性不高等突出問題，③進一步融合條塊關(guān)系、厘順治理體系、創(chuàng)新監(jiān)管機制，提升安全監(jiān)管能力。

（二）加快基層安全監(jiān)管基本建設

首先，要規(guī)范基層安全監(jiān)管工作職責。根據(jù)各部門不同業(yè)務、不同行業(yè)的特點，結(jié)合沙園實際，沙園街道辦事處制定《沙園街道安全管理規(guī)范化指引》，用清單的形式對街道辦組織架構(gòu)、科室部門職責、崗位職責、規(guī)章制度、網(wǎng)格化管理、應急處置等方面的工作職責進行量化。

其次，打造快速處置、全過程跟蹤的安全監(jiān)管平臺，實現(xiàn)安全監(jiān)督管理“智能化”。目前，基于部分網(wǎng)絡平臺可以定制開發(fā)具有快速采集隱患信息、點對點反饋、隱患跟蹤整改、案件分類、警示教育、經(jīng)驗推廣等新功能，基層安全監(jiān)管可以借鑒、推廣并完善這種方式。街道和社區(qū)安全監(jiān)管人員在日常檢查開具書面材料的同時，將發(fā)現(xiàn)的隱患圖片和文字一鍵發(fā)送給小區(qū)網(wǎng)格員、企業(yè)負責人、物管公司等相應人員，平臺自動跟蹤整改情況，超出限期整改時間需要整改一方仍未上傳整改完畢的照片或整改不合格的，自動提醒安監(jiān)人員再次上門督促整改，直至需要整改一方上傳自行整改照片并審核通過。在移動互聯(lián)網(wǎng)平臺記錄整改案件進度到期自動提醒，既減輕執(zhí)法人員壓力，又避免錯漏的可能。此外，被督辦對象不用等整改期限到期，可提前將整改后的情況上傳到監(jiān)管平臺，執(zhí)法人員后臺審核，若仍不符合要求則直接在平臺告知并指導，免去來回路程，大大提高工作效率。

（三）整合基層安全監(jiān)管執(zhí)法力量

凝聚社區(qū)、企業(yè)分散的力量，能夠有效解決街道和社區(qū)安全監(jiān)督管理人力不足的問題。街道辦可以將規(guī)模以上企業(yè)、重點場所、小區(qū)管理處的安全管理員整合納入日常巡查隊伍，并發(fā)放聘書和證件，聘其為街道轄區(qū)安全監(jiān)管協(xié)查員，佩戴相關(guān)標志，在執(zhí)法員帶領下輪流參與街道組織的安全巡查檢查，構(gòu)建街道、社區(qū)和企業(yè)多元共治的安全生產(chǎn)監(jiān)管格局。此外，由于安全監(jiān)管相對比較專業(yè)，街道辦可以通過匯總相關(guān)的法律法規(guī)，有針對性地設計一整套規(guī)范的標準，以解決轄區(qū)民眾、企業(yè)怎么做，巡查人員怎么查，執(zhí)法人員怎么罰的問題。在此基礎上，還可以聘請安全專家及城區(qū)安監(jiān)執(zhí)法部門、法規(guī)科室骨干作為街道安全生產(chǎn)巡查執(zhí)法顧問，指導基層安全監(jiān)管工作。

（四）加強基層安全監(jiān)管措施創(chuàng)新

基層安全監(jiān)管部門要創(chuàng)新監(jiān)管方式，堅持問題導向，加強事中事后監(jiān)管，提升科學監(jiān)管效能。

1.明確重點事故隱患處理機制

制定重要場所、重點企業(yè)、關(guān)鍵行業(yè)事故隱患的處理機制和要求，在此基礎上分類監(jiān)管與重點監(jiān)管相結(jié)合。如，近年來，沙園街道流動人口已突破萬人，出租屋安全已經(jīng)成為沙園街道安全監(jiān)管的重要場所，對此，可以通過推廣出租屋智能電子門禁系統(tǒng)來確保出租屋安全管理，保障屋主權(quán)益，這也是沙園街道目前正在進行的一項工作。對于其他可能存在的安全隱患，應由街道辦事處按照屬地管理原則定期進行巡查，通過編制日常巡查事故隱患處置流程圖、上級轉(zhuǎn)辦、督辦事故隱患處置流程圖、群眾投訴（來電、來信、來訪）事故隱患處置流程圖等制度來有效解決巡查責任落實和監(jiān)督考核。

2.構(gòu)建“1+3”消防救援體系

消防問題也是基層安全監(jiān)管的重點領域，如何發(fā)動整合這些力量，最終形成消防監(jiān)管合力，需要在制度上進行設計?！?+3”消防救援體系主要是以海珠區(qū)消防大隊為主體，沙園街道城中村（出租屋）兼職消防隊，社會企業(yè)單位義務消防隊，街道各社區(qū)的商業(yè)、老舊住宅義務消防隊互相協(xié)作、互為補充的多元化消防救援力量體系，有效發(fā)揮應急處置的第一時間、第一現(xiàn)場、第一效能的作用。其中，街道各社區(qū)的商業(yè)、老舊住宅義務消防隊，主要由物業(yè)管理公司和熱心人士建立。

3.實施基層“三網(wǎng)”融合逐級分包制度

首先統(tǒng)一規(guī)范街道網(wǎng)格化管理組織架構(gòu)、工作職責、管理制度，實現(xiàn)橫縱覆蓋的立體網(wǎng)格安全管理。然后以網(wǎng)格化管理體系作為實現(xiàn)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的主要組織形式，構(gòu)建大網(wǎng)格（街道辦）+中網(wǎng)格（社區(qū)）+小網(wǎng)格（公司、居民小區(qū)和社會單位）“三網(wǎng)”融合逐級分包的制度，每級網(wǎng)格員對應負責每個網(wǎng)格安全管理和巡查工作。居民發(fā)現(xiàn)身邊安全隱患可第一時間告知片區(qū)網(wǎng)格員。此外，還要充分整合安監(jiān)、公安派出所和其他社會監(jiān)管力量，促進轄區(qū)社會面巡邏防控體系建設。

四、結(jié)語

十九大報告提出，社會治理應當朝著社會化、智能化、專業(yè)化、法治化的方向邁進?；鶎影踩O(jiān)管體制創(chuàng)新是國家治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)，也是提升基層治理能力的關(guān)鍵。在行政資源有限性的框架下，只有充分利用人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)和新方法，才能構(gòu)建起以街道安全監(jiān)管為中心的新型監(jiān)管體制，才能不斷解決制約基層安全監(jiān)管效能的瓶頸問題，走出一條務實高效的基層治理之路。

注釋

①楊紅.天津市深化“放管服”改革的實踐研究[J].學理論，2019（12）：40-42。

②王寶靜.鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋巡查“無死角”[N].濟南日報，2015-08-08（1）。

③劉振杰.以“大部制”改革推動基層社會體制改革不斷創(chuàng)新——深圳市羅湖區(qū)南湖街道、社區(qū)體制改革的實踐探索[J].中國民政，2016（24）：53-55。