●李善維 蘇詩宇

（中國人民公安大學公安政治工作與管理學院，北京100038）

近年來，藥品領(lǐng)域的“假疫苗案”“毒膠囊案”“風濕透骨丹案”，食品領(lǐng)域的“走私野生動物”“瘦肉精事件”“毒生姜事件”等重大衛(wèi)生事件頻發(fā)；食藥監(jiān)管部門監(jiān)管責任不落實、監(jiān)管力度不到位、以罰代刑[1]等問題普遍存在；食藥監(jiān)局與公安機關(guān)之間行刑銜接不當[2]也會導致部門聯(lián)動難以有效開展?！懊褚允碁樘?，食以安為先”，食藥安全關(guān)乎一個國家、民族未來的發(fā)展命運，如今單靠食藥監(jiān)局的日常監(jiān)管、公安機關(guān)對食藥犯罪事后打擊的傳統(tǒng)模式，很難保障食品藥品的長久安全。[3]一旦食藥安全得不到有效保障，潛在的食藥安全隱患極有可能演變成為重大公共衛(wèi)生事件，會嚴重影響到國家政治經(jīng)濟、文化教育的發(fā)展。[4]但目前對于公安機關(guān)提前介入、共同監(jiān)管的文獻較少，筆者以當前食藥領(lǐng)域存在的問題，創(chuàng)新性地提出公安機關(guān)聯(lián)合食藥監(jiān)局在相互監(jiān)督的基礎(chǔ)上共同開展食藥安全防治的對策建議。為了更好地增強監(jiān)管的有效性，不僅要借助食藥信息風險評估系統(tǒng)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺的優(yōu)勢；[5]還要號召更多的黨員干部參與其中，充分發(fā)揮廣大人民的監(jiān)督作用，將食藥犯罪防患于未然，守護好人民群眾“舌尖上的安全”。

一、研究問題的分析

食藥安全系關(guān)每一個公民的身體健康和生命安全，是最大的民生問題、最基本的公共安全。[6]制售假劣、毒害食品藥品違法犯罪行為使公眾食藥安全受到嚴重威脅。在實踐層面，法律依據(jù)、線索獲取、偵辦程序、部門職責與銜接、法治意識等方面的問題尚未有效解決，導致食藥犯罪的防治工作難以開展，成效不佳。

（一）法律法規(guī)不夠完善，配套措施亟待健全

食品藥品安全犯罪，一般都是既侵害了國家食藥安全管理制度，又侵害了公民的生命權(quán)、健康權(quán)。而現(xiàn)行刑法僅將食藥安全犯罪歸類于破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪，[7]對于食藥類犯罪較輕的處罰難以產(chǎn)生足夠的威懾力度，很難達到有效預防食藥犯罪的治理效果。此外，《刑法》及司法解釋明確規(guī)定，犯罪的認定要建立在違反相關(guān)標準的基礎(chǔ)上，但我國食藥分類系統(tǒng)繁多，有很多檢驗標準處于缺失狀態(tài)，[8]甚至同品種標準的檢測內(nèi)容都不盡統(tǒng)一。[9]雖然國家于2018年修正了《食品安全法》，但相關(guān)法律法規(guī)銜接不暢問題普遍存在，地方性配套法規(guī)和標準迫切需要適應性的跟進修訂。[10]“行刑銜接不當”“檢驗標準缺失”等問題，讓犯罪分子抱有僥幸心理，敢于鋌而走險，無法發(fā)揮公安機關(guān)對于食藥犯罪的預防治理作用。

（二）獲取線索渠道受限，偵查機關(guān)難以立案

群眾舉報是食藥犯罪預防的重要信息來源，然而食藥犯罪具有隱蔽性、危害潛伏期長且因果不易認定等特點，群眾對于食藥安全犯罪的舉報，常常因線索不具體而得不到有關(guān)部門的重視，[11]獲取案件線索的渠道受到限制。在食藥領(lǐng)域的生產(chǎn)、銷售、使用等上下游環(huán)節(jié)中，不法企業(yè)和無良商家之間易形成黑色利益鏈條，[12]共同利益的存在給預防犯罪、立案查處形成極大阻力。且犯罪行為暴露后，犯罪分子會設(shè)法迅速毀滅證據(jù)，并在被抓捕后實行“零口供”策略，致使公安機關(guān)難以立案。[13]此外，行政與刑事機關(guān)在取證、鑒定方面存在差異。一方面，行政執(zhí)法人員在查處食藥案件時，保存證據(jù)意識弱，[14]若案件需要重新或者繼續(xù)取證時，部分證據(jù)已經(jīng)滅失或不具備收集條件；另一方面，當前的偵查隊伍大多不是食藥專業(yè)出身，對取證的方向、證據(jù)的收集等難免不明晰，容易錯失取證的最佳時機。[15]如果不能準確把握取證的標準與時機，犯罪預防的有效性就會大大降低。

（三）偵辦操作程序繁瑣，時效不強查處不力

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，食藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展逐步網(wǎng)絡(luò)化、信息化，食藥商家借助網(wǎng)絡(luò)平臺進行銷售的方式越來越普遍。在給人們的生活帶來便利的同時，線上網(wǎng)絡(luò)食藥安全監(jiān)管還處于“真空”狀態(tài)，存在許可管理和經(jīng)營資質(zhì)難把關(guān)、監(jiān)管成本高、電子取證難等問題，[16]給公安機關(guān)提前介入預防，有效遏制食藥犯罪帶來很大阻力；同時，食藥犯罪者往往通過網(wǎng)絡(luò)跨區(qū)域作案，將產(chǎn)、供、銷等環(huán)節(jié)分散在全國甚至全球各地，并利用網(wǎng)絡(luò)快速擴大市場，網(wǎng)絡(luò)食藥犯罪的預防與打擊工作往往滯后于犯罪分子擴大市場的速度，從而加大了案件偵辦查處的難度。[17]另外，食藥犯罪的認定需要專業(yè)部門的鑒定意見作為證據(jù)，食藥采樣檢測工作同樣需要鑒定作為支撐，但目前申請鑒定程序過于繁瑣、檢驗鑒定時間長，鑒定報告的形成周期往往會超過法定的訴訟時限，[18]給公安機關(guān)化解隱患、偵破案件帶來極其不利的影響。

（四）職責不明銜接不暢，部門聯(lián)動尚待磋商

我國食藥安全監(jiān)管實行的是分段管理制度，[19]但實際中眾多監(jiān)管部門存在職能交叉重疊、多頭管理的現(xiàn)象，[20]最終形成“職責不明，監(jiān)管缺位”的局面。這不僅阻礙了監(jiān)管部門有效監(jiān)管、預防風險的職能發(fā)揮，還會因預防工作不力導致重大食藥類犯罪行為的發(fā)生，增加公安機關(guān)偵破案件的壓力。目前，行政執(zhí)法部門與刑事犯罪偵查部門之間雖然建立了一定的案件移交辦理機制，[21]但是現(xiàn)實中行政機關(guān)移送案件主動性不高，“有案不移”“以罰代刑”“選擇性移送”“移送材料不規(guī)范、不及時”等問題普遍存在，尤其是地方保護主義等因素容易導致食藥問題被長期掩蓋，如果地方食藥安全隱患沒有被及時發(fā)現(xiàn)，將會給重大食藥犯罪案件的出現(xiàn)增加較大概率。行政與刑事部門之間缺乏有效銜接，對公安機關(guān)提前介入食藥案件，進行預防和偵辦帶來直接干擾。[22]

（五）執(zhí)法能力尚待提高，法治意識亟待加強

日常食藥案件查處過程中，在沒有出現(xiàn)公民生命健康權(quán)受到嚴重侵害的情況下，違法行為的相關(guān)責任主體只要繳納罰金，就可繼續(xù)經(jīng)營，這無疑為食藥安全監(jiān)管帶來了潛在的犯罪風險。[23]一方面，此類不規(guī)范的工作流程從一定程度上體現(xiàn)了食藥監(jiān)管人員對食藥犯罪案件的危害程度不夠重視、監(jiān)管環(huán)節(jié)不夠嚴格、依法行政觀念薄弱等問題，[24]執(zhí)法者不能及時發(fā)現(xiàn)并遏制住食藥犯罪的苗頭；另一方面，由于食藥經(jīng)營者自身文化水平普遍較低、安全法律意識淡薄，對于食藥領(lǐng)域制假售假的社會危害性認識不充分，缺乏社會責任感和基本的商業(yè)道德，為了追求更高利益，常常以身試法，對于執(zhí)法部門的監(jiān)管工作往往表現(xiàn)出不理解、不配合的態(tài)度。[25]執(zhí)法者與經(jīng)營者、執(zhí)法主體與執(zhí)法對象對于食藥安全的法治意識不強，違法人員沒有得到嚴厲懲處，長此以往，將會在食藥領(lǐng)域埋下極大的隱患。

二、研究問題的對策

“凡是群眾反映強烈的問題都要嚴肅認真對待，凡是損害群眾利益的行為都要堅決糾正。”[26]食藥安全工作要未雨綢繆、防患于未然，公安機關(guān)要提前介入并加以預防，最大限度地減少群眾在食藥害事件中受到的損失，要將食藥安全防治重心由“事后打擊”向“事前預防”進行轉(zhuǎn)變。針對如何提升公安機關(guān)食藥安全防治效能的途徑，筆者分別從法規(guī)標準不斷完善、食藥警察隊伍建設(shè)、部門之間監(jiān)督問責、信息技術(shù)分析研判、黨員參與食藥監(jiān)督等多個角度提出初步對策，更好地解決食藥安全治理中出現(xiàn)的諸多問題。

（一）完善法律法規(guī)及食藥標準，加大刑事震懾力度

國家立法機關(guān)要盡快將食藥犯罪歸為危害他人生命健康的打擊范疇，加大食藥領(lǐng)域的刑罰力度，提高犯罪成本，[27]利用法律的震懾力量來達到預防犯罪的顯著效果。一方面，要積極推動食品制假售假行為直接入刑，增設(shè)剝奪違法行為人從事食藥行業(yè)資格的資格刑、以及過失構(gòu)成犯罪的規(guī)定；另一方面，要完善打擊食藥犯罪的司法解釋，盡快出臺位階較高的行政執(zhí)法和刑事司法證據(jù)銜接的規(guī)范性法律文件，[28]明確直接和間接使用的證據(jù)范圍，規(guī)范證據(jù)的收集、固定和采信標準，增強證據(jù)保存意識；還須督促相關(guān)管理部門加快更新、完善國家食藥統(tǒng)一標準，借鑒西方國家先進經(jīng)驗，細化食藥具體分類，針對重點地區(qū)、重點品種、重點時段加強風險篩查頻次，為預防食藥犯罪提供有力的法律保障。

（二）推進“食藥警察”規(guī)范化建設(shè)，打造公安專業(yè)隊伍

首先，要在公安院校設(shè)置相關(guān)專業(yè)，招收人才學習專業(yè)知識，為打造“食藥警察”隊伍儲備人才；[29]其次，建立定期培訓制度，積極開展各項執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓以及典型案件技戰(zhàn)法專題研討會，強力推進崗位練兵，打造食藥偵戰(zhàn)線精兵強將，全面提升食藥偵部門預防違法犯罪的業(yè)務(wù)水平和辦案能力；最后，加強與專業(yè)鑒定部門的合作，著力提升食藥警察監(jiān)管預防的能力。食藥支隊的專業(yè)人員提前介入，[30]有助于規(guī)避對行政執(zhí)法部門的依賴，依靠專業(yè)知識主動出擊檢查。同時，加強食藥治理人員的業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)，[31]有利于提高公安機關(guān)預防食藥犯罪的偵查能力，從而使食藥犯罪隱患得到有效遏制，提升公安機關(guān)對于食藥犯罪的防治效能。

（三）明確部門間協(xié)作職能，打造問責監(jiān)督系統(tǒng)

首先，要明確部門職能分工，公安機關(guān)協(xié)同食藥監(jiān)局可以有針對性地開展專項行動，保證過程中暴露的問題可以同一時間獲悉，證據(jù)收集與案件定性等疑難問題得以及時有效解決，同時也有助于大大減少各部門間相互推諉的現(xiàn)象。其次，重大食藥安全事件背后往往都存在一定的失職、瀆職行為，部門地區(qū)存在監(jiān)管人員徇私枉法、玩忽職守，充當保護傘等權(quán)力濫用問題。[32]由于受到利益因素制約，監(jiān)管部門對此往往行政處罰了事，移交刑事案件查處少，無形中為食藥犯罪隱患推波助瀾。[33]針對此類不法現(xiàn)象，公安機關(guān)的提前介入可以有效減少“以罰代刑”“權(quán)錢交易”等問題的出現(xiàn)，督促食藥監(jiān)局加強監(jiān)管力度、提高監(jiān)管頻次。公安機關(guān)的提前預防不僅有利于明確部門間的職責分工，還為營造相互監(jiān)督、共同防治的良好治理環(huán)境提供保障。[34]

（四）加快信息化數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，打造風險研判系統(tǒng)

根據(jù)食藥監(jiān)局的檢查重點，以及食藥犯罪的分布數(shù)據(jù)，網(wǎng)絡(luò)安全部門可以聯(lián)合互聯(lián)網(wǎng)公司共同研發(fā)出適用于全國范圍內(nèi)的食藥安全風險研判系統(tǒng)。[35]首先，要找準風險預防的工作重心，尤其是針對欠發(fā)達地區(qū)和基層農(nóng)村，根據(jù)問題導向劃分風險等級，[36]對高風險的食藥品種、加工產(chǎn)地、銷售渠道，要適當提高監(jiān)管力度、增加檢查頻次；其次，要加強對食藥安全風險信息的收集與評估，要特別關(guān)注“內(nèi)部知情人士舉報”和“針對某一產(chǎn)品的集中舉報”等指向性明確、準確性較高的食藥風險信息，認真聽取人民群眾的舉報意見，及時接受上下游部門的實時反饋，加強各地區(qū)部門的聯(lián)防聯(lián)治，[37]將食藥安全隱患消滅在萌芽階段；最后，定期將檢查情況在系統(tǒng)平臺公示于民，根據(jù)食藥安全企業(yè)的信譽程度進行排名，品質(zhì)有保障的產(chǎn)品會被越來越多的人所知曉購買，而安全沒有保障的產(chǎn)品則會陷入惡性循環(huán)、無人問津的困境，以此作為激勵企業(yè)提升自身食藥品質(zhì)的監(jiān)督機制，有助于提升公安機關(guān)有效預防犯罪、信息服務(wù)治理的實戰(zhàn)水平。

（五）積極動員各轄區(qū)黨員參與，發(fā)揮人民監(jiān)督力量

公安機關(guān)要充分發(fā)揮廣大黨員的先鋒模范作用，[38]積極動員各轄區(qū)內(nèi)的黨員，參與到食藥安全防治行動中來，汲取“楓橋經(jīng)驗”的治理智慧，[39]依靠并發(fā)揮人民群眾的集體力量，使其有序參與到食藥安全監(jiān)督中來。廣大黨員可以協(xié)助監(jiān)管部門參與日常檢查工作，向食藥監(jiān)局的工作人員學習具體檢查的流程、方法，并接受相關(guān)培訓；與此同時，監(jiān)管部門向廣大食藥企業(yè)、商販提前告知并向黨員發(fā)放部門授權(quán)的紅袖標。這樣一來，廣大黨員可以利用自己的業(yè)余時間到相關(guān)市場、藥店，采取明查或暗訪等不同的檢查方式，發(fā)現(xiàn)潛在隱匿的問題，將每日的檢查信息定時反饋匯報，將發(fā)現(xiàn)、存在疑慮的隱患問題及時匯總舉報，大大彌補了監(jiān)管部門人員不足的問題。[40]培養(yǎng)廣大消費者主人翁意識，激發(fā)其參與食藥安全防治的積極性，有助于監(jiān)管部門打造全方位、多時段、立體化的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，幫助公安機關(guān)提升預防食藥犯罪的實效性。

三、結(jié)語

本文基于“四個最嚴”的監(jiān)管視域下，通過列舉并分析當前食藥安全治理中存在的問題，研究公安機關(guān)被動接手食藥監(jiān)局移交案件傳統(tǒng)模式下的轉(zhuǎn)變途徑，創(chuàng)新性地提出公安機關(guān)協(xié)同食藥監(jiān)局在食藥安全治理中“提前介入，預防犯罪”的新模式，更好地保障人民群眾的生命安全。再好的“事后打擊”也比不上有效的“事前預防”，并且食藥安全直接關(guān)系人民群眾的生命健康，當食藥領(lǐng)域存在潛在風險時，要及時化解，靶向治療，不能等到隱患演化為食藥類犯罪時再進行事后打擊，其帶來的損失與傷害往往是不可控的。本文以提升公安機關(guān)食藥安全防治效能為主線，充分發(fā)揮風險研判機制優(yōu)勢與人民群眾監(jiān)督二者力量，聯(lián)合食藥監(jiān)局打造“相互監(jiān)督，共同防治”的新格局，守護好人民群眾“舌尖上的安全”。