區(qū)域協(xié)同立法的淺議

(西北師范大學法學院 甘肅 蘭州 730000)

一、問題的提出

自2006年十屆全國人大四次會議通過“十一五”規(guī)劃綱要提出促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展后，在我國發(fā)達地區(qū)之間逐漸開展區(qū)域一體化發(fā)展的格局。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有利于整合區(qū)域資源，有利于解決地區(qū)之間發(fā)展不平衡的問題，利用強城市群帶動弱城市群，為不同的區(qū)域在經(jīng)濟以及管理上注入了新的活力。在這些年不斷的開展區(qū)域一體化發(fā)展的實施中，我國京津冀、長三角、粵港澳已逐漸形成一體化的區(qū)域，這種現(xiàn)象不僅停留在經(jīng)濟的層面上，還表現(xiàn)在立法層面，區(qū)域之間未解決跨區(qū)域的問題以及需共同管理的事項，出現(xiàn)了合作進行立法的現(xiàn)象，這是經(jīng)濟發(fā)展必然所導致的結果，體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)的內(nèi)外在發(fā)展的一致性和協(xié)同性。產(chǎn)生這種現(xiàn)象除了經(jīng)濟之間的聯(lián)動性最主要與我國的行政管理模式有關。我國在建國之后一直實行單一制，各行政區(qū)根據(jù)自己區(qū)域內(nèi)的事項進行，這就導致不同省份在招商引資、人才引進、城市管理、環(huán)境保護等方面存在差異性，影響區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。為突破如此地方利益、市場割據(jù)的現(xiàn)象，區(qū)域主體之間共同進行協(xié)商立法，來解決共同事項。這雖然與我國原有的立法有所不同，但經(jīng)實踐的檢驗，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開協(xié)同立法為其保駕護航，區(qū)域協(xié)同立法不僅能夠提供區(qū)域主體間的協(xié)商途徑，而且能夠保障協(xié)同戰(zhàn)略的實施。但是，在目前的現(xiàn)狀中，區(qū)域協(xié)同發(fā)展對經(jīng)濟的發(fā)展貢獻頗豐，關注焦點一般都側(cè)重經(jīng)濟和社會層面，在立法層面鮮有關注，但是隨著區(qū)域協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略逐漸在我國地區(qū)之間開展，區(qū)域協(xié)同立法所出現(xiàn)的問題日漸凸顯，所以現(xiàn)階段針對區(qū)域協(xié)同立法存在的問題，有必要加以思考并提出應對的策略，為區(qū)域一體化發(fā)展提供保障。

二、區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)狀分析

(一)協(xié)作立法主體多樣，這與我國立法權的配置有關，自1979年地方立法權不斷地下放，截至目前，設區(qū)的市也有著部分立法權。區(qū)域之間的合作立法主體，不乏有地方人大及其常委會共同聯(lián)合、地方政府之間還有有關部門進行合作立法，但都是橫向同一級別的立法主體合作，建立專門的區(qū)域立法機構或者建立松散型的區(qū)域立法聯(lián)席會議。

(二)協(xié)同立法主體之間聯(lián)系密切。例如協(xié)作立法最多的滬、蘇、浙、皖四個省市，這四個行政區(qū)都位于我國的長三角地區(qū)，也是我國經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，基于同樣的發(fā)展環(huán)境和經(jīng)濟差異不大的情形下，共同探索和深化通過立法協(xié)作推動區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，節(jié)省立法資源，提高地方立法質(zhì)效。

(三)協(xié)作內(nèi)容主要是環(huán)境治理方面。忽略滬、蘇、浙、皖四個省市在交通運輸和知識產(chǎn)權方面的協(xié)作立法，可以看出其他地區(qū)最主要的協(xié)作立法內(nèi)容是針對環(huán)境治理，例如在大氣污染、水資源污染方面，在環(huán)境治理方面主要突出的就是北京、天津、河北三地的協(xié)同環(huán)境治理。

(四)區(qū)域協(xié)同立法的形式主要有統(tǒng)一型立法，即針對共同問題進行共同立法，制定內(nèi)容統(tǒng)一；互補型立法，即共同合作立法，在內(nèi)容上既有統(tǒng)一，也有根據(jù)其他因素有所差異；松散型協(xié)同立法，區(qū)域之間針對問題進行共同的協(xié)商，在統(tǒng)一的立法精神下，人大或者政府進行分別立法，恩施自治州與湘西自治州即此種形式。

三、區(qū)域協(xié)同立法的存在的問題

區(qū)域協(xié)同立法作為近幾年在立法中的創(chuàng)新方式和熱點話題，對傳統(tǒng)的立法體制帶來沖擊，同時也帶來了一些理論與實踐上的問題。

(一)區(qū)域協(xié)同立法缺乏上位法為依托

區(qū)域協(xié)同發(fā)展是十八大與十九大提出的促進區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展的主要方略，是國家治國理政的政策。當一個政府公開的提出一項政策時，并認真地著手執(zhí)行這項政策時，政府官員(起草者)便遲早將這項政策起草是政府官員必須所遵循的規(guī)則。這就是說，除法律外，政府便沒有什么方法實施政策。①地區(qū)之間為了方便對政策的執(zhí)行，將政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓙韺嵭?，這在國內(nèi)外也是一種很普遍的現(xiàn)象，我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策眾多。到目前為止，針對區(qū)域性協(xié)同立法十八屆四中全會作出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對區(qū)域立法工作進一步的作出指示，加快區(qū)域之間立法協(xié)作之外，我國憲法和法律都未正式對地方立法作出一定的明確性規(guī)定，目前憲法法律既沒有規(guī)定區(qū)域不能協(xié)同立法，也沒有規(guī)定區(qū)域可以協(xié)同立法，更沒有規(guī)定區(qū)域如何協(xié)同立法，以及協(xié)同立法的職責邊界。②對于區(qū)域協(xié)同立法的機構和程序設置以及事項范圍就更沒有相關的規(guī)定。就比如“區(qū)域”來說，由于沒有明確對區(qū)域進行界定，目前區(qū)域立法中，“區(qū)域”既有明確的省市，又有跨省市不明確的長三角一體化、西部大開發(fā)等區(qū)域，還有省級以內(nèi)的城市群區(qū)域，出現(xiàn)多樣化的區(qū)域，極不利于我國立法體制的建設。此外，馮玉軍學者也提到：“目前，包括《立法法》在內(nèi)我國均對京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展等區(qū)域發(fā)展的重大利益問題予以立法規(guī)范，當區(qū)域發(fā)展立法涉及重大事項和重大利益調(diào)整時，需要通過國家立法予以協(xié)調(diào)解決，目前這方面的國家立法尚屬空白?！雹?/p>

(二)立法理念與傳統(tǒng)立法存在不一致

區(qū)域協(xié)同立法與傳統(tǒng)的立法本質(zhì)上有著相同之處。但是從上文現(xiàn)狀分析中，可以看出區(qū)域協(xié)同立法與我國傳統(tǒng)的行政區(qū)劃內(nèi)的立法理念有著諸多不一致。一是在立法主體上，傳統(tǒng)的我國立法主體是以各行政單位為主，各地區(qū)針對自己管理的單一事項進行立法活動，而區(qū)域協(xié)同立法是特定的區(qū)域根據(jù)共同管理的事項進行協(xié)商立法；二是在立法價值上，原有的地區(qū)立法是追求地區(qū)效益的最大化，通過立法來實現(xiàn)本地區(qū)的秩序的穩(wěn)定和高效的發(fā)展。在區(qū)域協(xié)同立法是為了為區(qū)域的發(fā)展塑造一個良好的環(huán)境，促進區(qū)域整體的協(xié)調(diào)發(fā)展；三是在運行制度上，在區(qū)域之間進行共同立法，其在實施過程中，針對同一立法事項，區(qū)域之間協(xié)同聯(lián)防聯(lián)治，避免出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。

(三)對區(qū)域協(xié)同立法的認知度不高

目前從我國區(qū)域之間的立法范例不多，除了缺乏上位法依據(jù)和理念的不同之外，區(qū)域之間文化、環(huán)境、治理等因素，使得區(qū)域協(xié)同立法在協(xié)商過程中無法達成一致，主要原因是對目前區(qū)域協(xié)同立法產(chǎn)生的效益認知不夠。行政區(qū)域之間由于長時間的行政分割，導致形成地方保護主義的存在，以地方利益為大。而區(qū)域協(xié)同立法的模式的制定和實施是建立在區(qū)域內(nèi)各地方立法機關對于區(qū)域內(nèi)共同利益的高度認同基礎上，即認為以區(qū)域協(xié)同立法為基礎的區(qū)域公共問題協(xié)同治理方式的實施會為其帶來巨大的治理效率，促進本區(qū)域整體社會福利水平的提高。④地方之間由于各自的利益，在區(qū)域協(xié)同立法過程中，難以割舍各自的利益，無法達成共同利益。但是區(qū)域協(xié)同立法所產(chǎn)生的效益不僅僅是在立法層面，通過區(qū)域協(xié)同立法，區(qū)域合作可以共同為發(fā)展事宜提供路徑，開通發(fā)展中的障礙，開創(chuàng)新的經(jīng)濟布局和“板塊”，不斷多角度、多方位的去實現(xiàn)一體化的發(fā)展，提高整個區(qū)域經(jīng)濟帶的發(fā)展。地區(qū)之間由于長期的自我利益實現(xiàn)，導致地區(qū)之間的發(fā)展極不平衡，而區(qū)域協(xié)同的目的不僅是建立區(qū)域經(jīng)濟，更是希望通過成城市群經(jīng)濟的影響區(qū)帶動周邊城市的經(jīng)濟，提升我國經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。另外，由于立法權的下放，立法數(shù)量不斷增加，各地區(qū)在執(zhí)行具體法律和法規(guī)時，為了方便管理，不斷的進行立法活動，地方立法數(shù)量急劇增加。在如此的發(fā)展之下，不僅影響地方立法的質(zhì)量，而且立法還要進行調(diào)研、起草、審議等一系列的程序，既耗費物力、人大，也浪費司法資源。而各地區(qū)之間針對共同管理事項，進行共同協(xié)商，共同立法，在一定程度上可以提高地方立法質(zhì)量，節(jié)省立法資源。

(四)區(qū)域協(xié)同立法缺乏立法原則、立法機制以及立法程序的研究

從現(xiàn)狀分析可知，區(qū)域協(xié)同立法最早是于2006年東北三省簽署協(xié)議的方式共同立法，2016年“十三五”規(guī)劃明確提出“推動京津冀協(xié)同發(fā)展”之后，京津冀地區(qū)為防治大氣污染，進行協(xié)同立法之后，學界對區(qū)域協(xié)同立法的廣泛關注明顯提高，但是對于理論深度不斷地拓深，但對于具體的區(qū)域協(xié)同立法的原則、機制以及程序設置欠缺探討。針對長三角區(qū)域環(huán)境保護的一體化，孟濤(2008年)提出建立長三角地區(qū)的立法協(xié)調(diào)機制、整合長三角地方性法規(guī)、推動地方環(huán)境保護執(zhí)法合作和協(xié)調(diào)；⑤馮穎、袁素娟等(2014年)年在借鑒國內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟一體化的經(jīng)驗基礎上，從立法機制、協(xié)作機制、人文環(huán)境三個方面推進京津冀區(qū)域一體化的發(fā)展。⑥馮玉軍(2019年)主編《京津冀協(xié)同發(fā)展立法研究》正式出版，理論篇收錄23篇學術論文，著重從理論上對區(qū)域立法協(xié)同的困境與出路、區(qū)域環(huán)境立法、城市立法的理想模式等理論問題進行研究，實踐篇集合京津冀有協(xié)同立法經(jīng)驗的工作者對協(xié)同發(fā)展立法實踐制度和深入研究做了系統(tǒng)的闡述。⑦但是，從以上的研究范例中可以看出，學者多關注京津冀、長三角等地區(qū)的立法情況以及問題，缺乏對區(qū)域協(xié)同立法整體性的研究，對區(qū)域協(xié)同立法原則、立法機制以及立法程序缺乏深入的研究。

四、完善區(qū)域協(xié)同立法的建議

經(jīng)濟的發(fā)展，引發(fā)區(qū)域之間的共同問題的出現(xiàn)，隨著國家不斷促進區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，區(qū)域共同立法的問題解決是迫在眉睫，在區(qū)域協(xié)同立法的順利進行下，也才能更好實現(xiàn)區(qū)域之間的發(fā)展障礙，共同實現(xiàn)區(qū)域最大的福祉。

(一)遵守現(xiàn)有立法原則

區(qū)域協(xié)同立法雖未有憲法法律等上位法對其立法過程的具體規(guī)定，但還是在我國現(xiàn)行單一制之下進行的立法活動。首先就是要遵循基本立法原則。區(qū)域之間協(xié)同立法是在突破空間上的限制進行聯(lián)合制定法規(guī)或規(guī)章，與我國傳統(tǒng)的立法模式存在差異。因此，在立法過程中，雖缺乏上位法對具體的制度性依據(jù)，但是還是要遵循我國原有的單一制下基本的立法原則，在不抵觸憲法、法律、行政法規(guī)等有關的規(guī)定時，可以結合區(qū)域特色，制定突出區(qū)域特色的，可在本區(qū)域共同執(zhí)行的規(guī)范。其次，還可以結合整個區(qū)域的特色和政策的引導下，遵守新的立法原則。例如：有學者提出，基于不同行政區(qū)域中，由于在資源配置，環(huán)境治理投資、經(jīng)濟發(fā)展有差異的區(qū)域，在責任設定方面實行“共同但有區(qū)別”責任原則。

(二)建立學習交流機制和會議協(xié)商提高對區(qū)域協(xié)同立法的認知度

在區(qū)域一體化發(fā)展過程中，區(qū)域之間的差異性以及多年來形成的地方保護主義等矛盾是不容忽略的。區(qū)域協(xié)同立法盡管是一個立法層面的問題，但更從本質(zhì)上視為區(qū)域一體化的發(fā)展服務。區(qū)域立法主體之間由于缺乏對區(qū)域立法的認知，在地方利益的驅(qū)使下，難以難以達成共同的認知，需要依靠一定方式予以解決。因此，為達成共同的認知，首先就是要建立不定期的磋商機制。京津冀地區(qū)環(huán)境協(xié)同治理與長三角地區(qū)目前在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，發(fā)揮著主要的引領作用。長三角地區(qū)在近幾年已經(jīng)逐漸形成了省級領導定期會商機制、常務副省長主持的座談會機制、各地市長參加的協(xié)商會機制以及部門和行業(yè)間的合作機制。⑧可見，頻繁的交流以及主要負責人之間的協(xié)商機制，對區(qū)域之間矛盾的消除和共同利益的達成有著一定的促進作用。另外，在協(xié)商會議期間，也可以引進民主協(xié)商的機制，除了有關部門的負責人和立法機關以外，還可以吸收當?shù)馗咝Ｑ芯空呋蛘邔W界專家共同進行協(xié)商，采取公開、透明的形式，讓公眾積極參與到立法活動中，集思廣益，不僅體現(xiàn)民主、科學的立法，還有利于提高對協(xié)同立法的質(zhì)量。

(三)建立信息化區(qū)域協(xié)同立法交流平臺

在地方立法過程中，時常會出現(xiàn)地方立法之間出現(xiàn)交叉重復性、矛盾性的立法，在區(qū)域協(xié)同立法過程中，可以建立信息化的平臺去解決立法產(chǎn)生的沖突。借助多媒體、網(wǎng)絡等現(xiàn)代先進的設施，在共同進行區(qū)域立法的人大或者政府之間聯(lián)合建立一個信息交流平臺。立法主體之間可以在會議協(xié)商之外，在平臺之上，對各地區(qū)基于實地調(diào)研，具體立法現(xiàn)狀等實現(xiàn)信息共享，進行信息的整合和調(diào)試，區(qū)域在立法過程中相互之間可以借鑒、吸收好的經(jīng)驗，分享立法成果。

(四)完善區(qū)域協(xié)同立法程序性的機制

區(qū)域協(xié)同立法在關注實質(zhì)性內(nèi)容時，也要關注區(qū)域協(xié)同立法的程序性機制。首先，立法主體必須是有立法權的主體，立區(qū)域協(xié)同立法主要有區(qū)域之間的人大和政府共同協(xié)商立法，還有就是組成專門的立法小組，對于立法小組的立法權該如何獲得，因此，有學者建議由全國人大及常委會在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的區(qū)域授權立法權，讓其可以根據(jù)區(qū)域的共同意愿進行立法，或者是更改《立法法》來讓區(qū)域立法主體獲得立法權。通過這種方式賦予區(qū)域立法主體立法權，并可以界定區(qū)域協(xié)作的主體范圍，使得區(qū)域協(xié)同立法具有合法性。其次，對于區(qū)域之間的爭議的解決，可以借鑒國外的制度，設置區(qū)域協(xié)調(diào)委員會。在歐盟立法程序中，設置了針對解決成員國有異議的法案專門的調(diào)節(jié)機制，例如，立法程序中的調(diào)節(jié)委員會；協(xié)調(diào)美國區(qū)域內(nèi)政府間的合作的機制是由縣、自治市以及特區(qū)組成的區(qū)域委員會或聯(lián)合會。雖然在各個地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)機構名稱不同，但其發(fā)揮的法律效力是一樣的，但在其借鑒國外的做法同時，對于區(qū)域協(xié)調(diào)委員會的地位以及職能的定位，也是目前在我國區(qū)域協(xié)同立法過程中應妥善建構的。

五、結語

區(qū)域協(xié)同立法對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是而言是“頂層設計”，合作立法可以為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供協(xié)商和打通渠道的作用，不論是已經(jīng)發(fā)展的京津冀、長三角、粵港澳還是以后陸續(xù)建設的珠三角地區(qū)，區(qū)域協(xié)同立法在區(qū)域一體化的建設中都有著不可或缺的重要作用。區(qū)域協(xié)同立法在國際上已不是一個新的話題，但是對于我國的協(xié)調(diào)發(fā)展而言，是立法上的新舉措。對于在我國長期的單一制下，不僅要對區(qū)域協(xié)同立法帶來的機遇和挑戰(zhàn)要進行合理的應對，還要考慮其可能所帶來的區(qū)域政治的劃分弊端，做好相應的制度性設計，使之為我國的發(fā)展做出突破和重大的提升。

【注釋】

①陳光：《區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制的理論建構》，人民出版社2014年版。

②劉平：《立法原理、程序與技術》，上海人民出版社2017年版。

①參見 安·賽德曼，羅伯特·鮑勃、那琳·阿比斯卡：《立法學理論與實踐》，劉國福、曹培等譯，中國經(jīng)濟出版社2008年版，第13頁。

② 參見劉松山，《區(qū)域協(xié)同立法的憲法法律問題》，《中國法律評論》2019年第4期。

③參見李卓謙：《為區(qū)域協(xié)同立法“護航”》，《民主與法治時報》2019年2月28日oo8版。

④ 參見羅俊杰、易琳：《區(qū)域協(xié)同立法博弈分析》，《時代法學》2009年第2期。

⑤參見孟濤：《長三角地區(qū)環(huán)境保護立法協(xié)調(diào)問題研究》，《社會科學輯刊》2008年第4期。

⑥ 參見馮穎、袁素娟、申志永：《京津冀區(qū)域一體化法制環(huán)境構建》，《農(nóng)業(yè)網(wǎng)絡信息》2014年第6期。

⑦ 參見李卓謙：《為區(qū)域協(xié)同立法“護航”》，《民主與法治時報》2019年2月第008版。

⑧ 參見王娟、何昱：《京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法機制研究》，《河北法學》2017年第7期。