(天津師范大學(xué) 法學(xué)院 天津 300000)

一、失信懲戒的現(xiàn)狀與價(jià)值分析

(一)失信懲戒熱的現(xiàn)狀

信用懲戒也稱為失信懲戒，是以信用為媒介對(duì)失信者進(jìn)行制裁的社會(huì)治理機(jī)制，有權(quán)機(jī)關(guān)以企業(yè)和個(gè)人征信數(shù)據(jù)庫(kù)記錄為依據(jù)，通過(guò)信用記錄和信用信息的公開，約束社會(huì)主體的信用行為。①

以往失信懲戒的行使主體是司法機(jī)關(guān)，具體運(yùn)用于限制失信被執(zhí)行人(俗稱老賴)，常適用于法院審判后的執(zhí)行階段，如針對(duì)借款合同糾紛中，欠款人對(duì)借款人還款義務(wù)的執(zhí)行難問題?，F(xiàn)在，部分地區(qū)都在工作開展過(guò)程中，適用了失信懲戒制度，諸如對(duì)于行人闖紅燈、惡意跳槽、高鐵惡意占座、以及新出現(xiàn)的不遵循垃圾分類規(guī)則的失信懲戒，全社會(huì)上下形成了失信懲戒熱的局面。大大小小的行為被納入地方的失信懲戒范圍內(nèi)，它的合理運(yùn)用可以對(duì)社會(huì)產(chǎn)生良好的促進(jìn)作用，反之，失信懲戒的濫用會(huì)妨礙社會(huì)進(jìn)步。若肆意運(yùn)用失信懲戒制度，不對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，失信懲戒便會(huì)失去它應(yīng)有的嚴(yán)肅性與科學(xué)合理性。

(二)失信懲戒的價(jià)值分析

1.加強(qiáng)社會(huì)信用體系的建立

誠(chéng)信是人類社會(huì)普遍追求的道德品質(zhì)要求，是社會(huì)主義核心價(jià)值觀中道德建設(shè)的重要內(nèi)容，是全社會(huì)應(yīng)該發(fā)揚(yáng)并維護(hù)的基本規(guī)范。因此，為了進(jìn)一步鞏固社會(huì)信用建設(shè)的持續(xù)穩(wěn)定性，國(guó)務(wù)院辦公廳明確提出要加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)工作，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。②而失信懲戒通過(guò)多種形式獎(jiǎng)勵(lì)誠(chéng)信主體、懲戒失信主體，解決因?yàn)槭女a(chǎn)生的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。例如，市場(chǎng)交易過(guò)程中由于彼此信息交換的不對(duì)稱性，很容易對(duì)交易對(duì)方產(chǎn)生錯(cuò)誤信任，進(jìn)而導(dǎo)致利益受損。而失信懲戒可以通過(guò)公開懲戒信息，完善信息獲取渠道，使各方在交易前能夠?qū)?duì)方的信用信息進(jìn)行檢查、再確認(rèn)交易意向，作出交易決定。以此來(lái)使守信者的利益得到有效維護(hù)，維護(hù)市場(chǎng)秩序。且失信懲戒制度以限制失信主體交易行為的方式，引導(dǎo)并提醒其他主體在交易過(guò)程中誠(chéng)信交易，通過(guò)這樣的方式，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)信用體系的建立。

2.促進(jìn)德法公治舉措的實(shí)施

法律和道德通過(guò)自己不同的功能和特點(diǎn)行使著不同的社會(huì)責(zé)任。在法治國(guó)家建設(shè)的過(guò)程中，法律和道德缺一不可，需相互結(jié)合，共同發(fā)揮作用，才能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。失信懲戒制度，作為一項(xiàng)集道德要求與法治功能于一身的重要制度，在實(shí)行過(guò)程中，并不一味依靠法律的強(qiáng)制作用，還通過(guò)誠(chéng)信意識(shí)的傳播，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義道德體系的建立，又可以推進(jìn)依法治國(guó)，使全社會(huì)打造德法公治的良好局面。

二、對(duì)失信懲戒的行政法學(xué)疑惑

(一)法律依據(jù)問題

目前，失信懲戒制度已在各地區(qū)各領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用。盡管國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委制定出臺(tái)了一系列有關(guān)失信懲戒的政策性文件，為失信懲戒制度的發(fā)展提供了政策性基礎(chǔ)，但是，法律的規(guī)范作用相比較于政策性文件更為強(qiáng)烈。而目前失信懲戒的法律依據(jù)，大多都是分散式的立法，體系較為雜亂，且這些法律法規(guī)的層級(jí)并不高，因此，嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，失信懲戒仍缺乏專門的法律依據(jù)。盡管法律實(shí)務(wù)工作中有很大一部分人工作人員認(rèn)為失信懲戒屬于行政處罰行為，然而《行政處罰法》中也并沒有對(duì)此作出明確規(guī)定，導(dǎo)致了失信懲戒在具體實(shí)施過(guò)程中的適用困難，也可能使群眾對(duì)失信懲戒失去了確信，這將大大降低失信懲戒機(jī)制的實(shí)施效果。除此之外，上位法依據(jù)的缺乏使得各地區(qū)有關(guān)機(jī)關(guān)與工作人員在對(duì)運(yùn)用失信懲戒制度時(shí)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、限度與程序可遵循，造成了懲戒的不確定性，很可能給相對(duì)人造成合法權(quán)益的損害。

(二)網(wǎng)絡(luò)安全保障

信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)是雙刃劍，在提高社會(huì)治理能力的同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生信息隱私安全問題。失信懲戒通過(guò)記錄與公布信用信息來(lái)實(shí)施具體的懲戒功能，在這過(guò)程中很有可能因?yàn)榧夹g(shù)不到位或是信息保護(hù)不力的原因產(chǎn)生相對(duì)人隱私隨意泄漏的問題?，F(xiàn)有的制度以及技術(shù)保護(hù)并不能嚴(yán)格保障失信主體在被懲戒后其個(gè)人信息專用于懲戒過(guò)程，現(xiàn)如今，網(wǎng)絡(luò)信息傳播迅速，懲戒信息以及信用信息若被不法分子利用于不當(dāng)用途，將產(chǎn)生被懲戒人合法權(quán)益受損的不良后果。

(三)事前事后救濟(jì)

達(dá)成懲戒結(jié)果并不是失信懲戒的最終目的，維護(hù)社會(huì)秩序，建設(shè)良好社會(huì)信用體系才是初心，如果在懲戒前后沒有被懲戒主體適用的救濟(jì)功能，就違背了法治社會(huì)的本質(zhì)。例如，行政機(jī)關(guān)的工作運(yùn)轉(zhuǎn)并不能保證完全無(wú)誤，在懲戒過(guò)程中如果出現(xiàn)懲戒信息錯(cuò)誤，被懲戒主體要怎么做？有哪些途徑可以保證信息被修正處理，這都是沒有具體應(yīng)對(duì)措施的。即使進(jìn)行了修正，在信息傳播速度如此之快的現(xiàn)今，對(duì)相對(duì)人可能已經(jīng)造成了名譽(yù)受損等后果，如何保障他的權(quán)利救濟(jì)，也需要進(jìn)一步考慮。

三、優(yōu)化失信懲戒的行政法學(xué)建議

(一)我國(guó)失信懲戒的行政法規(guī)制完善

完整的失信懲戒機(jī)制，除了主管機(jī)關(guān)的實(shí)施，還要有正確具體的法律法規(guī)導(dǎo)向，對(duì)失信懲戒的主體、客體、具體應(yīng)用范圍、功能、種類、程序、限度、救濟(jì)、懲戒的具體內(nèi)容制定科學(xué)合理的法律法規(guī)。從行政法角度來(lái)看，失信懲戒的實(shí)施要遵循合法行政原則、合理行政原則以及程序正當(dāng)原則。

1.合法行政原則

合法行政的前提是有法可依，因此，應(yīng)該加快我國(guó)信用立法的速度，首先界定信用的概念，明確信用在法律層面的重要性，確定在進(jìn)行信用評(píng)價(jià)時(shí)那些應(yīng)該成為考量因素。在法律法規(guī)中對(duì)失信懲戒適用的合法性、必要性、可行性都進(jìn)行明確規(guī)定對(duì)于失信行為進(jìn)行法律界定，我們可以參照刑法那樣對(duì)失信行為進(jìn)行過(guò)失、故意的區(qū)別規(guī)定。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)生活變得多樣化，在治理過(guò)程中可能也會(huì)出現(xiàn)由于過(guò)失造成的失信行為，如果在法律層面就對(duì)一般過(guò)失行為，社會(huì)危害性小的行為進(jìn)行明確界定，可以更好的維護(hù)社會(huì)信用。其次規(guī)定失信懲戒的行使主體，界定主管機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)，防止權(quán)力行使的泛化。對(duì)于行使的范圍，禁止大錯(cuò)小錯(cuò)都被懲戒，防止行政資源浪費(fèi)。對(duì)失信懲戒進(jìn)行類型化規(guī)制，目前，實(shí)踐中主要的失信懲戒類型有市場(chǎng)性、行業(yè)性、社會(huì)性、行政性、司法性懲戒。對(duì)此進(jìn)行歸類梳理，對(duì)地方行政機(jī)關(guān)實(shí)行失信懲戒進(jìn)行類型化規(guī)制，可以在一定程度上防止權(quán)力濫用。

2.合理行政原則

行政合理性原則是指行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為要收到必要的限度控制，不能隨意而為。首先作出的行政行為要符合法律的目的，其次，做出的行為必須具有合理的動(dòng)機(jī)，最后行為作出時(shí)要全面考慮所涉及的相關(guān)因素。合理性原則是合法性原則實(shí)施的必要條件，隨著依法行政工作的不斷推進(jìn)，比例原則在規(guī)范行政權(quán)行使方面起到了越來(lái)越重要的作用。③因此，在作出失信懲戒時(shí)要充分考慮作出的合理性，維護(hù)被懲戒主體的合法權(quán)益，在合法性原則之下，根據(jù)法律規(guī)定遵循合理的限度比例，并考慮該失信行為的相關(guān)因素，避免逾越合理限度，才能使被懲戒主體信服，進(jìn)而使制度更好運(yùn)行。

3.程序正當(dāng)原則

程序正當(dāng)原則是指行政行為的作出除了合法合理外，還需遵循正當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)則。失信懲戒的實(shí)施也應(yīng)該保證依法行政，從失信行為的發(fā)現(xiàn)、認(rèn)定、記錄到失信懲戒行為的作出、公布一系列措施都要嚴(yán)格依照程序規(guī)定進(jìn)行。信用在當(dāng)今社會(huì)作為考量一個(gè)人品質(zhì)的重要元素，不僅會(huì)影響社會(huì)交際，甚至?xí)绊懬髮W(xué)與就業(yè)。失信懲戒的行為同其他行政行為的區(qū)別是它一經(jīng)作出，影響范圍甚大，在發(fā)現(xiàn)作出存在錯(cuò)誤后很難進(jìn)行完全消除影響的救濟(jì)，而能保證失信懲戒結(jié)果正確性的一個(gè)重要因素就是程序的正當(dāng)性。

(二)失信懲戒的救濟(jì)制度完善

1.異議處理

被懲戒主體應(yīng)當(dāng)具有異議權(quán)，應(yīng)在失信懲戒機(jī)制中建立一個(gè)異議處理制度，當(dāng)被懲戒主體在對(duì)信用報(bào)告有異議時(shí)，有權(quán)向信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提出一個(gè)再次考核申請(qǐng)，要求他們查明信用信息，信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)異議處理程序?qū)徤髡{(diào)查研究并處理。若確有錯(cuò)誤，要對(duì)其進(jìn)行修改補(bǔ)正。除此之外。信用評(píng)價(jià)應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的記錄，隨著誠(chéng)信行為與失信行為的實(shí)施變動(dòng)，如前文所述，根據(jù)懲戒信息的公布時(shí)間對(duì)信息進(jìn)行刪除或者更新是極有必要的。雖然對(duì)失信主體進(jìn)行懲戒不會(huì)直接造成其權(quán)利義務(wù)受影響，但是失信懲戒的效果足已造成社會(huì)以及市場(chǎng)層面都對(duì)該主體形成否定性、負(fù)面性的評(píng)價(jià)。因此，在失信懲戒機(jī)制的建立過(guò)程中，要建立信用評(píng)價(jià)更新制度。異議處理與信用評(píng)價(jià)更新共同發(fā)力，建構(gòu)一個(gè)失信懲戒的事前事中監(jiān)督。

2.執(zhí)行反饋

忽略事后評(píng)估是大部分行政機(jī)關(guān)工作過(guò)程中存在的問題，科學(xué)的社會(huì)信用體系建設(shè)，要盡量杜絕這種情問題的發(fā)生。在有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)失信主體的行為作出失信懲戒后，考核評(píng)估失信主體后續(xù)的信用建立表現(xiàn)，否則，社會(huì)信用體系建立的效果可能會(huì)降低。在懲戒行為作出后，考察失信主體在被懲戒后有無(wú)對(duì)失信行為進(jìn)行修補(bǔ)更正、有無(wú)積極減小失信行為產(chǎn)生的不良影響，建立一個(gè)執(zhí)行反饋制度，記錄并反饋給懲戒行為的作出主體，也可以成為后續(xù)進(jìn)行信用修復(fù)的考核因素，在被懲戒主體申請(qǐng)刪除懲戒信息時(shí)，根據(jù)執(zhí)行反饋進(jìn)行考核評(píng)估，作出修復(fù)與否的決定。

3.信用修復(fù)

在一個(gè)完整的失信懲戒機(jī)制中，除了完備的懲戒前的保障制度外，還應(yīng)該有成熟的信用修復(fù)制度，對(duì)失信行為的具體情況進(jìn)行具體分析，給予不同程度的信用修復(fù)機(jī)會(huì)。例如有些行為的社會(huì)危害程度不高，可以考慮在一定時(shí)間后，刪除公布信息，消除影響，給失信主體一個(gè)重新建立信用的機(jī)會(huì)，因?yàn)槭艖徒涞淖罱K目的不是懲戒失信主體，而更多的是使其在思考失信行為的過(guò)錯(cuò)后，對(duì)信用制度形成一個(gè)尊法崇德的信仰，改正失信行為的錯(cuò)誤，逐漸消除失信行為產(chǎn)生的不良影響，使失信主體維護(hù)社會(huì)信用體系的建立。

失信懲戒是社會(huì)信用體系建設(shè)過(guò)程中的一大創(chuàng)新舉措，在實(shí)施過(guò)程中，要嚴(yán)格依照依法行政的要求實(shí)施。未來(lái)，還需要行政法學(xué)界不斷對(duì)其進(jìn)行理論更新和實(shí)踐研究，促進(jìn)它更好的為社會(huì)信用體系服務(wù)。

【注釋】

①關(guān)于信用懲戒的概念，參見富瑩、王仲菊、郭文殊、呂震乾：《行政信用懲戒在地方立法制度設(shè)計(jì)中的應(yīng)用 研究》，載《政府法制研究》2011年第9期；王紅一：《何為信用懲戒》檢察日?qǐng)?bào) 2015年12月2 日第7版.

②國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(國(guó)發(fā)〔2019〕353號(hào))》,www.gov.cn/zhengce/content/2019-07/16/content_5410120.htm.

③呂寧豐、傅可：《如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)誠(chéng)信體系建設(shè)？》，載《南京日?qǐng)?bào)》2017 年 5 月 4 日.