鄢定友

·警史研究·

民國時(shí)期警政制度建設(shè)的現(xiàn)代性特征檢視

鄢定友

為維護(hù)集權(quán)政治統(tǒng)治，民國歷屆政府因襲清末警政變革相關(guān)做法，借鑒西方國家現(xiàn)代建警理念，通過警政立法構(gòu)建起體系龐雜的警政法律法規(guī)體系，創(chuàng)立了遍及全國的警政組織機(jī)構(gòu)網(wǎng)，組建了各行其職的多樣化警種，并依賴資格任命、考試選拔、復(fù)員軍官轉(zhuǎn)任、公開招募等途徑及多元的警察人事管理機(jī)制組建了一支職業(yè)化警察隊(duì)伍，籍此構(gòu)架起具有現(xiàn)代性特征的警政制度。但因國民政府專制集權(quán)的政權(quán)統(tǒng)治性質(zhì)使然，民國時(shí)期的國家警政建設(shè)也深深地烙上了濃厚的封建性和軍事性印記。

民國時(shí)期；警政制度；現(xiàn)代性

中國警察歷史源遠(yuǎn)流長，夏朝時(shí)就出現(xiàn)“有其實(shí)而無其名”的廣義警察[1]。但在警政不分、軍警混同、警政混合于國家制度之中的傳統(tǒng)社會(huì)，既無專門的警政法規(guī)，也無獨(dú)立的警政機(jī)構(gòu)，更無職業(yè)化的警察隊(duì)伍，警政制度未成為國家制度中獨(dú)立的政治制度。時(shí)至清末，受西政東漸影響和《辛丑條約》相關(guān)苛刻條款所逼，清政府為求生存而在被動(dòng)中開啟了創(chuàng)建現(xiàn)代意義警察的大幕。此后民國歷屆政府為加強(qiáng)政權(quán)統(tǒng)治，均注重警政制度建設(shè)，尤其是在“安內(nèi)唯警”國策主導(dǎo)下的南京國民政府時(shí)期，通過警政立法和多元路徑加強(qiáng)警政制度建設(shè)，使該時(shí)期的警政建設(shè)漸趨走上組織機(jī)構(gòu)專門化、履職范圍擴(kuò)大化、警種設(shè)立多樣化和警察隊(duì)伍職業(yè)化之路，并逐步建立起凸顯現(xiàn)代性特征的警政制度。

一、警政立法：構(gòu)建起體系龐雜的多層次警政法律法規(guī)體系

與傳統(tǒng)社會(huì)警政制度根本不同的是，現(xiàn)代警政是法制化警政，即警政機(jī)關(guān)和警察在法制框架下，依法維持社會(huì)秩序和保護(hù)公民的生命財(cái)產(chǎn)。傳統(tǒng)社會(huì)里，歷代王朝雖曾頒布涉及強(qiáng)化國家治安機(jī)構(gòu)職權(quán)的法律法規(guī)，但因無專門的警政機(jī)構(gòu)和人員，故亦無專門的警政法律法規(guī)。至清末新政時(shí)，警政立法才提上議事日程，并出臺(tái)“條文體例嚴(yán)明、內(nèi)容詳實(shí)”的《大清違警律》[2]，后因清朝滅亡而廢止。

北洋政府時(shí)期，袁世凱及其繼任者，為統(tǒng)一全國警政，先后頒布了一些涉及面較廣、種類較多、條文較具體的警政法律法規(guī)，為警政建設(shè)和警察履職奠定了法制基礎(chǔ)；而開展大量的種類繁多的警政立法的，則是在南京國民政府時(shí)期。在其統(tǒng)治的22年里，南京國民政府承襲清末民初舊制，借鑒西方國家現(xiàn)代建警理念，出臺(tái)了一系列不同層次、適應(yīng)不同范圍、具有不同效力的事關(guān)警政建設(shè)的法律法規(guī)和部門規(guī)章，警政法律法規(guī)的種類、數(shù)量和質(zhì)量較之以前都有很大程度的豐富和提高[3]。該時(shí)期的警政法律法規(guī)主要涉及：一是規(guī)定人民權(quán)與警察權(quán)之關(guān)系的憲法或憲法性文件，如《中華民國約法》《國民政府組織法》《訓(xùn)政時(shí)期約法》《中華民國憲法》等；二是各級(jí)警政組織建設(shè)法規(guī)，如行政院、內(nèi)務(wù)（政）部、首都警察廳、省警務(wù)處的“組織法”及省市縣警察局或公安局的組織“條例”等；三是警察教育法規(guī)，如《警官高等學(xué)校規(guī)程》《中央警官學(xué)校組織規(guī)程》《警士教練所章程》《長警補(bǔ)習(xí)所章程》《警士警長教育規(guī)程》等；四是警察勤務(wù)法規(guī)，如《違警罰法》《警長警士服務(wù)規(guī)程》《假釋管束規(guī)則》《拘留所規(guī)則》等；五是警察人事管理法規(guī)，如《警察官官等暫行條例》《警察官任用法條例》《省警務(wù)處長任用規(guī)程》《警察官官等官俸表》等；六是警種建設(shè)法規(guī)，如《縣政府政務(wù)警察章程》《鐵路警察服務(wù)規(guī)則》《礦業(yè)警察規(guī)程》《漁業(yè)警察規(guī)程》等；七是治安與特別刑事法規(guī)，如《懲治盜匪暫行條例》《電影檢查法》《戒嚴(yán)法》等。同時(shí)，還出臺(tái)了一系列警政機(jī)關(guān)辦事章程等。

上述這些法律法規(guī)和部門規(guī)章，雖是該時(shí)期政府警政立法的一小部分，卻凸顯該時(shí)期警政規(guī)范體系來源的廣泛性、種類的多樣性、法律效力的層次性及體系的龐雜性等特點(diǎn)。類別上論，其涉及警政組織建設(shè)、治安管理、警察教育、警察人事管理、警察機(jī)關(guān)辦事規(guī)則等；管理上論，既有適用于警政建設(shè)的專門法律法規(guī)，也有適用于所有警務(wù)人員的通用法律法規(guī)；頒行機(jī)關(guān)上論，既有國民政府、五院、行政院及其下屬的各部委、內(nèi)務(wù)機(jī)關(guān)，也有省市縣地方政府及各級(jí)警察機(jī)關(guān)。這些法律法規(guī)有的對(duì)警政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員規(guī)模與選用、履職范圍等進(jìn)行了明確，有的對(duì)警種建設(shè)、警察勤務(wù)、警容風(fēng)貌、警察教育等作出了規(guī)范，還有的則涉及加強(qiáng)警察思想教育、保障警察待遇及警察獎(jiǎng)懲與考績等。

毋容置疑，該時(shí)期頒布的警政法律法規(guī)數(shù)量之多，涵蓋內(nèi)容條款之細(xì)，規(guī)范警務(wù)行為范圍之廣，是以前歷朝歷代難以比肩的。籍此構(gòu)架起一個(gè)以“憲法”為根本，不同層次組織法為依據(jù)，不斷修訂的“違警罰法”為核心，其他警政法律法規(guī)和部門規(guī)程等為補(bǔ)充的效力有別、層次分明、涉及面廣、體系龐雜的警政規(guī)范體系，呈現(xiàn)出由上到下、由粗到細(xì)、由簡及繁的建構(gòu)特點(diǎn)，推動(dòng)了警政組織合法性與獨(dú)立性建設(shè)。顯然，將警政建設(shè)納入國家根本法之中，用憲法形式加以固化，是該時(shí)期警政建設(shè)的一大特征。

二、創(chuàng)建機(jī)構(gòu)：建立起全國性的專門警政組織機(jī)構(gòu)體系

現(xiàn)代警政機(jī)構(gòu)的建設(shè)，在體制上應(yīng)有統(tǒng)一的系統(tǒng)和分支，結(jié)構(gòu)上應(yīng)有健全的基層機(jī)構(gòu)和嚴(yán)密的內(nèi)部機(jī)構(gòu)及明確的職能分工，運(yùn)用上應(yīng)表現(xiàn)為組織指揮靈活、協(xié)調(diào)一致、分級(jí)授權(quán)、分層負(fù)責(zé)。傳統(tǒng)社會(huì)里，統(tǒng)治階級(jí)注重國家組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，曾出現(xiàn)兼有執(zhí)行警察部分職能的政府機(jī)構(gòu)，如西周的司虣、秦漢的亭長、隋唐的金吾衛(wèi)、遼宋的警巡院、元代的大都路兵馬指揮使、明代五城兵馬指揮司、清代步軍統(tǒng)領(lǐng)等。清末新政之前，社會(huì)治安機(jī)構(gòu)五花八門，尚無專門的警政機(jī)構(gòu)。

建立專門機(jī)構(gòu)，開展獨(dú)立活動(dòng)，是現(xiàn)代警政與傳統(tǒng)警政的又一區(qū)別。專門性警政機(jī)構(gòu)始于晚清中央設(shè)立的巡警部，全國范圍內(nèi)組建專門性警政機(jī)構(gòu)則在民國時(shí)期。北洋政府時(shí)期，內(nèi)務(wù)部下設(shè)掌管全國警政事務(wù)的警政司，首都設(shè)警察廳，并多次改組地方警政機(jī)構(gòu)，依法組建水警和保安警察隊(duì)，初步建立了從中央到地方的多層級(jí)警政組織。政局動(dòng)蕩，軍閥割據(jù)，北洋政府的警政計(jì)劃舉步維艱。

南京國民政府依法擴(kuò)建警政組織及相關(guān)機(jī)構(gòu)。中央設(shè)直屬行政院的內(nèi)政部，主管全國一切警政事務(wù)，指揮監(jiān)督各地最高行政長官執(zhí)行警察事務(wù)；內(nèi)政部下設(shè)警政司，首都設(shè)直隸內(nèi)政部、掌管南京市及其四郊警察事務(wù)的警察廳并附設(shè)保安隊(duì)、消防隊(duì)和特務(wù)大隊(duì)；各省設(shè)直隸省政府、掌管全省警察事務(wù)的民政廳或警務(wù)處；行政院直屬行政區(qū)設(shè)冠以行政區(qū)名的行政區(qū)警察局；地勢沖要、人口稠密、工商繁盛的重要商埠設(shè)特別警察機(jī)構(gòu)；院轄市、省會(huì)、市、縣各級(jí)設(shè)公安局（后改為警察局）；縣以下區(qū)設(shè)警察所、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)派出所或分駐所，不設(shè)局的縣政府內(nèi)設(shè)辦理縣屬警察事宜的警佐1人、警長和警士若干名；長江沿線的川、湘、鄂、贛、皖、蘇、浙等七省成立水上警察?？箲?zhàn)結(jié)束后，警政司擴(kuò)充改組為警察總署，但至1949年4月又縮編為警政司。

除內(nèi)政部直屬中央與地方的警政機(jī)關(guān)外，外交部、軍政部、財(cái)政部、實(shí)業(yè)部、交通部、鐵道部等諸多部委會(huì)，均設(shè)專門負(fù)責(zé)主管警察事務(wù)的組織機(jī)構(gòu)。財(cái)政部主管鹽業(yè)和稅務(wù)警察，內(nèi)政部和實(shí)業(yè)部主管漁業(yè)、礦業(yè)和森林警察，鐵道部主管鐵道警察，內(nèi)政部、軍事委員會(huì)、軍政部和參謀部主管航空與防空警察，內(nèi)政部與司法部主管司法警察，內(nèi)政部與外交部主管外事警察等。與中央部委會(huì)對(duì)應(yīng)的各地方機(jī)關(guān)，設(shè)立與上級(jí)機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的警察機(jī)關(guān)。各專業(yè)警察，無論其性質(zhì)如何，均屬于國家內(nèi)務(wù)行政范圍，在其相關(guān)部委指揮下，履行行政警察組織的職能[4]。

應(yīng)該說，各級(jí)警政機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建，分層授權(quán)負(fù)責(zé)制的實(shí)行，結(jié)束了軍警不分的時(shí)代，改變了傳統(tǒng)社會(huì)中警察職能分散于不同層次國家機(jī)構(gòu)執(zhí)行的狀況。特別是多層次警察組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立，擴(kuò)大了警察組織規(guī)模及其覆蓋面，建立起從中央到地方的警察組織機(jī)構(gòu)網(wǎng)。隨著警察組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理體制的日益健全，警察的社會(huì)管理職能漸趨擴(kuò)大，警察的觸角逐步伸展到社會(huì)各個(gè)角落，強(qiáng)化了政府對(duì)基層政權(quán)、公民和社會(huì)的管理。這種以中央為核心、以首都與地方為支撐的輻射全國的層級(jí)式、體系化的警察組織機(jī)構(gòu)網(wǎng)的形成，在加強(qiáng)社會(huì)管控的同時(shí)，客觀上也增強(qiáng)了警察的社會(huì)管理與服務(wù)職能。

三、依法履職：警察職權(quán)范圍擴(kuò)大，警種漸趨專業(yè)化與多樣化

警察職權(quán)是指警察機(jī)關(guān)及其人員的職責(zé)與權(quán)限，警察職權(quán)大小與社會(huì)變遷和法治進(jìn)程密切相連。傳統(tǒng)社會(huì)里，警察為國家政務(wù)的總稱，意為可以強(qiáng)行干預(yù)一切事務(wù)。不同朝代兼行警察職權(quán)人員及其組織機(jī)構(gòu)雖名稱各異，官制也屢有變化，但司執(zhí)禁衛(wèi)護(hù)衛(wèi)、案件審理、戶籍管理、公共秩序維護(hù)、交通管理、懲治盜賊的基本職責(zé)，恰與現(xiàn)代警察任務(wù)不謀而合。但傳統(tǒng)社會(huì)里，履行警察職能者始終圍繞穩(wěn)定國家統(tǒng)治秩序主線，服務(wù)于皇權(quán)政治，其職權(quán)大小皆受制于君主的重視和支持程度。

近代社會(huì)以來，警察職權(quán)大小取決于立法者的安排和國家法律法規(guī)的規(guī)定，而非警察機(jī)關(guān)和個(gè)人的意志。近代內(nèi)務(wù)行政中，警察職權(quán)除增進(jìn)國民福利行政之外，只針對(duì)于防止公共安寧秩序受到侵害的部分，如言論、集會(huì)、結(jié)社及危險(xiǎn)物的取締與消防等[5]。理論上講，警察有直接保護(hù)社會(huì)公共利益和預(yù)防社會(huì)公共危害發(fā)生之職責(zé)。現(xiàn)代警察出現(xiàn)后，社會(huì)對(duì)警察職權(quán)的認(rèn)識(shí)發(fā)生變化。早期改良主義思想家認(rèn)為，警察既要維護(hù)治安和清查戶口，還應(yīng)擔(dān)負(fù)“疏通渠道，街衢必潔，稽查必嚴(yán)”的職責(zé)[6]。湖南保衛(wèi)局創(chuàng)建時(shí)，警察職責(zé)定位為“去民害、衛(wèi)民生、檢非違、索犯罪”，懲惡是其核心[7]，“遇有殺人放火者、斗毆傷人者、強(qiáng)盜竊者、小竊掏摸者、奸謠拐騙者，見則捕之……遇有聚會(huì)喧雜之事、唱戲擾攘之所應(yīng)隨時(shí)彈壓”，同時(shí)還有保護(hù)老弱病殘、救護(hù)疾病民眾、歸還遺失物品等職責(zé)[8]。他們上通政府，下達(dá)窮壤，“彌教案、詰戎莽、稽印稅、緝私鑄、佐學(xué)校、清田賦”[9]。清末警政變革，警察行政是內(nèi)務(wù)行政一部分，警察履行查管理、清道路、別良莠、詰盜賊等職責(zé)。當(dāng)時(shí)雖設(shè)消防、衛(wèi)生、司法、行政等警種，但因內(nèi)部分工較籠統(tǒng)，履職范圍未有詳細(xì)規(guī)范[10]。

時(shí)至民國，警察機(jī)關(guān)作為政府行政部門，肩負(fù)維持社會(huì)治安和教化民眾雙重職能，職權(quán)范圍擴(kuò)大，規(guī)范增強(qiáng)。民國初年，明定警政司掌管全國的交通、風(fēng)俗、營業(yè)、建筑、鹽場、森林、礦山、漁業(yè)、火災(zāi)消防、違警處罰、集會(huì)結(jié)社、非常警察、外事警察、危險(xiǎn)品的取締，預(yù)戒命令的執(zhí)行、著作物的注冊(cè)和出版及特種機(jī)務(wù)事項(xiàng)等職責(zé)[11]。南京國民政府時(shí)期，警政司掌管全國的治安警察、民團(tuán)、出版物、禮制、宗教、保護(hù)名勝古跡及禁煙等業(yè)務(wù)，擔(dān)負(fù)調(diào)查戶口等多項(xiàng)職責(zé)[12]。該時(shí)期，警察職能寬泛，他們預(yù)防并按章處罰違警事件，查禁煙土、毒品、賭博、假藥、娼妓、淫穢書籍、迷信、女子裝束等，管理娛樂場所，維護(hù)社會(huì)風(fēng)化；嚴(yán)格監(jiān)督審批營業(yè)執(zhí)照，嚴(yán)厲處罰無照經(jīng)營者，督催各種捐稅，打擊各種不法商業(yè)活動(dòng)，維護(hù)行業(yè)經(jīng)營秩序；調(diào)查戶口登記，加強(qiáng)戶籍管理；嚴(yán)行查禁易燃易爆物品，預(yù)防危險(xiǎn)出現(xiàn)；緝捕違警犯罪之徒，開展衛(wèi)生防疫和消防救災(zāi)等。

不僅如此，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分工細(xì)化以及各種專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)立，警察開始走向?qū)I(yè)化。民國時(shí)期設(shè)有消防、司法、鐵路、礦業(yè)、森林、衛(wèi)生、政務(wù)、稅務(wù)、鹽務(wù)、漁業(yè)、交通、航空、防空、公路、刑事、駐衛(wèi)等專業(yè)警察，它們既各司其職，又分工協(xié)作。鐵路警察維護(hù)鐵路站點(diǎn)秩序，保護(hù)旅客人身和財(cái)產(chǎn)安全，防范盜匪，保護(hù)鐵路財(cái)產(chǎn)及鐵路行車安全；森林警察負(fù)責(zé)林區(qū)日常管理，保護(hù)森林資源；司法警察負(fù)責(zé)搜查證據(jù)，押送人犯，取保傳人，檢驗(yàn)尸傷，偵查犯罪，勘驗(yàn)現(xiàn)場，拘捕人犯及預(yù)審案犯；消防警察負(fù)責(zé)火災(zāi)報(bào)警，防火滅火，防止乘火搶劫及救護(hù)受災(zāi)者；衛(wèi)生警察管理清道、防疫、化驗(yàn)、醫(yī)院、藥品、飲食、理發(fā)、浴堂、屠宰、娼妓、埋葬、禁煙、公共娛樂等；稅務(wù)警察防緝私鹽，保護(hù)鹽稅；鹽務(wù)警察稽查鹽的出入，保衛(wèi)鹽場倉坨，防御盜匪；礦業(yè)警察訂立礦規(guī)，檢查與處理礦工違反礦規(guī)及妨害秩序；漁業(yè)警察護(hù)漁緝盜，保護(hù)漁商；政務(wù)警察辦理縣署專案，催征糧稅，送達(dá)文件，緝捕人犯，解送人犯，催辦物品及查勘田地河流；航空警察開展航空監(jiān)視，維持秩序，查核飛機(jī)及機(jī)師各種證書，檢查旅客，行李及航空遇險(xiǎn)后的檢查等事宜；駐衛(wèi)警察維護(hù)駐衛(wèi)單位治安秩序，保護(hù)駐衛(wèi)單位人員和財(cái)產(chǎn)安全；刑事警察辦理刑事案件，刑事案犯的偵查、緝捕、解送、保密防諜及社會(huì)治安案件查處等；外事警察負(fù)責(zé)護(hù)照檢驗(yàn)，外國人居留管理及外國人游歷管理等；交通警察管理交通運(yùn)輸秩序及沿線治安安全，預(yù)防和處理交通事故，保護(hù)路產(chǎn)，警衛(wèi)交通機(jī)關(guān)，協(xié)緝交通線的走私漏稅等；公路警察維持交通線暢通，負(fù)責(zé)路段治安；防空警察負(fù)責(zé)防空警報(bào)和執(zhí)行防毒任務(wù)等。

同時(shí)，警察還履行體恤難民、聯(lián)絡(luò)救濟(jì)機(jī)關(guān)和慈善團(tuán)體收容救濟(jì)難民、接洽育嬰堂和養(yǎng)老院安置孤寡窮獨(dú)無依無靠者、勸募經(jīng)費(fèi)、購置器材及與百姓共同防救災(zāi)害等諸多服務(wù)和教化社會(huì)職能?？箲?zhàn)爆發(fā)后，警察還肩負(fù)著維護(hù)交通通訊、協(xié)助政府撤退、疏散物資、救助傷員、護(hù)送流亡難民、鋤奸、防空等任務(wù)，有的編入戰(zhàn)時(shí)警察隊(duì)，有的直接參加軍事行動(dòng)，警察身影無處不在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南京保衛(wèi)戰(zhàn)中就有六千多名首都警察廳所屬員警同敵人殊死戰(zhàn)斗，60%以上壯烈犧牲[13]。

綜上可見，隨著警種多樣化和分工的明確，警察履職范圍明顯擴(kuò)大，社會(huì)管理職能不斷加強(qiáng)，警察的影響力、執(zhí)行力、控制力和政治地位也隨之提升，在刑事偵查、犯罪預(yù)防、戶籍管理、外事管理、市政管理、危險(xiǎn)品管理及旅店管理等方面的履職要求均有明顯提高，現(xiàn)代警察的整體構(gòu)架基本建立[14]。

四、分層教育：形成學(xué)歷教育與職業(yè)培訓(xùn)教育并行的多層次警察教育模式

注重警察教育，是現(xiàn)代警政建設(shè)應(yīng)行之舉。傳統(tǒng)社會(huì)里，歷代王朝對(duì)官吏進(jìn)行知識(shí)教育，事關(guān)警察教育“大多混合于各部門中”[15]。晚清京師警務(wù)學(xué)堂和各地巡警學(xué)堂的創(chuàng)建，開近代警察教育之先河。民國建立后，內(nèi)務(wù)部確立“統(tǒng)一教育，集中警權(quán)，注重實(shí)用，以期整飭地方警政”[16]的警察教育基本方針，著手構(gòu)建警察教育體系。為此，通令停止各省高等巡警學(xué)堂，發(fā)布警察學(xué)校組織令，改高等巡警學(xué)堂為警察學(xué)校，承擔(dān)高等警察教育任務(wù)，完成警察教育形式上的統(tǒng)一。后又改警察學(xué)校為地方傳習(xí)所，培養(yǎng)基層警察教練所師資。地方開辦巡警教練所，先期主要短期輪訓(xùn)巡警，后期重點(diǎn)培訓(xùn)新募巡警。經(jīng)過多年努力，結(jié)束了晚清學(xué)堂多、系統(tǒng)亂的警察教育局面，包括高等警察教育、初等警察教育和特種警察教育等三個(gè)基本環(huán)節(jié)在內(nèi)的警察教育體系漸趨形成[17]。

南京國民政府成立后，著手整合資源，調(diào)整機(jī)構(gòu)，充實(shí)力量，以期統(tǒng)一全國警察教育。一是舉辦高等警察教育。合并警官高等學(xué)校與浙江省警官學(xué)校，組建中央警官學(xué)校，重點(diǎn)培養(yǎng)高等警政人才[18]?？箲?zhàn)時(shí)該校西遷重慶，并在西安、廣州等地設(shè)分校，開辦警官訓(xùn)練班和警政高等研究班?？箲?zhàn)勝利后，南京總校及各分校舉辦復(fù)員軍官轉(zhuǎn)任警官培訓(xùn)班，培訓(xùn)將官以下少尉以上復(fù)員軍官。到1947年底，中央警官學(xué)校畢業(yè)生20924人，在校受訓(xùn)生9000余人，為各地警政機(jī)關(guān)儲(chǔ)備和輸送一批警務(wù)人才[19]。二是開辦中等警察教育。本著“教授警察應(yīng)用學(xué)科，造就初級(jí)警察官吏”的宗旨，各省市創(chuàng)辦中等警官學(xué)校，警官學(xué)校、警官速成學(xué)校等一批名稱不一的學(xué)校紛紛創(chuàng)立，專門培訓(xùn)初級(jí)警官?？箲?zhàn)勝利后，又開設(shè)了警官訓(xùn)練班、短期警官培訓(xùn)補(bǔ)習(xí)教育班及特殊訓(xùn)練班等多層次培訓(xùn)班，至1946年底，甘、陜、閩、浙、桂、豫、蘇、魯、渝、青島、北平等省市共訓(xùn)練警官8955人[20]。三是開辦初等警察教育。各省市縣公安局或警察局紛紛成立訓(xùn)練所，開展長警培訓(xùn)教育。1932年底，全國26個(gè)省市共設(shè)199個(gè)警士教練所[21]，受教育者54524人，在訓(xùn)人員8633人[22]?？箲?zhàn)時(shí)期初等警察教育受到一定沖擊，抗戰(zhàn)后得以恢復(fù)與發(fā)展，至1946年2月，全國各省市呈報(bào)在案、接受過警士教育的長警達(dá)36779人。

在建警必重育警理念下，民國政府不斷擴(kuò)展警察學(xué)校類型和數(shù)量，相繼舉辦多種類型警察學(xué)?；蚺嘤?xùn)班，建立起從中央到地方不同層次的警察教育機(jī)構(gòu)，形成中央與地方共同承擔(dān)的分級(jí)警察教育體制，構(gòu)建了一個(gè)培養(yǎng)對(duì)象明確、學(xué)歷教育與短期培訓(xùn)并行，實(shí)行警官高等學(xué)校、警官學(xué)校和警士教練所三級(jí)制的警察教育和訓(xùn)練模式。高等、中等、初等三個(gè)層次的警察教育體系，學(xué)制設(shè)置靈活，理論與實(shí)戰(zhàn)兼顧，知識(shí)傳授與技能訓(xùn)練并重，基本形成符合中國現(xiàn)代警察特色、與培養(yǎng)目標(biāo)相一致、較為完整的現(xiàn)代警察教育體系，對(duì)提高警察隊(duì)伍整體素質(zhì)起到一定的積極作用。

五、規(guī)制約束：多路徑建設(shè)職業(yè)化警察隊(duì)伍

現(xiàn)代警察與傳統(tǒng)警察最明顯區(qū)別，就是警察的職業(yè)化。中國警察職業(yè)化肇始于晚清，起步于北洋政府，發(fā)展于南京國民政府。民國時(shí)期警察主要由警官和長警組成，并通過多種途徑組建而來。

在警官來源上，主要途徑有以下三個(gè)方面：一是資格任命。從北洋政府的《警務(wù)處處長預(yù)保資格》《警察官任用暫行辦法》，到南京國民政府的《警察官吏任用暫行條例》《省警務(wù)處長任用規(guī)程》等，均明確設(shè)定簡任、薦任、委任等不同官階警官的任用資格與程序，以及被選任警官應(yīng)具備設(shè)定的學(xué)歷、資歷、業(yè)績等條件。從警官選任情況看，民國初年多為“國內(nèi)外大學(xué)或?qū)ｉT學(xué)?！被颉皣鴥?nèi)外專門以上學(xué)?；驀鴥?nèi)法政講習(xí)所”或“國內(nèi)外中等學(xué)校與中學(xué)相當(dāng)或以上學(xué)?！钡膶W(xué)習(xí)經(jīng)歷或畢業(yè)者[23]；南京國民政府時(shí)期則大多為警校、法政或軍事學(xué)校畢業(yè)，及有警察行政經(jīng)驗(yàn)或經(jīng)考試及格人員。不僅如此，北洋政府對(duì)各省區(qū)簡任職警務(wù)處長的任用還實(shí)行“預(yù)保存記，缺出請(qǐng)簡”制度；南京國民政府對(duì)縣公安局長選任還要求取得公安局長資格，并有嚴(yán)格的選拔、遴選、審核認(rèn)可、核準(zhǔn)委任等程序。二是考試選用，包括高等、普通和特種考試三類。應(yīng)考者首先為中華民國國民，同時(shí)應(yīng)符合各類報(bào)考職位的學(xué)歷、閱歷、能力等限定條件，突出學(xué)識(shí)與經(jīng)驗(yàn)、先前學(xué)習(xí)與后期訓(xùn)練、原則性與靈活性、理論掌握與社會(huì)見習(xí)等并重原則。高等考試設(shè)科目一試、二試及面試等環(huán)節(jié)，普通考試分甄錄試、正試、面試等環(huán)節(jié)，一切合格方可錄用。1931-1936年的四屆高等考試中，警察行政人員考試僅有1次，合格且被警察機(jī)關(guān)依法任用的有20人[24]；抗戰(zhàn)前舉行普通考試的僅有山西、河北、南京等省市，但因報(bào)考人數(shù)少，錄取率低，考試選拔未成為警政機(jī)關(guān)充實(shí)警察隊(duì)伍力量的主渠道。三是復(fù)員軍官轉(zhuǎn)任。抗戰(zhàn)結(jié)束后，政府出臺(tái)《復(fù)員編余軍官轉(zhuǎn)任警察人員任用辦法》，明確軍官轉(zhuǎn)任警官的條件、程序及試用期，21000名少尉至少將軍官短期訓(xùn)練后轉(zhuǎn)任警察官試用。

在長警選用上，實(shí)行公開招募。招募條件涉及到年齡、身高、體重、文化程度、品行、經(jīng)驗(yàn)及其他因素等。民國初年，長警多來自軍隊(duì)或通過社會(huì)招募補(bǔ)充，最初各地自行招募，無固定標(biāo)準(zhǔn)，且因待遇與地位低下，招募比較困難[25]。南京國民政府成立之初，經(jīng)費(fèi)拮據(jù)，各地多沿用招募辦法招錄長警，但標(biāo)準(zhǔn)不一。1928年的《警察錄用暫行辦法》對(duì)招募標(biāo)準(zhǔn)與程序作出統(tǒng)一規(guī)定：應(yīng)募者須在20-30歲之間（后放寬到35歲），高小畢業(yè)或相當(dāng)程度，身體健康，儀容端正，言語應(yīng)對(duì)明了，視聽力完好，熟悉當(dāng)?shù)厍樾?，志愿服?wù)三年以上，有志愿書和擔(dān)保等，且各環(huán)節(jié)均合格后方被錄用。但凡行為不端、身高或健康狀況未達(dá)標(biāo)、有不良嗜好及性情懦弱者，不得錄用。政務(wù)警察招募年齡放寬至40歲以下，初小畢業(yè)即可。因各地實(shí)情不同，長警招募標(biāo)準(zhǔn)亦有差別。多數(shù)地方按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)招募長警，有些地方則因地制宜，適當(dāng)放寬招募標(biāo)準(zhǔn)，解決長警招募難問題。

為加強(qiáng)職業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，民國政府相繼出臺(tái)人事管理制度，將警察管理制度化：一是分類評(píng)分考績制，對(duì)象為具有公務(wù)員身份的警官。最初考績一年兩次，6月和12月進(jìn)行，分初核與復(fù)核，分別由直接長官和主管長官負(fù)責(zé)。1935年《公務(wù)員考績法》頒布后，考績分年考和三年一輪的總考，總考合并考核三年業(yè)績。年考按分?jǐn)?shù)分六等，總考分七等，60分及格?？伎兣c獎(jiǎng)懲掛鉤，不同等級(jí)給予相應(yīng)獎(jiǎng)懲，但應(yīng)行解職人員在年考和總考中的比例要求分別不得少于該機(jī)關(guān)員額的2%和4%?？箲?zhàn)時(shí)期，政府出臺(tái)非常時(shí)期公務(wù)員“考績條例”，取消總考，年考初核和復(fù)核分別由考績委員會(huì)和主管長官負(fù)責(zé)，主要考核工作、學(xué)識(shí)和操行。其中，“工作”每月一考，“操行”、“學(xué)識(shí)”每半年一考，功過相抵，折成分?jǐn)?shù)后核定成績和等級(jí)，列冊(cè)匯報(bào)銓敘機(jī)關(guān)備查?？箲?zhàn)勝利后，考績更加具體化，分工作、操行、學(xué)識(shí)三項(xiàng)，每項(xiàng)最高分分別為50、25和25分。最終按總分分為一至五等，分別對(duì)應(yīng)80分以上、70分以上、60分以上、不滿60分和不滿50分。根據(jù)考績等第予以的獎(jiǎng)懲，平時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)為嘉獎(jiǎng)、記功、記大功等，懲處為申誡、記過、記大過等。每一類獎(jiǎng)懲均有比例限制，列四等以下為不合格，列三等以上而工作不滿30分、操行或?qū)W識(shí)有一項(xiàng)不滿15分者仍為不合格，并分別酌予申誡、記過或減薪[26]。二是實(shí)行等級(jí)俸薪制。因身份不同，民國時(shí)期的警官薪水稱官俸，長警薪水為薪餉。北洋政府文官確立4等23級(jí)，實(shí)行官等、職務(wù)與官俸相對(duì)應(yīng)的官等官俸制。南京國民政府因襲舊制，起初將警官官等分簡任、薦任、委任共3類7等16級(jí)，后將警官分為特任、簡任、薦任和委任共4等37級(jí)。警長警士薪餉起初標(biāo)準(zhǔn)不一，1934年分六等，1942年則分三等，均實(shí)行甲乙丙三種薪餉標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)視其經(jīng)濟(jì)情況而列支不同薪餉。與警官相比，長警薪餉總體收入過低。三是撫恤政策。警察撫恤包括恤金、退休金與退職費(fèi)等。其中，恤金又包括終身恤金、一次恤金、年恤金、遺族恤金、遺族一次恤金等，非常時(shí)期或戰(zhàn)時(shí)還發(fā)放特別撫恤金。四是退休金制度。北洋政府時(shí)期和南京國民政府建立之初，尚未建立退休制度，退養(yǎng)金是撫恤金的一種。1943年建立退休制度，實(shí)行撫恤與退休相分離政策[27]。1947年公布的《公務(wù)員退休法》規(guī)定，退休有申請(qǐng)退休和命令退休兩類，申請(qǐng)退休者給予年退休金及一次退休金；年滿65歲因身體難以勝任者命令退休，仍能任職者可延長命令退休時(shí)間，但延期不超過10年；長警命令退休年齡由銓敘部酌予減低，但不得少于55歲?？箲?zhàn)勝利后，為裁汰冗員，放寬退休條件，提高退休待遇，一次退休金由退職費(fèi)性質(zhì)轉(zhuǎn)變成一種退休鼓勵(lì)措施[28]。分類量化的考績制，嚴(yán)格規(guī)范的獎(jiǎng)懲制度，有規(guī)可依的俸薪制度、撫恤制度和退休制度，一定程度上規(guī)范了警察日常行為，保障了警察的待遇和權(quán)益，無疑也助推了警察隊(duì)伍的職業(yè)化。

總之，民國時(shí)期警政建設(shè)的最大變化就是擺脫了對(duì)專制君主的依附，警察機(jī)構(gòu)取得依法建制、專門行使職權(quán)的地位。該時(shí)期一系列警政法律法規(guī)的出臺(tái)，專門的全國性警政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，警察履職范圍的擴(kuò)大，多警種的建立，層次化警察教育模式的構(gòu)建，多元警察人事管理機(jī)制的形成，推動(dòng)著警政制度從傳統(tǒng)向現(xiàn)代嬗變，并籍此架構(gòu)起具有現(xiàn)代性特征的警政制度框架體系。僅從制度設(shè)計(jì)本身論，與傳統(tǒng)社會(huì)相比，該時(shí)期警政建設(shè)有其現(xiàn)代性一面；但警政制度是國民政府國家制度的一部分，受政權(quán)性質(zhì)及統(tǒng)治者維護(hù)自身利益所限，軍隊(duì)、警察、特務(wù)三者相互滲透，該時(shí)期的警政制度建設(shè)又深深地烙上了封建主義色彩和濃厚的軍事色彩。

A Survey of the Modernity of Police System Construction in the Republic of China

YAN Ding-you

In order to maintain centralized political rule, successive governments of the Republic of China inherited related methods of policing reform from late Qing Dynasty and borrowed the modern concepts of police construction from the west. They established complex system of police regulations through policing legislation, founded a nationwide special police organization system, and constructed a diverse police forces that perform respective duties. They adopted a personnel management mechanism by qualification appointments, examination selection, recruitment of army officers, and open recruitment. All the efforts helped to build a professional police force, and construct a police system with modern characteristics. However, due to the nature of the regime, the construction of police was also branded with feudal and military characteristics.

the Republic of China; policing system; modernity

[1]林維業(yè)、李文濤、林國合：《中國警察史》，遼寧人民出版社1993年版，第9頁。

[2]萬川：《中國警政史》，中華書局，2004年版，第366頁。

[3]侯利敏：《中國近代警察制度的形成與發(fā)展》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第6期。

[4]范揚(yáng)：《警察行政法》，商務(wù)印書館1940年版，第13-14頁。

[5]鄭宗楷：《警察法總論》，商務(wù)印書館1938年版，第5-6頁。

[6]陳熾：“巡捕”，《庸書》外篇，卷六。

[7]韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（上），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第41-46頁。

[8]萬川：《中國警政史》，中華書局2006年版，第360頁。

[9]張謇：《張謇全集·政治》（第1卷），江蘇古籍出版社1994年版，第67-68頁。

[10]楊玉環(huán)：《試評(píng)中國近代警察制度》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2007年第3期。

[11]韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（上），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第333頁。

[12]李萬里：《公安警察問答》，中央圖書局1929年版，第3-4頁。

[13]文輝：《南京保衛(wèi)戰(zhàn)中的首都警察部隊(duì)》，《江蘇地方志》1995年第3期。

[14]楊玉環(huán)：《試評(píng)中國近代警察制度》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2007年第3期。

[15]李士珍：《警察行政之理論與實(shí)際》，中華警察學(xué)術(shù)研究社1948年版，第68頁。

[16]萬川：《中國警政史》，中華書局2006年版，第399頁。

[17]韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（上），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第498頁。

[18]余秀豪：《警察學(xué)大綱》，商務(wù)印書館1946年版，第79頁。

[19]李士珍：《警察行政之理論與實(shí)際》，中華警察學(xué)術(shù)研究社1948年版，第82頁。

[20]王麗娜：《南京國民政府時(shí)期的警察教育研究》，山東師范大學(xué)2009年碩士論文。

[21]韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（下），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第749頁。

[22]陳允文：《中國的警察》，商務(wù)印書館1935年版，第78頁。

[23]謝振民編著，張知本校訂：《中華民國立法史》（上），中國政法大學(xué)出版社2000年版，第350頁。

[24]肖如平：《國民政府考試院研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第103-105頁。

[25]韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（上），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第432-433頁。

[26]張厲生：《警政法規(guī)匯編·第三類·人事經(jīng)費(fèi)》，中國警政出版社1947年版，第98-100頁.

[27]韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（下），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第705頁。

[28]張厲生：《警政法規(guī)匯編·第三類·人事經(jīng)濟(jì)》，中國警政出版社1947年版，第 156頁。

D631

A

1672-1020(2020)06-0122-07

江蘇省社科基金項(xiàng)目“北洋政府時(shí)期的警政變革與中國警察近代化研究”（編號(hào)：18LSD002）；江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大招標(biāo)課題“現(xiàn)代警務(wù)戰(zhàn)略與改革問題研究”（編號(hào)：2015JDXM016）。

2020-10-13

鄢定友（1965-），男，河南信陽人，漢族，江蘇警官學(xué)院公安管理系主任、教授，史學(xué)博士，南京，210031。

[責(zé)任編輯：王 焱]