政府職能視角下的湘西州旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式研究

■熊 壯

（中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

引 言

旅游產(chǎn)業(yè)是一種可持續(xù)發(fā)展的帶動(dòng)效應(yīng)極強(qiáng)的朝陽產(chǎn)業(yè)和綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游資源豐富的民族地區(qū)大力發(fā)展旅游業(yè)已成為極具綜合性價(jià)值的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式。本文選取湘西土家族苗族自治州(本文簡稱湘西州)的旅游發(fā)展為例，闡明如何基于政府職能視角，探索出能夠符合當(dāng)?shù)靥厣沙掷m(xù)發(fā)展的旅游發(fā)展模式。

1 湘西州旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀分析

湘西州是湖南省的州級(jí)民族區(qū)域自治地區(qū)，以鳳凰古城為龍頭的湘西州旅游發(fā)展迅速，初具規(guī)模，空間結(jié)構(gòu)日趨完善，在全國樹立了一定品牌知名度。湘西州旅游資源類型豐富，包括歷史文化景觀、自然風(fēng)光景觀、鄉(xiāng)村民族民俗和紅色旅游等豐富的旅游資源。

2019年全州共接待國內(nèi)外游客5720萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游總收入526億元，分別增長13.3%、19.3%，以文旅、信息服務(wù)、金融服務(wù)為主的營利性服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率提高至28.2%。其中，湘西旅游的龍頭鳳凰縣2019年共接待中外游客2010.93萬人次（其中鄉(xiāng)村游接待游客657.12萬人次）,實(shí)現(xiàn)旅游收入200.01億元（其中鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)旅游收入9.86億元）,分別增長11.71%和17.5%；門票收入達(dá)0.94億元，同比下降32.11%。一二三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2018年11.2：13.7：75.1調(diào)整為 12.1：19.4：68.5。

2015年永順縣老司城遺址申遺成功，積極推進(jìn)鳳凰古城、矮寨奇觀國家5A級(jí)景區(qū)創(chuàng)建，里耶古城、芙蓉鎮(zhèn)、乾州古城、邊城茶峒、紅石林、坐龍峽、浦市古鎮(zhèn)等精品景區(qū)建設(shè)加快；山江、老家寨、十八洞、呂洞、金龍、德夯、惹巴拉、雙鳳、老司巖等60個(gè)土家族苗族特色村寨發(fā)展迅速；旅游停車場、游客服務(wù)中心、星級(jí)賓館、連鎖酒店、農(nóng)家樂等旅游服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，提升了旅游接待能力。

湘西州正堅(jiān)持以鳳凰為龍頭、吉首為集散中心，依托鳳凰古城、里耶古城、老司城、矮寨大橋，整合提升旅游四大核心景區(qū)，打造全州一小時(shí)旅游經(jīng)濟(jì)圈和國內(nèi)外知名旅游目的地。

2 湘西州旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題與原因分析

基于政府職能視角，經(jīng)過實(shí)地調(diào)查，筆者分析出湘西州旅游發(fā)展存在著如下問題：

2.1 政府在旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)方面欠缺整體性與長遠(yuǎn)性

作為整體湘西州旅游資源豐富,但卻分布不均，且多集中在歷史文化底蘊(yùn)深厚的縣市。目前鳳凰縣已成為湖南省旅游強(qiáng)縣，湘西旅游的龍頭。吉首市正在打造德夯和乾州古城兩大景區(qū)。永順縣芙蓉鎮(zhèn)和老司城景點(diǎn)圈正在打造“土司王朝”品牌。龍山縣里耶古城景點(diǎn)圈正在打造“天下秦城”?；ㄔh邊城鎮(zhèn)與重慶市秀山縣、貴州省松桃縣打造“中國邊城”品牌。但各縣市的旅游品牌定位扔不夠清晰，本地歷史傳統(tǒng)挖掘不夠，獨(dú)特旅游產(chǎn)品開發(fā)不突出。從整體看，“神秘湘西”的整體品牌規(guī)劃和宣傳不夠，欠缺化零為整的效果。此外，政府的旅游規(guī)劃比較重視短期利益欠缺長遠(yuǎn)性，突出表現(xiàn)有鳳凰古城2013年票價(jià)調(diào)整事件和永順王村鎮(zhèn)改名為芙蓉鎮(zhèn)事件上，前者充滿了商業(yè)味，后者讓歷史底蘊(yùn)消失殫盡。

2.2 政府在旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面滯后

交通基礎(chǔ)設(shè)施落后是嚴(yán)重制約湘西州旅游發(fā)展的重要因素。湘西地區(qū)歷來因落后貧困和交通不便被稱為“中國盲腸”，解放后焦柳鐵路開通，現(xiàn)已有幾條剛開通的高速，其他多為簡易的國道與二等級(jí)公路。湘西州旅游業(yè)整體基礎(chǔ)服務(wù)滯后且參差不齊。如大型停車場的缺少，每逢旅游旺季和黃金周，交通壓力倍增，堵車現(xiàn)象嚴(yán)重；公共廁所和公共椅子缺少，使游人備受煎熬。

2.3 政府在旅游整體宣傳方面力度不夠

湘西州旅游發(fā)展得益于沈從文的文學(xué)作品、黃永玉的書畫作品，宋祖英的歌曲作品等，這是對湘西最好最真實(shí)影響最廣的宣傳。以鳳凰縣轉(zhuǎn)讓八大景點(diǎn)50年經(jīng)營權(quán)為起點(diǎn)，鳳凰縣旅游逐漸策劃宣傳效果明顯，拉開了湘西旅游，鳳凰旅游宣傳的序幕，但作為整體的湘西旅游宣傳促銷不夠，主流媒體曝光率少。這就需要通過州級(jí)政府將精品旅游區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的宣傳營銷，使得湘西州以整體的旅游形象示人。

2.4 政府在旅游產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)方面力度不夠

湘西州各級(jí)政府都重視旅游業(yè)的發(fā)展，扶持本縣市具有特色的產(chǎn)品，但尚處于初級(jí)階段，旅游商品的開發(fā)力度極為不夠，沒有建立具有湘西特色的旅游產(chǎn)業(yè)鏈，難以形成強(qiáng)烈而固定的消費(fèi)愿望。在食品茶葉酒類方面，湘西州最有特色最成熟的旅游商品有鳳凰縣的姜糖、血粑鴨、獼猴桃，古丈縣、保靖縣的茶葉，吉首市酒鬼酒、湘泉酒，但是生產(chǎn)開發(fā)力度不夠，品種單一，質(zhì)量參差不齊，存在重復(fù)生產(chǎn)，層次初級(jí)等現(xiàn)象。在服飾加工方面，有具有民族特色和現(xiàn)代審美充分結(jié)合的新民族服飾，如鳳凰縣菁鳳蠟染服飾，苗族服飾、苗銀等很受游客的青睞，但因成本高規(guī)模小，難以和成本低規(guī)?；a(chǎn)的旅游休閑服飾相抗衡。

2.5 政府在對旅游行業(yè)的規(guī)范方面引導(dǎo)力度不夠

湘西州旅游“井噴式”飛速發(fā)展，旅游管理人員卻嚴(yán)重缺乏，一些素質(zhì)較低和欠缺溝通技巧的人進(jìn)入管理隊(duì)伍和執(zhí)法部門，在處理游客矛盾和糾紛時(shí)，因文化理解差異導(dǎo)致簡單粗暴的現(xiàn)象出現(xiàn)。假導(dǎo)游騙取財(cái)物，導(dǎo)游收回扣，賣家宰客等不良現(xiàn)象都讓游客產(chǎn)生“湘西人彪悍”的印象，旅游管理人才素質(zhì)低下，管理服務(wù)水平低，必須引起政府、旅游部門和本地人的重視。

3 政府職能視角下的湘西州旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路與路徑選擇

通過調(diào)查分析，湘西州旅游發(fā)展是政府主導(dǎo)型旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，需要充分發(fā)揮政府的各項(xiàng)職能，促進(jìn)湘西州旅游業(yè)又好又快發(fā)展。

3.1 充分發(fā)揮政府的旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)職能

第一，要成立旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由湘西州州委、州政府主導(dǎo)成立和加強(qiáng)州縣級(jí)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌職能，加大對旅游業(yè)的支持力度和協(xié)調(diào)力度，開展旅游發(fā)展相關(guān)項(xiàng)目申請和實(shí)驗(yàn)區(qū)規(guī)劃建設(shè)。

第二，要制訂高水平的旅游規(guī)劃和發(fā)展計(jì)劃。旅游市場競爭已由旅游景區(qū)競爭上升為旅游目的地競爭，這就要制定高水平的旅游規(guī)劃和發(fā)展計(jì)劃，整合提升旅游整體形象。湘西州是國家實(shí)施武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與發(fā)展攻堅(jiān)試點(diǎn)，國家在《武陵山區(qū)域扶貧與發(fā)展規(guī)劃》中，明確提出將武陵山片區(qū)建設(shè)為“國際知名生態(tài)文化旅游區(qū)”的目標(biāo)，把旅游產(chǎn)業(yè)作為扶貧開發(fā)的首要產(chǎn)業(yè)，這就要積極開展申報(bào)國家級(jí)旅游扶貧實(shí)驗(yàn)區(qū)的策劃論證工作。

第三，要加強(qiáng)旅游規(guī)劃的區(qū)域協(xié)作。當(dāng)今地區(qū)發(fā)展要互補(bǔ)共贏，相鄰區(qū)域合作因歷史、文化、風(fēng)俗、山水的接近成為周邊政府的協(xié)作首選。大湘西地區(qū)、武陵山片區(qū)的貧困具有相同的成因，因此片區(qū)內(nèi)加強(qiáng)旅游發(fā)展的戰(zhàn)略合作具有重要意義，開發(fā)主題一致又各具特色的旅游發(fā)展項(xiàng)目，開展合作營銷，開發(fā)區(qū)域協(xié)調(diào)的精品旅游線路，實(shí)現(xiàn)客源引導(dǎo)和共享，最終共同實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

3.2 充分發(fā)揮政府的旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能

加快推進(jìn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快州內(nèi)高速鐵路、高速公路建設(shè)，“銅仁·鳳凰”機(jī)場和湘西機(jī)場的建設(shè)，積極完善景區(qū)景點(diǎn)交通連接線、鄉(xiāng)村游景點(diǎn)的公路升級(jí)，全面構(gòu)建湘西旅游交通大通道；切實(shí)抓好星級(jí)賓館、景區(qū)停車場、服務(wù)中心、旅游公廁建設(shè)，不斷完善旅游配套設(shè)施。

3.3 充分發(fā)揮政府的旅游宣傳職能

營銷決定市場，市場決定成敗，沒有宣傳營銷旅游市場就難以形成。大力拓展客源市場，提高宣傳營銷針對性，對出游動(dòng)機(jī)、消費(fèi)心理、旅游喜好做調(diào)查研究，細(xì)分市場，針對不同地域、不同群體、不同季節(jié)，制定不同的營銷策略、營銷不同的旅游產(chǎn)品。整合宣傳營銷力量，各司其職，政府做好旅游目的地形象宣傳、景區(qū)公司對旅游景區(qū)產(chǎn)品宣傳、旅行社對旅游線路宣傳，比如鳳凰縣就成立古城景區(qū)旅游管理服務(wù)公司統(tǒng)一進(jìn)行宣傳營銷。多種營銷方式結(jié)合，舉辦創(chuàng)意獨(dú)特的節(jié)會(huì)活動(dòng)，重視網(wǎng)絡(luò)，媒體和戶外廣告宣傳。

3.4 充分發(fā)揮政府的旅游產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)職能

加大招商引資力度，將湘西州的旅游資源和社會(huì)資本對接，吸引旅游知名企業(yè)落戶湘西，借助資本力量推動(dòng)旅游快速發(fā)展。堅(jiān)持市場導(dǎo)向，政府引導(dǎo)，企業(yè)參與，用參股控股、委托經(jīng)營、租賃承包、買斷經(jīng)營權(quán)等方式參與旅游開發(fā)，走市場化運(yùn)作。實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合，加強(qiáng)農(nóng)旅結(jié)合，開發(fā)民族村寨，發(fā)展特色鄉(xiāng)村游；加快民族特色產(chǎn)品開發(fā)，將名優(yōu)產(chǎn)品和土特產(chǎn)轉(zhuǎn)化為旅游商品，延長旅游產(chǎn)業(yè)鏈條；加強(qiáng)文化與旅游融合，增加旅游文化內(nèi)涵，發(fā)揮湘西州非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和特色手工業(yè)的優(yōu)勢，開發(fā)和銷售特色民俗工藝品，實(shí)現(xiàn)市場產(chǎn)業(yè)化。

3.5 充分發(fā)揮政府的旅游行業(yè)規(guī)范職能

第一，要強(qiáng)化旅游相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行。強(qiáng)化科學(xué)管理，依法治旅，從法律法規(guī)層面明確政府、企業(yè)、個(gè)人在旅游發(fā)展中的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范旅游發(fā)展開發(fā)、經(jīng)營、管理、服務(wù)等各項(xiàng)工作，以促進(jìn)旅游業(yè)的健康發(fā)展。

第二，要大力培育市場主體。大力培養(yǎng)強(qiáng)有力的市場主體，并進(jìn)行整合經(jīng)營，防止出現(xiàn)旅游亂象，完善旅游市場體系。比如鳳凰縣為了整合市場主體，2011年將自主經(jīng)營的18家鄉(xiāng)村游景點(diǎn)聯(lián)合組建鳳凰縣鄉(xiāng)村游公司，整合經(jīng)營統(tǒng)一售票，防止景點(diǎn)同質(zhì)，任意定價(jià)，形成精品旅游線路。

第三，要加強(qiáng)旅游行業(yè)組織管理。旅游業(yè)綜合性強(qiáng)，涉及行業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈廣，作為協(xié)調(diào)意義大于經(jīng)營意義的行業(yè)組織，要針對不同行業(yè)來制定具有針對性的組織規(guī)則，要制定相關(guān)的工作章程和責(zé)任義務(wù)事項(xiàng)，以規(guī)范行業(yè)組織管理和從業(yè)人員素質(zhì)提升。湘西州已逐步成立了旅行社行業(yè)協(xié)會(huì)，導(dǎo)游協(xié)會(huì)，星級(jí)酒店協(xié)會(huì)，家庭賓館客棧協(xié)會(huì)，緩解了旅游部門的壓力。