論國土空間規(guī)劃編制經(jīng)濟意義

■安 霞

（梁山縣自然資源和規(guī)劃局）

引 言

國土空間規(guī)劃作為對規(guī)劃體系的重要改革，也是管理體制革新的重點內(nèi)容。新時期國土空間規(guī)劃，是落實用途管制、資源統(tǒng)一管理的重要內(nèi)容。國土空間規(guī)劃是三級體系，需要各體系空間尺度、事權(quán)相匹配，使國家利益、戰(zhàn)略要求得以落實，傳導(dǎo)、承啟作用得以實現(xiàn)。編制好國土空間規(guī)劃，使得新時期國土空間規(guī)劃，可以對于自然資源管理起到關(guān)鍵作用。2019出臺的國土空間規(guī)劃若干意見，是空間規(guī)劃整體重構(gòu)改革方案，使我國新時期國土空間規(guī)劃成為全新規(guī)劃體系，國土空間規(guī)劃編制經(jīng)濟具有一定意義的。

1 國土空間規(guī)劃職責(zé)

1.1 明確空間規(guī)劃路線

國土空間規(guī)劃規(guī)定明確了堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，因地制宜開展規(guī)劃編制；節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先，在國土空間開發(fā)適宜性基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等空間，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，將其作為國土空間規(guī)劃編制重要內(nèi)容。從國家層面，明確空間規(guī)劃改革路線。2020年體系初步建立，空間規(guī)劃法律框架初步形成。與行政管理體系對應(yīng)，編制五級國土空間規(guī)劃。

1.2 國土空間規(guī)劃編制目標(biāo)

國土空間規(guī)劃編制目標(biāo)確定了區(qū)域主要發(fā)展格局，任務(wù)是落實上級規(guī)劃目標(biāo)，統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)管理。不再編制單一發(fā)展規(guī)劃，當(dāng)在上級下達(dá)控制指標(biāo)，資源要由國土空間規(guī)劃統(tǒng)一規(guī)劃。不再編制行業(yè)空間規(guī)劃，其他非空間類規(guī)劃涉及國土空間規(guī)劃部分，與國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)。自然資源管理按國家機構(gòu)改革要求統(tǒng)一規(guī)劃。明確空間優(yōu)化導(dǎo)向，落實控制指標(biāo)，實現(xiàn)空間規(guī)劃數(shù)據(jù)信息化處理。國土空間規(guī)劃編制中，隨著戰(zhàn)略的不斷實施，空間、時空距離縮小，使得人民生活方式產(chǎn)生變化。而國土空間規(guī)劃編制過程空間布局進(jìn)一步優(yōu)化，需重點考慮橫縱向、內(nèi)部軌道交通建設(shè)。另外，需要對專項規(guī)劃重要平臺作出安排，確保規(guī)劃重大項目得以落實。

2 國土空間開發(fā)與保護規(guī)劃特點

2.1 引領(lǐng)國土空間開發(fā)、保護體系

以中央治國新理念新戰(zhàn)略為指導(dǎo)。推進(jìn)五位一體、四個全面戰(zhàn)略布局，是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展理念體現(xiàn)，把握引領(lǐng)新常態(tài)經(jīng)濟發(fā)展，將生態(tài)文明、生態(tài)資源安全放首位，以人民為中心貫徹供給側(cè)改革要求。以創(chuàng)新國土空間開發(fā)為引領(lǐng)。堅持國土開發(fā)、均衡發(fā)展相協(xié)調(diào)、統(tǒng)一節(jié)約優(yōu)先與高效利用，構(gòu)建三位一體框架，強化三線管控保障國土空間開發(fā)，豐富總體發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)創(chuàng)新。

2.2 以承載力評價促進(jìn)國土開發(fā)轉(zhuǎn)變

根據(jù)資源、環(huán)境狀況，對自然、水土、生態(tài)環(huán)境專項評價，將環(huán)境中面臨的主要矛盾作為國土開發(fā)、整治依據(jù)?？紤]資源限制要素，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)、布局，提高國土開發(fā)效益，實現(xiàn)我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。以多中心網(wǎng)絡(luò)型開發(fā)發(fā)展格局。加大對貧困地區(qū)扶持，縮小區(qū)域差距，處理好開發(fā)與均衡關(guān)系，通過節(jié)點開發(fā)力度，增強開發(fā)輻射作用。

2.3 提升國土空間治理能力

國土空間規(guī)劃編制，需要以陸海統(tǒng)籌，對于國土開發(fā)發(fā)展給予推動作用。強化海洋作為便捷通道、國防屏障、資源基地作用，將陸海統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)域，東向西縱深推進(jìn)，實現(xiàn)經(jīng)濟的發(fā)展定位、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護等構(gòu)建良性互動開發(fā)格局，實現(xiàn)區(qū)域陸海聯(lián)動，以建設(shè)陸海強國，強化管制提升國土空間治理力。落實國土空間規(guī)劃區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，強化用途管制，確定國土開發(fā)強度、空間、水土資源的保護，及對于相應(yīng)資源的合理利用效率，建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量約束性指標(biāo)，發(fā)揮國土空間開發(fā)、整治等管控指導(dǎo)作用，對國土空間專項規(guī)劃協(xié)調(diào)。

3 國土空間規(guī)劃編制經(jīng)濟意義

3.1 國土空間規(guī)劃是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境實施的重要舉措

國土空間規(guī)劃對于國土開發(fā)強度予以控制，進(jìn)而成為綠色低碳發(fā)展要求。黨的十八大以來，站在戰(zhàn)略、全局角度，將生態(tài)環(huán)境保護納入總體布局，為實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展指明發(fā)展路徑。以維持生態(tài)平衡要求，構(gòu)建低碳導(dǎo)向國土規(guī)劃體系，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。提出國土空間規(guī)劃為生態(tài)文明發(fā)展重要舉措，且將其作為重要制度建設(shè)予以明確。以低碳發(fā)展要求，優(yōu)化國土空間利用，加快形成綠色生活、生產(chǎn)。改革開放以來，社會經(jīng)濟發(fā)展獲得了很多的成就，但粗放式發(fā)展致使我國生態(tài)系統(tǒng)退化，直接關(guān)系生存發(fā)展，生態(tài)建設(shè)成為重要戰(zhàn)略任務(wù)。國土空間規(guī)劃編制嚴(yán)控制建設(shè)用規(guī)模擴張，優(yōu)化、壓縮用地結(jié)構(gòu)、規(guī)模比例、五位一體布局，堅持節(jié)約資源、保護環(huán)境生產(chǎn)方式。國土空間規(guī)劃通過國土空間開發(fā)保護格局的謀劃，對稀缺資源合理有效的配置，利用開發(fā)保護建設(shè)活動，管制資源過度使用，實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略。因此，國土空間規(guī)劃推進(jìn)生態(tài)環(huán)境實施，以生態(tài)保護為國土空間規(guī)劃核心建立的評價、操作規(guī)則，使國土空間規(guī)劃編制經(jīng)濟具有基礎(chǔ)作用。

3.2 國土空間規(guī)劃助推高質(zhì)量發(fā)展

新時代高質(zhì)量發(fā)展是持續(xù)發(fā)展的要求，適應(yīng)全面小康社會實現(xiàn)的必然要求，也是經(jīng)濟發(fā)展的必然規(guī)律。直面深層次發(fā)展問題，針對性的提出創(chuàng)新發(fā)展理念，通過經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有效配置資源，升級經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；提高生產(chǎn)效率，提升經(jīng)濟的活力，實現(xiàn)共同富裕這一發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)而使人民可以獲得更好的生活，使其得到幸福與滿足感。當(dāng)下，經(jīng)濟發(fā)展處于高質(zhì)量發(fā)展階段，改變當(dāng)下經(jīng)濟發(fā)展中過度依靠低環(huán)境成本拉動生產(chǎn)擴張的發(fā)展局面。而這一過程并不是一蹴而就的，需要反復(fù)實踐創(chuàng)新。國土空間規(guī)劃對于資源現(xiàn)有的資源進(jìn)行配置、管控，在國土空間開發(fā)中起到戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，促進(jìn)發(fā)展形式轉(zhuǎn)變。明確國土空間規(guī)劃，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，保障人民生活品質(zhì)提升的重要手段。國土空間規(guī)劃需要科學(xué)布局，統(tǒng)籌空間綜合利用，突出地域特色，改進(jìn)規(guī)劃方法，進(jìn)而使規(guī)劃編制水平得以有效提高。

3.3 國土空間規(guī)劃是現(xiàn)代化治理體系發(fā)展的必然要求

國家治理是全面深化改革總目標(biāo)，其實質(zhì)是治理制度法治化、規(guī)范化，提高治理執(zhí)行效能，融合統(tǒng)一國土空間規(guī)劃，構(gòu)建空間治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，相互銜接空間規(guī)劃體系，制定實施規(guī)劃的政策措施，改變治理體制碎片化、短期行為等問題產(chǎn)生的高治理成本及低效能，進(jìn)而造成多矛盾出現(xiàn)?？臻g治理中也是存在這樣的問題，各級空間規(guī)劃對于我國城市快速發(fā)展、促進(jìn)國土空間合理利用，對其實施有效保護方面是具有十分重的的作用，但這一過程中也存在規(guī)劃類型多、內(nèi)容重疊、流程復(fù)雜等多種問題。國土空間承載經(jīng)濟活動，因此統(tǒng)一規(guī)劃體系，才可以保證經(jīng)濟活動的有序開展，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，國土空間規(guī)劃對于國家戰(zhàn)略實施，及相關(guān)治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展是具有保障作用的。明確國土空間規(guī)劃、監(jiān)督體系的實施，可以有效推進(jìn)深化改革目標(biāo)實現(xiàn)。

3.4 戰(zhàn)略引領(lǐng)、承接重大戰(zhàn)略要求

發(fā)展要求國土空間規(guī)劃落實國家發(fā)展戰(zhàn)略?？臻g地域范圍、空間廣，規(guī)劃不能太細(xì)，那么則需要從全局把握發(fā)展趨勢，明確發(fā)的戰(zhàn)略方向問題。以戰(zhàn)略思維分析接壤、相鄰地區(qū)影響，確定開發(fā)保護目標(biāo)、戰(zhàn)略布局，這就要發(fā)揮國土空間規(guī)劃在戰(zhàn)略中的引領(lǐng)、管控作用。落實規(guī)劃責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，規(guī)劃批復(fù)后不得隨意修改、變更。下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃，專項詳細(xì)規(guī)劃服從總體規(guī)劃。專項規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃銜接，嚴(yán)格追究規(guī)劃編制、實施中違規(guī)行為任，實現(xiàn)戰(zhàn)略引領(lǐng)、承接重大戰(zhàn)略要求。

3.5 傳導(dǎo)空間管控、優(yōu)化國土空間利用

國土空間規(guī)劃需要提出合理的管控要求。如：保護目標(biāo)、開發(fā)強度、用地規(guī)模等。國土空間規(guī)劃要明確實施政策、整治區(qū)域，針對空間管控引導(dǎo)，提出區(qū)域差異化指標(biāo)，強化規(guī)劃指導(dǎo)約束作用，因此，其對于規(guī)劃傳導(dǎo)、管控方面是具有一定意義的。同時，國土空間規(guī)劃空間格局是導(dǎo)向，是統(tǒng)籌資源的總遵循。國土空間規(guī)劃中明確了不同分區(qū)空間利用功能。進(jìn)行重點區(qū)域管控、協(xié)調(diào)矛盾突出區(qū)域，整治生態(tài)受損、利用效率低的區(qū)域。且對經(jīng)濟發(fā)展缺乏活力、衰退給予重點扶持，因此，國土空間規(guī)劃可以優(yōu)化國土空間利用。

結(jié) 論

從經(jīng)濟發(fā)展方向看，國土空間規(guī)劃出現(xiàn)主體功能突出、明顯融合發(fā)展、多層交互聯(lián)動發(fā)、緊密拓展空間合作等全新的特點。從國土空間開發(fā)保護方向來說，國土空間規(guī)劃實現(xiàn)了生態(tài)空間更成系統(tǒng)，使系統(tǒng)化生態(tài)格局被打開，空間更協(xié)同，各地區(qū)間實現(xiàn)了協(xié)同發(fā)展，綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。國土空間規(guī)劃在管控目標(biāo)實現(xiàn)基礎(chǔ)上，體現(xiàn)規(guī)劃落地、措施細(xì)化，以全局為視角，對于當(dāng)下我國空間發(fā)展不平衡、不充分等一系列的問題加以統(tǒng)籌，且予以解決。因此，只有編制國土空間規(guī)劃，才可以有效的引領(lǐng)戰(zhàn)略，實現(xiàn)剛性管控，進(jìn)而使其應(yīng)有作用得以發(fā)揮。