政府投資代建項(xiàng)目的成本管控探索

■符啟麗

（海南省發(fā)展控股有限公司）

1 政府投資項(xiàng)目代建制的概述

政府投資項(xiàng)目代建制，是指項(xiàng)目單位將部門或本政府投資項(xiàng)目的策劃、建設(shè)等管理行為，委托給專業(yè)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)代理項(xiàng)目單位在一定期限內(nèi)具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目策劃、建設(shè)的管理模式。建設(shè)管理代理項(xiàng)目單位即代建單位，是指具備同類工程建設(shè)管理相適應(yīng)的工程管理人員、技術(shù)水平和管理能力，具有滿足項(xiàng)目管理需要的資金和防范風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)力等專業(yè)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。代建項(xiàng)目可采取全過程代建方式，即由項(xiàng)目單位委托代建單位對(duì)代建項(xiàng)目從項(xiàng)目建議書批復(fù)后直至竣工交付使用實(shí)行全過程管理；也可以根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況分階段的代建方式。項(xiàng)目代建的責(zé)任主體是項(xiàng)目單位（非代建單位），負(fù)責(zé)全過程管理。代建制存在實(shí)際執(zhí)行主體與管理主體分離、項(xiàng)目建設(shè)與使用單位等情況。

鑒于此，我們將從代建單位出發(fā)，闡述和分析當(dāng)下其在政府代建項(xiàng)目中成本控制的現(xiàn)狀和問題，基于此提出有針對(duì)性的措施建議以期能夠切實(shí)的提升政府代建項(xiàng)目成本控制效果。

2 政府代建項(xiàng)目成本控制的現(xiàn)狀及問題

2.1 缺乏機(jī)制引導(dǎo)，成本控制動(dòng)力不足

在代建單位承接政府基礎(chǔ)設(shè)施代建的過程中，由于代建單位的性質(zhì)特殊，代建費(fèi)一般由同級(jí)財(cái)政參照基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定計(jì)算，按照投資額分等級(jí)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為投資額的0.4%-2%等，相對(duì)較低，各地方財(cái)政可能會(huì)結(jié)合實(shí)際情況相應(yīng)調(diào)整代建管理費(fèi)比例。作為代建單位，在固定收益下并沒有很強(qiáng)的動(dòng)力去進(jìn)行相應(yīng)的成本控制。在實(shí)際操作中，也很少將成本管控水平與代建單位的代建內(nèi)容、代建績(jī)效掛鉤，這正是由于這種機(jī)制的缺失，使得政府項(xiàng)目代建過程中的成本控制行為的原始動(dòng)力不足，也就難以在實(shí)際操作中達(dá)到預(yù)期的強(qiáng)度和力度，進(jìn)而達(dá)不到預(yù)期的控制效果。

2.2 政府代建項(xiàng)目特殊性，成本管控難度大

政府投資項(xiàng)目一般向市場(chǎng)不能有效配置的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、重大科技進(jìn)度、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域項(xiàng)目?jī)A斜，由于很多領(lǐng)域不是具有普遍性，沒有太多可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。從項(xiàng)目的可研角度來看，可能存在可研做的不夠深入細(xì)致，或者對(duì)于變動(dòng)部分未能完整準(zhǔn)確預(yù)估，導(dǎo)致成本超支。從概算編制的角度來看，可能存在概算編制不清晰全面、不夠細(xì)致，同時(shí)對(duì)于部分施工項(xiàng)目的分解不準(zhǔn)確，同時(shí)個(gè)別市場(chǎng)價(jià)格取數(shù)不準(zhǔn)，使得概算編制不準(zhǔn)確，導(dǎo)致成本超支。從建設(shè)過程的設(shè)計(jì)來看，可能存在設(shè)計(jì)單位對(duì)于功能設(shè)計(jì)不夠深化，使得設(shè)計(jì)效果與項(xiàng)目使用單位想要的效果不一致，從而在施工過程中不斷深化設(shè)計(jì)，或者不斷有新的更改，導(dǎo)致了項(xiàng)目成本的上升。在施工變更方面，由于設(shè)計(jì)原因，或者是項(xiàng)目業(yè)主的需求發(fā)生了客觀變更，而在相關(guān)的合同中對(duì)于變更成本增加未能準(zhǔn)確約定，導(dǎo)致項(xiàng)目成本超支。

此外，還可能因?yàn)橛行╉?xiàng)目前期手續(xù)辦理、資金未落實(shí)等原因，未能在項(xiàng)目批復(fù)后及時(shí)實(shí)施，工期延后，導(dǎo)致人工材料價(jià)格上漲、定額更新導(dǎo)致投資增加。

2.3 代建單位自身能力不高，成本管控效率不高

建設(shè)項(xiàng)目的成本控制具有相當(dāng)?shù)募夹g(shù)性和復(fù)雜性，需要強(qiáng)有力的技術(shù)支撐才能高效的取得相應(yīng)的控制效果。對(duì)于政府代建項(xiàng)目來說，由于其功能性的特性，使得在具體的成本控制中，代建單位的成本管理控制能力相對(duì)不足的弱勢(shì)就體現(xiàn)出來了，給最終的控制效果造成了較大的影響?？傮w來說，政府代建項(xiàng)目在技術(shù)方面的問題主要體現(xiàn)在以下方面：一是相關(guān)人才的基礎(chǔ)不扎實(shí)，技術(shù)儲(chǔ)備相對(duì)不足。眾多政府代建工程成本控制方式都還停留在傳統(tǒng)的線下層面，不僅僅信息化程度較低，同時(shí)在聚焦的管控點(diǎn)方面也存在較大的局限性。二是對(duì)于新興技術(shù)的應(yīng)用不夠及時(shí)，這里的新興技術(shù)不僅僅包括了作為基礎(chǔ)性技術(shù)的信息化，同時(shí)對(duì)于諸如人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的應(yīng)用還相對(duì)不足，比如對(duì)BIM技術(shù)的應(yīng)用。三是于項(xiàng)目業(yè)主單位溝通不順暢、協(xié)調(diào)不到位，于參建各方之間的溝通不到位，主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)，代管單位內(nèi)部制度流程繁瑣、效率偏低等，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按期完成，成本偏高。

3 政府代建項(xiàng)目做好成本控制的對(duì)策與建議

3.1 增強(qiáng)代建項(xiàng)目成本控制的動(dòng)力

政府代建項(xiàng)目的成本控制問題中，核心及基礎(chǔ)性的問題是現(xiàn)在相關(guān)機(jī)制造成了在代建過程中的成本控制動(dòng)力不強(qiáng)。鑒于此，要想優(yōu)化和提升政府代建項(xiàng)目的成本控制，首要的是要優(yōu)化相應(yīng)的代建約定和內(nèi)容，并且以此為基礎(chǔ)形成此類項(xiàng)目的固化機(jī)制?？偟膩碚f，該機(jī)制主要體現(xiàn)以下三個(gè)方面的內(nèi)容：一是要逐步的改變僅僅約定固定收益而不管成本發(fā)生控制的做法，盡可能將成本管控效果與代建收益掛鉤，通過代建合同明確獎(jiǎng)懲機(jī)制，確實(shí)做到有效管理；二是要在代建過程中，強(qiáng)化政府相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門的監(jiān)督核算職能，不僅僅是在驗(yàn)收核算時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，也要在建設(shè)過程中實(shí)施動(dòng)態(tài)化的監(jiān)督工作，使代建成本的發(fā)生始終處于總體的控制范圍內(nèi)。三是完善代建制管理相關(guān)辦法，做到有據(jù)可依，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使代建代管工作健康發(fā)展。通過實(shí)施包含上述的代建機(jī)制，可以在很大程度上提升代建項(xiàng)目執(zhí)行過程的成本控制的基礎(chǔ)動(dòng)力，確實(shí)做到嚴(yán)控成本。

3.2 加強(qiáng)全過程成本管控

在上述的當(dāng)下代建項(xiàng)目成本控制的現(xiàn)狀來看，項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中尚未真正貫徹全過程成本管理。對(duì)此，建議做好成本控制全部環(huán)節(jié)的覆蓋，可從以下方面加強(qiáng)成本管控：一是完善項(xiàng)目前期工作，對(duì)于新增項(xiàng)目謀劃不足、責(zé)權(quán)不明晰、早起程序不規(guī)范的項(xiàng)目，不接受代建，對(duì)于接受代建的項(xiàng)目，加快跟進(jìn)可研及概算的審批。二是設(shè)計(jì)階段，代建單位因與項(xiàng)目使用單位共同對(duì)代建單位項(xiàng)目功能進(jìn)行精準(zhǔn)確認(rèn)，將設(shè)計(jì)要求進(jìn)行目功明確，并確保精準(zhǔn)與設(shè)計(jì)單位溝通。三是招投標(biāo)階段，加大工程清單計(jì)價(jià)方式實(shí)施力度，防止存在重復(fù)、不合理計(jì)價(jià)材料費(fèi)，增加造價(jià)等情況，通過有效招標(biāo)提高投資效益。四是在施工過程中，代建單位嚴(yán)格按照建設(shè)工程清單計(jì)價(jià)規(guī)范進(jìn)行結(jié)算階段的管控，確保財(cái)政資金合理使用。五是加強(qiáng)合同管理，規(guī)范合同中參建各方的責(zé)任、義務(wù)，合同價(jià)款的計(jì)量和調(diào)整等，避免由于不可預(yù)見等因素的影響，造成成本增加。加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)過程的不可預(yù)見性，將實(shí)際成本控制在概算范圍內(nèi)。六是明確代建項(xiàng)目權(quán)責(zé)清晰、分工明確。代建單位應(yīng)嚴(yán)格地按相關(guān)規(guī)范、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)要求對(duì)施工進(jìn)行監(jiān)督，確保建設(shè)工程質(zhì)量符合設(shè)計(jì)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。

在政府代建項(xiàng)目實(shí)施過程中，成本的發(fā)生環(huán)節(jié)不僅僅包括了建造過程，同時(shí)也包括經(jīng)營(yíng)管理等環(huán)節(jié)，因此，成本控制需要全面覆蓋這些環(huán)節(jié)，才能夠切實(shí)的實(shí)現(xiàn)預(yù)期的控制效果，盡可能的杜絕成本發(fā)生遺漏的過失和錯(cuò)誤發(fā)生。

3.3 增強(qiáng)對(duì)新興技術(shù)的認(rèn)識(shí)和應(yīng)用

建設(shè)工程的成本控制是一項(xiàng)較為復(fù)雜和綜合的管理工作，對(duì)于技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的要求相對(duì)較高。結(jié)合上文分析的當(dāng)下政府代建項(xiàng)目實(shí)施過程中的成本控制在技術(shù)方面面臨的問題和不足，我們建議可以從以下三個(gè)方面著手，進(jìn)行有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)和優(yōu)化。一是優(yōu)化選擇代管單位的機(jī)制，不管是通過公開招標(biāo)還是直接委托方式選擇代建單位，都盡可能選擇專業(yè)的項(xiàng)目管理負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理工作，讓專業(yè)的人來做專業(yè)的事。二期要增強(qiáng)對(duì)于新興技術(shù)的適時(shí)應(yīng)用，以此來不斷的提升對(duì)于當(dāng)下新環(huán)境和新情況的應(yīng)對(duì)，提升代建工程項(xiàng)目成本控制的效率和效果。新興技術(shù)的應(yīng)用不是照搬或者強(qiáng)制性的，而是需要根據(jù)項(xiàng)目的具體需要個(gè)具體特點(diǎn)，綜合考量控制效果提升、管理成本增加、人才支撐能力等等眾多因素，并且需要在實(shí)踐中循序漸進(jìn)的開展應(yīng)用。三是強(qiáng)化溝通，及時(shí)反饋。改進(jìn)目前代管制工作方式，探索更高效率的方法，建立健全協(xié)調(diào)溝通體系。

4 結(jié) 語(yǔ)

對(duì)于政府代建項(xiàng)目的成本控制來說，其重要性是不言而喻的。做好成本控制工作，不僅僅能夠保障項(xiàng)目本身的順利推進(jìn)，同時(shí)也能夠優(yōu)化提升代建主體的控制能力和盈利空間。由此，建議代建項(xiàng)目的成本控制可以從增強(qiáng)代建項(xiàng)目成本控制的動(dòng)力、加強(qiáng)全過程成本管控、增強(qiáng)對(duì)新興技術(shù)的認(rèn)識(shí)和應(yīng)用等方面著手，結(jié)合具體項(xiàng)目的具體情況，有針對(duì)性的設(shè)計(jì)和執(zhí)行系列措施，切實(shí)的促進(jìn)政府代建項(xiàng)目的成本控制的優(yōu)化和提升，為整合項(xiàng)目的高效推進(jìn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。