李治國(guó)

（鹽城市公路管理處，江蘇 鹽城 224001）

前期審計(jì)一般是指對(duì)工程項(xiàng)目的建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、招投標(biāo)文件的審計(jì)。前期審計(jì)是工程項(xiàng)目投資控制的前提和基礎(chǔ)。加強(qiáng)工程前期審計(jì)，對(duì)提高工程投資資金使用效率具有重要意義。

當(dāng)前，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)中還存在不少問題，集中表現(xiàn)在工程投資估算、概預(yù)算的失實(shí)、失管、失控上。這樣的案例在工程實(shí)踐中并不少見。

一、案例

案例一：某高鐵工程總長(zhǎng)一百多公里，由于設(shè)計(jì)單位對(duì)地價(jià)、房?jī)r(jià)漲幅估計(jì)不足，導(dǎo)致征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用超過概算十多億，平均一公里超概算一千多萬元。

案例二：某高架工程，概算66 億元，由于設(shè)計(jì)單位對(duì)材料價(jià)格漲幅、高架下原路面修復(fù)工程量估計(jì)不足，工程決算接近90億元，大大超出概算規(guī)模。

案例三：某車站工程配套唯一連接道路，包括站場(chǎng)建設(shè)在內(nèi)合同工期只有50 天。同時(shí)，由于征地紅線偏窄，沒有施工便道。此外，本項(xiàng)目采用“合理價(jià)隨機(jī)確定中標(biāo)人法”評(píng)標(biāo)，工程合理價(jià)沒有計(jì)取臨時(shí)設(shè)施費(fèi)，導(dǎo)致連接道路路基結(jié)構(gòu)沒有達(dá)到設(shè)計(jì)強(qiáng)度就開放交通，供施工作業(yè)車行駛，造成了質(zhì)量隱患。施工單位采取補(bǔ)強(qiáng)措施引發(fā)了索賠糾紛。

這些案例的發(fā)生，除了與設(shè)計(jì)單位、管理單位工作不到位，對(duì)材料價(jià)格、征地拆遷成本走勢(shì)缺乏科學(xué)預(yù)測(cè)，概預(yù)算編制不合理等有關(guān)外，也與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)單位沒有介入或介入但工作不細(xì)致、不深入、不全面有關(guān)。

二、公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)存在的主要問題

（一）前期審計(jì)依據(jù)層級(jí)低，缺乏剛性規(guī)定。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)的主要依據(jù)是審計(jì)署、國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部印發(fā)的《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目開工前審計(jì)暫行辦法》（本文以后簡(jiǎn)稱“暫行辦法”），強(qiáng)制力不足。不少公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目前期審計(jì)缺失，開展的多是事中和事后審計(jì)。

（二）依據(jù)暫行辦法，前期審計(jì)的重點(diǎn)主要是形式審計(jì)，缺少實(shí)質(zhì)性審計(jì)。審計(jì)的主要內(nèi)容：建設(shè)項(xiàng)目總投資來源是否合規(guī)，當(dāng)年資金是否落實(shí)。銀行貸款須提供銀行貸款承諾書或合同；利用外資須提供經(jīng)主管部門批準(zhǔn)的協(xié)議書；年度自籌基建資金須提供銀行存款證明；預(yù)算內(nèi)資金須確已落實(shí)； 建設(shè)項(xiàng)目開工前的各項(xiàng)審批手續(xù)是否完備、合法，建設(shè)項(xiàng)目及投資是否納入國(guó)家年度投資計(jì)劃；設(shè)計(jì)編定的建設(shè)規(guī)模是否與可行性研究報(bào)告文件相符，有無超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)問題，項(xiàng)目概算對(duì)固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、利率等因素是否作了綜合考慮。建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷、三通一平工作是否完成。

綜上所述，依據(jù)暫行辦法，公共基礎(chǔ)設(shè)施工程前期審計(jì)的重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目是否合法（合規(guī)），材料是否完備，手續(xù)是否齊全等進(jìn)行形式審查。但對(duì)部分公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的工程投資估算、概算、預(yù)算是否科學(xué)、合理、全面，招標(biāo)工程量清單有無缺項(xiàng)、漏項(xiàng)、重復(fù)，招標(biāo)控制價(jià)取費(fèi)、組價(jià)等是否合理等沒有進(jìn)行比較嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)性審查。

（三）部分公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)人員對(duì)施工工藝、流程、工序不熟，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)把握不準(zhǔn)，特別是對(duì)工程材料價(jià)格走勢(shì)、征地拆遷成本走勢(shì)預(yù)估能力不足。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)隊(duì)伍缺乏工程技術(shù)和經(jīng)濟(jì)分析專業(yè)人才，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程投資估算、概預(yù)算中存在的問題，以便提出處理意見并及時(shí)反饋給項(xiàng)目投資、項(xiàng)目管理的主管部門、相關(guān)部門，導(dǎo)致工程投資估算、概算、預(yù)算的科學(xué)性、合理性、嚴(yán)肅性缺失。

（四）當(dāng)前前期審計(jì)理念有失偏頗，片面強(qiáng)調(diào)“概算不超估算，預(yù)算不超概算，決算不超預(yù)算”，“核減不核增”的現(xiàn)象普遍存在。同時(shí)，前期審計(jì)服務(wù)費(fèi)結(jié)算方式不合理，大多將前期審計(jì)服務(wù)費(fèi)與核減的工程投資估算、概算、預(yù)算數(shù)額掛鉤，難以調(diào)動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)工作的積極性，導(dǎo)致部分審計(jì)人員對(duì)投資估算、概算、預(yù)算的少算、漏算問題，招標(biāo)工程量清單的缺項(xiàng)、漏項(xiàng)等問題視而不見。這種狀況不利于工程投資控制，不利于保證工程質(zhì)量。

三、加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)工作的建議

（一）加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)的立法工作，將其上升為國(guó)家法律或國(guó)務(wù)院條例，并在審計(jì)法中有所體現(xiàn)。明確公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)的職責(zé)、內(nèi)容、法律責(zé)任等，使公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)工作于法有據(jù)。

（二）落實(shí)各方責(zé)任，切實(shí)履行公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)工作職責(zé)。各有關(guān)部門要積極支持配合公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)工作，確保審計(jì)單位從工程項(xiàng)目建議書編制到竣工審計(jì)決算全過程介入，變事中事后監(jiān)管為全過程管理。

（三）選調(diào)有經(jīng)驗(yàn)的工程技術(shù)和經(jīng)濟(jì)分析專業(yè)人才，充實(shí)到審計(jì)隊(duì)伍中去，提高前期審計(jì)工作能力和水平。注重人才培養(yǎng)，鼓勵(lì)前期審計(jì)人員到工程一線、經(jīng)濟(jì)管理一線去鍛煉。通過高校聯(lián)合培養(yǎng)進(jìn)一步提高現(xiàn)有人員的能力水平。

（四）改變前期審計(jì)服務(wù)費(fèi)結(jié)算方法，將前期審計(jì)服務(wù)費(fèi)單純與核減的工程投資估算、概算、預(yù)算數(shù)額掛鉤，變?yōu)榕c核減、核增的工程投資估算、概算、預(yù)算絕對(duì)值之和掛鉤。充分調(diào)動(dòng)前期審計(jì)單位的積極性，對(duì)工程投資估算、概算、預(yù)算編制的不科學(xué)、不合理之處，以及招標(biāo)工程量清單缺項(xiàng)、漏項(xiàng)、重復(fù)等問題，盡可能提前反饋給相關(guān)單位予以整改，避免審計(jì)管理與工程管理相脫節(jié)、“兩張皮”，切實(shí)維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審計(jì)工作的客觀性、公正性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性。同時(shí)，對(duì)同一個(gè)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目下的若干個(gè)子項(xiàng)目以及存在相關(guān)、交叉、重疊的項(xiàng)目，要實(shí)施聯(lián)合前期審計(jì)，避免因?yàn)轫?xiàng)目間交叉干擾而造成重復(fù)與漏項(xiàng)。

公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要來源于財(cái)政投資。把每一分錢花在刀刃上是相關(guān)部門義不容辭的共同的責(zé)任。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)工作是工程投資控制的基礎(chǔ)性工作。從工程實(shí)踐來看，加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期審計(jì)工作十分重要也十分必要，勢(shì)在必行。