國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術經(jīng)濟研究所 姜長云

發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)是發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、強化產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧的重要內(nèi)容，是推進農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、拓展農(nóng)民就地就近就業(yè)渠道的重要途徑，也是增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力、培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的重要選擇，對于激發(fā)鄉(xiāng)村多種功能價值、豐富農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)涵具有重要意義。近年來，關于我國農(nóng)業(yè)服務業(yè)特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的研究較多，但將農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)結(jié)合起來的研究仍然極其少見。本文基于對農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展過程的分析，概括當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的主要政策精神，揭示現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)政策面臨的主要問題。

一、我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的主要過程：回顧與評價

回顧改革開放以來我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的主要過程，可將其劃分為以下四個階段。需要說明的是，無論是農(nóng)業(yè)服務業(yè)還是農(nóng)村服務業(yè)，現(xiàn)行統(tǒng)計資料都難以提供全面準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，因此本文難以對各階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的發(fā)展狀況、發(fā)展過程進行量化分析。

(一)20世紀70年代末到80年代末，農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展主要呈現(xiàn)“放松管制、補償式反彈、適應性調(diào)整”等特征

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，作出了“把全黨工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來”的重大決策，出臺了提高糧食統(tǒng)購價格和部分農(nóng)副產(chǎn)品收購價格、積極發(fā)展農(nóng)村社隊工副業(yè)等政策措施。20世紀70年代末80年代初，中國農(nóng)村改革的大幕逐步拉開，聯(lián)產(chǎn)承包責任制實現(xiàn)了從局部突破轉(zhuǎn)向全面推廣的階段性跨越，取消人民公社制度并實現(xiàn)政社分設等推動了農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展政府管制的逐步松動，激發(fā)了其政策環(huán)境的優(yōu)化，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)“補償式反彈”、多元化加快發(fā)展提供了重要契機。在當時的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)中，以糧食生產(chǎn)為主的種植業(yè)經(jīng)濟占據(jù)絕對主導地位，農(nóng)業(yè)機械化、商品化水平低，農(nóng)戶收入和消費也處于較低水平，甚至穩(wěn)步解決溫飽問題仍是當時多數(shù)農(nóng)村面臨的主要任務。1978年，全國農(nóng)民人均可支配收入和人均消費支出分別僅為134元和116元。(1)《國家統(tǒng)計局：建國70年人均可支配收入實際增長59.2倍》，中國網(wǎng)，2019年8月9日。在此背景下，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的發(fā)展在總體上仍處于較低水平，并以傳統(tǒng)服務業(yè)為主。農(nóng)業(yè)服務業(yè)主要是指農(nóng)資供應和農(nóng)產(chǎn)品銷售服務、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術服務等。農(nóng)村服務業(yè)主要是指少量農(nóng)村日用品商店、餐飲店、交通運輸?shù)壬钚苑諛I(yè)，農(nóng)村生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展不足的問題更為嚴重。這與當時農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一有很大關系。當時的部分農(nóng)業(yè)服務業(yè)與農(nóng)村服務業(yè)交織在一起，如農(nóng)村供銷社既賣化肥農(nóng)藥，又賣日常生活用品。按照“主要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務，為人民生活服務”要求發(fā)展起來的社隊企業(yè)，也是當時農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的重要載體。

當時農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的發(fā)展，也適應農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活改善帶來的需求擴張。隨著糧食連年大幅增產(chǎn)和“賣糧難”問題的出現(xiàn),以及主要農(nóng)產(chǎn)品供給短缺狀況的逐步緩解，農(nóng)民收入增長,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟多樣化不斷發(fā)展，改善農(nóng)村商品流通和發(fā)展農(nóng)村商業(yè)、交通運輸?shù)确諛I(yè)的市場需求日趨強烈(姜長云，2020a)。農(nóng)業(yè)勞動力剩余問題的顯性化，也要求通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展來拓展農(nóng)民就業(yè)增收渠道。從全國來看，這一時期也是改革開放以來我國服務業(yè)增速最快的時期。在20世紀80年代中期以前，由于城鄉(xiāng)分割特征顯著，城市對農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的帶動作用尚不明顯。

1983年中央一號文件《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》首次提出“社會化服務”概念，明確提出各項產(chǎn)前產(chǎn)后的社會化服務“已逐漸成為廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的迫切需要”。1984年中央一號文件《關于一九八四年農(nóng)村工作的通知》要求，“加強社會服務，促進農(nóng)村商品生產(chǎn)的發(fā)展”“逐步建立起比較完備的商品生產(chǎn)服務體系”。1984年3月，中共中央、國務院轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)牧漁業(yè)部及部黨組《關于開創(chuàng)社隊企業(yè)新局面的報告》,將“社隊企業(yè)”更名為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的范圍拓展到包括鄉(xiāng)辦企業(yè)、村辦企業(yè)、個體企業(yè)和聯(lián)戶企業(yè)，提出了開創(chuàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新局面的歷史性任務，并要求“對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要和國營企業(yè)一樣，一視同仁，給予必要的扶持”。1984年10月黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》明確要求，“進一步貫徹執(zhí)行對內(nèi)搞活經(jīng)濟、對外實行開放的方針，加快以城市為重點的整個經(jīng)濟體制改革的步伐”，并提出“增強企業(yè)活力是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)”，要“發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟”。20世紀80年代中期以后，隨著市場化取向的全面展開，特別是以城市為重點的經(jīng)濟體制改革全面加快推進，城市對農(nóng)村、城市服務業(yè)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的引領帶動作用日趨凸顯。1987年10月召開的黨的十三大作出了我國正處于社會主義初級階段的重大論斷，明確要求“加快建立和培育社會主義市場體系”“重視發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，努力實現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”“必須繼續(xù)合理調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟布局和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展多種經(jīng)營和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，……保持農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)增長……建立社會化服務體系”。經(jīng)濟體制改革重點由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，帶動經(jīng)濟增長特別是第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增加值的增長全面加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體、私營經(jīng)濟發(fā)展的政策環(huán)境進一步寬松，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)多元化加快發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。1982～1988年，全國GDP年均遞增11.4%，第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)增加值分別年均遞增6.3%和12.4%，第三產(chǎn)業(yè)(即服務業(yè))增加值年均遞增15.0%。(2)根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(1991)》數(shù)據(jù)整理。

(二)20世紀90年代初到20世紀末21世紀初，開始面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟乃至國民經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略需求，從戰(zhàn)略上謀劃和布局農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展，逐步將發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)作為推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要內(nèi)容

在此期間，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展影響較大的標志性事件主要有以下幾個方面。

1.以1992年初鄧小平“南方談話”為開端，包括當年10月召開的黨的十四大和1993年10月召開的黨的十四屆三中全會。這是20世紀90年代對推動我國新一輪思想解放、新一輪改革開放和現(xiàn)代化建設事業(yè)邁入新階段具有重大影響的系列標志性事件，對推動包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)在內(nèi)的整個經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大里程碑意義。黨的十四大報告明確提出“我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”，要求“大力促進第三產(chǎn)業(yè)的興起”“加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使之在國民生產(chǎn)總值中的比重有明顯提高”“全面振興農(nóng)村經(jīng)濟”“深化農(nóng)村經(jīng)濟體制和經(jīng)營機制的改革”。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確提出“建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎性作用”?！稕Q定》做出的一系列判斷和要求，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展提供了空前有利的發(fā)展環(huán)境和政策機遇。例如，《決定》提出，“我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，開始進入以調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高效益為主要特征的新階段”，要“實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，必須積極培育農(nóng)村市場”“增強農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的開放性”；《決定》第六部分“深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革”包括5條內(nèi)容，其中的第(29)條就發(fā)展農(nóng)村社會化服務體系作出專門性決策部署，其他4條與發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)也有較強的相關性。

2.1991年10月發(fā)布的《國務院關于加強農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設的通知》(以下簡稱《通知》)明確提出“加強農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設，是深化改革、推動農(nóng)村有計劃商品經(jīng)濟發(fā)展的一項偉大事業(yè)”，對于“實現(xiàn)小康目標，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，具有極其重要而又深遠的意義”；“各級政府要把農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設擺到農(nóng)村工作的重要位置上，堅持不懈地抓下去”。該《通知》作出的許多重要決策部署，在較長時期內(nèi)有效地促進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展。

3.1992年6月發(fā)布的《中共中央 國務院關于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》，明確要求“必須使第三產(chǎn)業(yè)有一個全面、快速的發(fā)展”，廓清了加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的目標和重點，提出了一系列加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的主要政策和措施，還將“農(nóng)村的第三產(chǎn)業(yè)，主要是為農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務的行業(yè)，為提高農(nóng)民素質(zhì)和生活質(zhì)量服務的行業(yè)”作為加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的重點之一。

4.1998年10月召開的黨的十五屆三中全會和1998年12月、2000年1月和2001年1月召開的中央農(nóng)村工作會議是直接關系到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進入新階段、推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的系列標志性事件，發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)成為推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要內(nèi)容。黨的十五屆三中全會作出了農(nóng)村改革二十年“帶來農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的歷史性巨變：糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品大幅度增長，由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余，基本解決了全國人民的吃飯問題”等重大判斷，為1998年中央農(nóng)村工作會議指出“我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟正在發(fā)生著新的階段性變化”，并要求“把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展切實轉(zhuǎn)到以提高質(zhì)量和效益為中心的軌道上來”提供了依據(jù)。黨的十五屆三中全會還將“基本建立以家庭承包經(jīng)營為基礎，以農(nóng)業(yè)社會化服務體系、農(nóng)產(chǎn)品市場體系和國家對農(nóng)業(yè)的支持保護體系為支撐，適應發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村經(jīng)濟體制……農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化”等作為到2010年建設有中國特色社會主義新農(nóng)村目標的重要內(nèi)容，并要求“結(jié)合小城鎮(zhèn)建設，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要“著重發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和儲藏、保鮮、運銷業(yè)”。2000年中央農(nóng)村工作會議提出，“適應農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新階段的要求，必須大力推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，全面提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的素質(zhì)和效益，增加農(nóng)民收入。這是我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新階段的中心任務”；強調(diào)各級政府在新階段的結(jié)構(gòu)調(diào)整中要重點做好四項重點工作，即加強農(nóng)村市場體系建設、推進農(nóng)業(yè)科技進步、扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、加快小城鎮(zhèn)建設等，都與發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)密切相關。2001年中央農(nóng)村工作會議提出“當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作中突出的問題是農(nóng)民增收困難”，必須“把推進結(jié)構(gòu)調(diào)整和增加農(nóng)民收入作為新階段農(nóng)村工作的中心任務和基本目標”“新階段增加農(nóng)民收入，要有新的思路，采取綜合性的措施”，但“根本途徑是要對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的綜合效益，開辟農(nóng)民就業(yè)和增收的新途徑、新領域”，為此“必須加快發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)”。

(三)21世紀初到2017年，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)開放包容型發(fā)展框架的形成階段

在此期間，從宏觀經(jīng)濟來看，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從工業(yè)主導向服務業(yè)主導的轉(zhuǎn)變開始啟動，對經(jīng)濟增長和吸納就業(yè)的作用日趨凸顯；從服務業(yè)到整個經(jīng)濟社會領域的開放步伐明顯加快，“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展格局加快形成。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟來看，自2004年以來歷年中央一號文件都對農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展進行了具體部署，農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的政策地位穩(wěn)步提高，對外開放對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的影響不斷深化。農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展可以在更大范圍內(nèi)、更深程度上動員城鄉(xiāng)資源要素，并利用城鄉(xiāng)市場和消費結(jié)構(gòu)升級提供的機遇。在此階段，對我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展影響重大的標志性事件主要有以下四個方面。

1.2001年12月中國正式加入世界貿(mào)易組織(WTO)，意味著中國對外開放開始進入“快車道”，包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟在內(nèi)的國民經(jīng)濟發(fā)展和政策選擇要注意適應并有效應對“入世”后與WTO規(guī)則接軌的需求。農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的發(fā)展，也要順應“入世”后農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和對外開放的需求，并加快市場化、產(chǎn)業(yè)化、社會化甚至國際化進程。

2.2007年發(fā)布的《國務院關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》和2008年發(fā)布的《國務院辦公廳關于加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的實施意見》，是對服務業(yè)發(fā)展具有重要里程碑意義的文件。《國務院關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》明確要求“把加快發(fā)展服務業(yè)作為一項重大而長遠的戰(zhàn)略任務抓緊抓好”“堅持市場化、產(chǎn)業(yè)化、社會化的方向，促進服務業(yè)拓寬領域、增強功能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”，并將積極發(fā)展農(nóng)村服務業(yè)作為重要內(nèi)容之一，要求“圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務，加快構(gòu)建和完善以生產(chǎn)銷售、科技服務、信息服務和金融服務為主體的農(nóng)村社會化服務體系”“改善農(nóng)村基礎條件，加快發(fā)展農(nóng)村生活服務業(yè)，提高農(nóng)民生活質(zhì)量”?！秶鴦赵恨k公廳關于加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的實施意見》明確了“建立和完善農(nóng)村服務體系”“提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后相關服務的企業(yè)”等支持政策。

3.2008年10月召開的黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，作出了“我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時期，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期”等重要判斷，明確要求“統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務體系的方向轉(zhuǎn)變”，并將“建立新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系”作為其第四部分“積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”中的專門一條進行決策部署，明確提出“建設覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務體系，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。加快構(gòu)建以公共服務機構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟組織為基礎、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經(jīng)營性服務相結(jié)合、專項服務和綜合服務相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系”。這為構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)服務業(yè)的發(fā)展框架指明了方向。此文件中關于“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村服務業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”“培育農(nóng)村服務性、公益性、互助性社會組織”“加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)”“建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”等內(nèi)容，均直接涉及發(fā)展農(nóng)村服務業(yè)的問題。以此文件為開端，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的政策框架逐步完善，政策支持也逐步細化實化。

4.2012年12月發(fā)布了《服務業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，2014年發(fā)布了《國務院關于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的指導意見》，2015年發(fā)布了《國務院辦公廳關于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結(jié)構(gòu)升級的指導意見》等相關文件。《服務業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》是迄今為止我國關于服務業(yè)發(fā)展唯一的專項“五年規(guī)劃”，明確要求“提升農(nóng)村服務業(yè)水平”“加快發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)性服務業(yè)”“積極發(fā)展農(nóng)村生活性服務業(yè)”。2013年至今是改革開放以來我國服務業(yè)分項政策出臺最密集的時期，發(fā)布了如“互聯(lián)網(wǎng)+”、電子商務、物流等方面的文件，農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境進一步改善。

(四)2017年以來,為面向?qū)嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展階段

在此階段,發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)不僅是推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要內(nèi)容，還是培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的戰(zhàn)略性工程(姜長云，2016)；不僅是促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的重要措施，還是激活鄉(xiāng)村多種功能價值，提升廣大農(nóng)民獲得感、幸福感和安全感的重要方式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展進一步受到重視，其發(fā)展方式和政策決策的視野進一步開闊。習近平在黨的十九大報告中明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大歷史任務，要求“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，……發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”。以此為開端，農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展進入主要面向?qū)嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的階段。2017年8月發(fā)布了《農(nóng)業(yè)部 國家發(fā)展改革委 財政部關于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，9月發(fā)布了《農(nóng)業(yè)部辦公廳關于大力推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導意見》，雖然這兩個文件發(fā)布時間早于黨的十九大召開，但在時間上非?？拷部梢詫⑵錃w入這一階段。此后，根據(jù)面向?qū)嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的政策文件密集出臺，除2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、2019年中央一號文件《中共中央 國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》、2020年中央一號文件《中共中央 國務院關于抓好“三農(nóng)”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》外，較有影響的如2019年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》、2019年8月發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳 財政部辦公廳關于進一步做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務工作的通知》和2020年3月發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于印發(fā)〈新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022年)〉的通知》等。

二、當前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的主要政策精神

近年來關于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的相關政策文件很多，本文對當前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展政策的分析，主要基于黨的十八大以來歷年中央一號文件，以及黨的十九大以來黨中央、國務院和以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為代表的相關部委涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的政策文件。考慮到農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的政策演變，同等條件下以最新政策為準。概括來說，當前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的主要政策精神包括以下幾個方面。

(一)高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略地位，著力推進其高質(zhì)量發(fā)展

1.重視農(nóng)業(yè)服務業(yè)對促進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效節(jié)本降險的積極作用，把發(fā)展農(nóng)業(yè)服務業(yè)作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要組成部分甚至現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，從破解農(nóng)業(yè)“誰來種地、如何種地”難題、推進多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的迫切要求出發(fā)，從建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系和促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的戰(zhàn)略高度，重視發(fā)展農(nóng)業(yè)服務業(yè)、健全(新型)農(nóng)業(yè)社會化服務體系，并把發(fā)展農(nóng)業(yè)服務業(yè)作為推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要途徑(姜長云，2017)。例如，《指導意見》強調(diào)，“以培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)為目標，大力發(fā)展多元化多層次多類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務”。黨的十九大以來，發(fā)展農(nóng)業(yè)服務業(yè)的重要性和緊迫性更加引起重視，并與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密聯(lián)系起來。

2.把發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)作為培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變、推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興乃至鄉(xiāng)村全面振興的重要途徑，從激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村多重功能價值、提升農(nóng)村民生保障水平、增強農(nóng)民獲得感幸福感安全感的高度，重視并推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。例如，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》就合理布局鄉(xiāng)村生活空間進行決策部署時，要求“著力構(gòu)建便捷的生活圈、完善的服務圈、繁榮的商業(yè)圈”。2019年發(fā)布的《國務院關于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》要求“突出優(yōu)勢特色，培育壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)”，并將提升農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)、優(yōu)化鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、培育鄉(xiāng)村新型服務業(yè)、發(fā)展鄉(xiāng)村信息產(chǎn)業(yè)等作為重要內(nèi)容。此處除農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)外，其他都屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)。2015年發(fā)布的《國務院辦公廳關于加快發(fā)展生活性服務業(yè) 促進消費結(jié)構(gòu)升級的指導意見》明確提出，“鼓勵在鄉(xiāng)村建立綜合性服務網(wǎng)點，提高農(nóng)村居民生活便利化水平”。

3.把推進高質(zhì)量發(fā)展作為發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的重大導向，引導其提升服務質(zhì)量，加強標準化和誠信環(huán)境、創(chuàng)新能力等建設。近年來涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的諸多政策文件都把落實高質(zhì)量發(fā)展要求納入其指導思想。例如，《指導意見》將創(chuàng)新發(fā)展方式、注重服務質(zhì)量、服務農(nóng)業(yè)農(nóng)民與堅持市場導向并列，作為加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的基本原則；并將不斷創(chuàng)新服務方式作為專門一部分，將引導服務規(guī)范發(fā)展作為專門一條進行決策部署，正是為了引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。2019年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳 財政部辦公廳關于進一步做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務工作的通知》明確進一步強化管理機制，促進項目任務規(guī)范化管理，并要求公平規(guī)范選擇服務主體、探索建立服務主體名錄管理機制、加強服務質(zhì)量監(jiān)管，很大程度上旨在提高農(nóng)業(yè)服務業(yè)發(fā)展質(zhì)量。2020年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于印發(fā)〈新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022年)〉的通知》強調(diào)，“加快培育高質(zhì)量新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體”“堅持把提升發(fā)展質(zhì)量和效益放在首位”“堅持增強新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體對小農(nóng)戶的引領、帶動和服務能力”；以質(zhì)量和效益、不以規(guī)模和數(shù)量論英雄，防止“一哄而上”“重數(shù)量輕質(zhì)量”；要“實現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體高質(zhì)量發(fā)展與小農(nóng)戶能力持續(xù)提升相協(xié)調(diào)”；專門部署推動社會化服務規(guī)范發(fā)展的諸多政策措施，如加強行業(yè)管理和服務標準建設、服務組織動態(tài)監(jiān)測、建立服務主體信用評價機制和托管服務主體名錄管理制度、加強服務合同管理等，一個重要導向是引導農(nóng)業(yè)服務業(yè)或農(nóng)業(yè)社會化服務體系高質(zhì)量發(fā)展。

(二)促進新型服務主體成長和傳統(tǒng)服務主體轉(zhuǎn)型升級，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)利益聯(lián)結(jié)機制

支持發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)，最終需要落實到培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務主體上。支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的服務主體，不僅有供銷社、郵政公司、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織等傳統(tǒng)服務主體，還有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、服務專業(yè)戶、服務企業(yè)、投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的工商資本等新型服務主體，甚至有些新型經(jīng)營主體通過推進服務化轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦头罩黧w。但不同類型服務主體發(fā)展的現(xiàn)實基礎和面臨的問題、制約往往有很大不同?，F(xiàn)行政策注意調(diào)動一切積極因素，化解不同類型服務主體運行發(fā)展面臨的痛點、難點，將促進新型服務主體成長和傳統(tǒng)服務主體轉(zhuǎn)型升級結(jié)合起來。例如，2013年中央一號文件《中共中央 國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》強調(diào)“要堅持主體多元化、服務專業(yè)化、運行市場化的方向，充分發(fā)揮公共服務機構(gòu)作用，加快構(gòu)建公益性服務與經(jīng)營性服務相結(jié)合、專項服務與綜合服務相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系”；2015年中央一號文件《中共中央 國務院關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》提出“全面深化供銷合作社綜合改革，堅持為農(nóng)服務方向，著力推進基層社改造，創(chuàng)新聯(lián)合社治理機制，拓展為農(nóng)服務領域，把供銷合作社打造成全國性為‘三農(nóng)’提供綜合服務的骨干力量”；2020年4月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)的《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》將農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)和鄉(xiāng)村新型服務業(yè)作為激發(fā)社會資本投資活力的重點產(chǎn)業(yè)和領域，也是旨在激發(fā)服務主體的成長潛能。

當前就總體而言，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的發(fā)展嚴重滯后于農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)居民消費水平提高的需求。因此，在激發(fā)不同類型服務主體發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的主動性、積極性、創(chuàng)造性的同時，引導不同類型服務主體完善競合關系，促進其揚長避短、合作共贏和融合融通，也有利于提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展質(zhì)量。這也是近年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策不斷強化的方向。例如，《指導意見》強調(diào)，“按照主體多元、形式多樣、服務專業(yè)、競爭充分的原則，加快培育各類服務組織，充分發(fā)揮不同服務主體各自的優(yōu)勢和功能”“推動服務主體聯(lián)合融合發(fā)展”“積極發(fā)展服務聯(lián)合體、服務聯(lián)盟等新型組織形式，打造一體化的服務組織體系”。2020年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于印發(fā)〈新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022年)〉的通知》將推動農(nóng)業(yè)社會化服務組織多元融合發(fā)展作為專門一章，明確要求“加快培育各類服務組織，充分發(fā)揮不同服務主體各自的優(yōu)勢和功能”“促進各主體多元互動、功能互補、融合發(fā)展”。

引導不同類型服務主體完善競合機制，促進其合作共贏、融合融通，必然涉及在不同類型服務主體之間乃至服務主體與農(nóng)戶之間完善利益聯(lián)結(jié)機制的問題。近年來相關政策日益重視這一點。例如，《指導意見》明確“支持各類服務主體與新型經(jīng)營主體開展多種形式的合作與聯(lián)合，建立緊密型利益聯(lián)結(jié)和分享機制”。2018年中央一號文件提出，“探索公益性和經(jīng)營性農(nóng)技推廣融合發(fā)展機制，允許農(nóng)技人員通過提供增值服務合理取酬”，實際上也是旨在完善農(nóng)技推廣服務人員與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機制。但現(xiàn)行政策在引導不同類型服務主體之間完善利益聯(lián)結(jié)機制的同時，更加重視完善服務主體與農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機制。發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)是推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要途徑，2019年發(fā)布的《國務院關于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》明確要求促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興要將“融合發(fā)展、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)”作為基本原則之一，“加快全產(chǎn)業(yè)鏈、全價值鏈建設，健全利益聯(lián)結(jié)機制，把以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托的二三產(chǎn)業(yè)盡量留在農(nóng)村，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的增值收益、就業(yè)崗位盡量留給農(nóng)民”。

(三)堅持分類支持、精準施策，強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的需求導向

在農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展中，堅持分類支持、精準施策，有利于增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)支持政策的針對性和有效性，提升其整體功能和質(zhì)量、效益、競爭力。2013年中央一號文件就強調(diào)，要“支持農(nóng)民合作社、專業(yè)服務公司、專業(yè)技術協(xié)會、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民經(jīng)紀人、涉農(nóng)企業(yè)等為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供低成本、便利化、全方位的服務，發(fā)揮經(jīng)營性服務組織的生力軍作用”。2017年中央一號文件《中共中央 國務院關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》強調(diào)，“總結(jié)推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務試點經(jīng)驗，扶持培育農(nóng)機作業(yè)、農(nóng)田灌排、統(tǒng)防統(tǒng)治、烘干倉儲等經(jīng)營性服務組織。支持供銷、郵政、農(nóng)機等系統(tǒng)發(fā)揮為農(nóng)服務綜合平臺作用，促進傳統(tǒng)農(nóng)資流通網(wǎng)點向現(xiàn)代農(nóng)資綜合服務商轉(zhuǎn)型”。2019年中央一號文件要求“鼓勵社會力量積極參與，將農(nóng)村人居環(huán)境整治與發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游等有機結(jié)合”“完善縣鄉(xiāng)村物流基礎設施網(wǎng)絡，支持產(chǎn)地建設農(nóng)產(chǎn)品貯藏保鮮、分級包裝等設施，鼓勵企業(yè)在縣鄉(xiāng)和具備條件的村建立物流配送網(wǎng)點”。

需求是農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的真正動力。供給能否有效滿足需求，也是判別農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展質(zhì)量的重要依據(jù)。近年來的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策日益強調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展要面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)、城鄉(xiāng)居民生活和農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的需求。例如，近年的相關文件反復強調(diào)“鼓勵發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，健全面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會化服務體系”，正是基于促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的需求導向?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》要求，“加強農(nóng)商互聯(lián)，密切產(chǎn)銷銜接，發(fā)展農(nóng)超、農(nóng)社、農(nóng)企、農(nóng)校等產(chǎn)銷對接的新型流通業(yè)態(tài)”。2019年中央一號文件強調(diào)“加強和改善農(nóng)村殘疾人服務”“充分發(fā)揮鄉(xiāng)村資源、生態(tài)和文化優(yōu)勢，發(fā)展適應城鄉(xiāng)居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗、健康養(yǎng)生、養(yǎng)老服務等產(chǎn)業(yè)”“加強就業(yè)服務和職業(yè)技能培訓，促進農(nóng)村勞動力多渠道轉(zhuǎn)移就業(yè)和增收”“支持建立多種形式的創(chuàng)業(yè)支撐服務平臺，完善鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持服務體系”“加強創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化平臺建設，支持創(chuàng)建一批返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園，支持發(fā)展小微企業(yè)”。2020年中央一號文件強調(diào)，“完善農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系”“加強對中小散養(yǎng)戶的防疫服務”等。這些都體現(xiàn)了強烈的需求導向，聚焦解決當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展面臨的問題。

(四)聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)“抓重點、補短板、強弱項”，并突出發(fā)展經(jīng)營性服務

2017年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)部辦公廳關于大力推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導意見》明確要求“各地要堅持因地制宜原則，根據(jù)本地區(qū)情況，確立在當?shù)刂攸c支持開展推廣的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、托管環(huán)節(jié)、托管模式以及重點支持的服務規(guī)模經(jīng)營形式”“把糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的托管作為重點支持對象”“應重點支持規(guī)模效益比較突出、帶動農(nóng)戶比較多的服務規(guī)模經(jīng)營”?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》明確要求“強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的引領支撐作用，構(gòu)建全程覆蓋、區(qū)域集成、配套完備的新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系”。近年來國家支持發(fā)展農(nóng)業(yè)服務業(yè)，例如，《指導意見》強調(diào)“進一步聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主的服務方式”“重點支持關系國計民生的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)”“資金補助方向要進一步突出重點服務環(huán)節(jié)”“服務對象要進一步突出小農(nóng)戶”，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展注意“抓重點，補短板，強弱項”的體現(xiàn)。

“抓重點、補短板、強弱項”，在處理公益性服務與經(jīng)營性服務的關系上，就是強調(diào)突出發(fā)展經(jīng)營性服務業(yè)。例如，《指導意見》強調(diào)，“立足服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程，充分發(fā)揮公益性服務機構(gòu)的引領帶動作用，重點發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務”。2018年中央一號文件進一步提出，“培育各類專業(yè)化市場化服務組織，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務，幫助小農(nóng)戶節(jié)本增效”。

近年來，農(nóng)產(chǎn)品市場營銷服務和農(nóng)機服務業(yè)廣受關注，主要是因為它們是農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務業(yè)發(fā)展的重點或潛力所在，也是當前農(nóng)業(yè)或農(nóng)業(yè)服務業(yè)發(fā)展面臨的短板和弱項。例如，2016年中央一號文件《中共中央 國務院關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》要求“支持農(nóng)產(chǎn)品營銷公共服務平臺建設”；2018年中央一號文件強調(diào)，“重點解決農(nóng)產(chǎn)品銷售中的突出問題，加強農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后分級、包裝、營銷，建設現(xiàn)代化農(nóng)產(chǎn)品冷鏈倉儲物流體系，打造農(nóng)產(chǎn)品銷售公共服務平臺，支持供銷、郵政及各類企業(yè)把服務網(wǎng)點延伸到鄉(xiāng)村，健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷穩(wěn)定銜接機制”。2014年中央一號文件《中共中央 國務院關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，“積極發(fā)展農(nóng)機作業(yè)、維修、租賃等社會化服務，支持發(fā)展農(nóng)機合作社等服務組織”。2018年12月發(fā)布的《國務院關于加快推進農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導意見》將“積極發(fā)展農(nóng)機社會化服務”作為專門內(nèi)容進行決策部署，明確要求發(fā)展農(nóng)機社會化服務組織、推進農(nóng)機服務機制創(chuàng)新。2019年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》強調(diào)，“支持小農(nóng)戶通過聯(lián)戶經(jīng)營、聯(lián)耕聯(lián)種、組建合伙農(nóng)場等方式聯(lián)合開展生產(chǎn)，共同購置農(nóng)機、農(nóng)資，接受統(tǒng)耕統(tǒng)收、統(tǒng)防統(tǒng)治、統(tǒng)銷統(tǒng)結(jié)等服務，降低生產(chǎn)經(jīng)營成本”“大力培育適應小農(nóng)戶需求的多元化多層次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務組織”“重點發(fā)展小農(nóng)戶急需的農(nóng)資供應、綠色生產(chǎn)技術、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)機作業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品初加工等服務領域”。

(五)培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)新技術新業(yè)態(tài)新模式，促進數(shù)字農(nóng)業(yè)、數(shù)字鄉(xiāng)村等載體和平臺建設

近年來，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)迅速發(fā)展的過程中，其新技術新業(yè)態(tài)新模式迅速崛起，成為培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的重要途徑?，F(xiàn)行政策也比較重視這一點。2013年中央一號文件就提出，“鼓勵搭建區(qū)域性農(nóng)業(yè)社會化服務綜合平臺。發(fā)展專家大院、院縣共建、農(nóng)村科技服務超市、莊稼醫(yī)院、專業(yè)服務公司加合作社加農(nóng)戶、涉農(nóng)企業(yè)加專家加農(nóng)戶等服務模式，積極推行技物結(jié)合、技術承包、全程托管服務，促進農(nóng)業(yè)先進適用技術到田到戶”。在2018年以來的中央一號文件和2019年發(fā)布的《國務院關于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》中，對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地支持不斷明確并強化。2019年中央一號文件對發(fā)展鄉(xiāng)村新型服務業(yè)進行專門決策部署，明確要求“支持供銷、郵政、農(nóng)業(yè)服務公司、農(nóng)民合作社等開展農(nóng)技推廣、土地托管、代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、烘干收儲等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村資源、生態(tài)和文化優(yōu)勢，發(fā)展適應城鄉(xiāng)居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗、健康養(yǎng)生、養(yǎng)老服務等產(chǎn)業(yè)。加強鄉(xiāng)村旅游基礎設施建設，改善衛(wèi)生、交通、信息、郵政等公共服務設施”。2020年中央一號文件強調(diào)，要“推廣統(tǒng)防統(tǒng)治、代耕代種、土地托管等服務模式”“有效開發(fā)農(nóng)村市場，擴大電子商務進農(nóng)村覆蓋面，支持供銷合作社、郵政快遞企業(yè)等延伸鄉(xiāng)村物流服務網(wǎng)絡，加強村級電商服務站點建設，推動農(nóng)產(chǎn)品進城、工業(yè)品下鄉(xiāng)雙向流通”。2020年4月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關于組織開展中國農(nóng)業(yè)社會化服務平臺試點工作的通知》，擬“探索通過農(nóng)服平臺實現(xiàn)社會化服務供需雙方信息線上對接、線下服務的有效運行模式，依托互聯(lián)網(wǎng)把小農(nóng)戶引領到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道；探索解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門監(jiān)管成本高、核查難度大等財政支持項目普遍面臨的突出問題”“推動整合服務資源，暢通供需對接渠道”。這些也是支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)新技術新業(yè)態(tài)新模式的重要體現(xiàn)。

與此同時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)新技術新業(yè)態(tài)新模式與傳統(tǒng)技術業(yè)態(tài)模式融合發(fā)展的態(tài)勢日趨強化，有效提升了農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的系統(tǒng)功能，其中，電子商務、網(wǎng)絡平臺型企業(yè)和與數(shù)字農(nóng)業(yè)、數(shù)字鄉(xiāng)村相關的農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)尤其引人矚目。在此方面，相關政策的引導發(fā)揮了重要的助推作用?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出，“深入實施電子商務進農(nóng)村綜合示范，建設具有廣泛性的農(nóng)村電子商務發(fā)展基礎設施，加快建立健全適應農(nóng)產(chǎn)品電商發(fā)展的標準體系”“大力發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)，實施智慧農(nóng)業(yè)工程和‘互聯(lián)網(wǎng)+’現(xiàn)代農(nóng)業(yè)行動，鼓勵對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行數(shù)字化改造，加強農(nóng)業(yè)遙感、物聯(lián)網(wǎng)應用，提高農(nóng)業(yè)精準化水平。發(fā)展智慧氣象，提升氣象為農(nóng)服務能力”。2019年中央一號文件將實施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略作為專門一條進行決策部署。在此基礎上，2019年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，2020年1月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室印發(fā)了《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃(2019—2025年)》。國家發(fā)展改革委還會同有關部門啟動了“數(shù)字化轉(zhuǎn)型伙伴行動”，推動構(gòu)建數(shù)字化產(chǎn)業(yè)鏈，培育數(shù)字化生態(tài)，支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。2020年5月，中央網(wǎng)信辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《關于印發(fā)〈2020年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點〉的通知》，其中涉及推動鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型等重點任務。近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”和實施“互聯(lián)網(wǎng)+小農(nóng)戶”計劃日益受到各級政府的重視。這些都與發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)新技術新業(yè)態(tài)新模式，或推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型密切相關。

(六)創(chuàng)新制度環(huán)境和政策支持方式，實施發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)重大工程和項目

2013年中央一號文件明確，“對符合條件的農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務業(yè)免征營業(yè)稅”，這是一個比較有力而又接地氣的支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務業(yè)的政策創(chuàng)新。近年來，中央政策鼓勵通過政府購買服務、財政補貼、以獎代補等方式，支持具有資質(zhì)的經(jīng)營性服務組織從事并鼓勵引導社會力量參與農(nóng)業(yè)公益性服務。2015年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)部辦公廳關于開展政府向經(jīng)營性服務組織購買農(nóng)業(yè)公益性服務機制創(chuàng)新試點工作的通知》，決定在糧食、棉花、畜牧、水產(chǎn)等主產(chǎn)區(qū)及工作基礎條件較好的遼寧、安徽、新疆等8個省(自治區(qū))各選擇2～3個縣(市、區(qū)、場)集中力量開展政府向經(jīng)營性服務組織購買農(nóng)業(yè)公益性服務機制創(chuàng)新試點。2013年財政部安排5億元農(nóng)業(yè)技術推廣和服務資金，支持江蘇、江西、山東、安徽等8個糧食主產(chǎn)省份開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務試點。2015年此項試點擴大到17個省份，旨在按照政府購買社會化服務或政府支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者購買社會化服務等方式，加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務關鍵領域、薄弱環(huán)節(jié)的支持，促進農(nóng)業(yè)社會化服務組織多元化發(fā)展，健全覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農(nóng)業(yè)社會化服務體系。2016年在開展此項試點的同時，又在17個試點省份中選擇河北等10省份開展畜禽糞污綜合利用試點。借此，促進農(nóng)業(yè)社會化服務實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單個環(huán)節(jié)向全程生產(chǎn)服務轉(zhuǎn)變、從小規(guī)模分散服務向大規(guī)模整建制服務轉(zhuǎn)變和從資源消耗型生產(chǎn)方式向集約型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。(3)參見2016年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)部辦公廳 財政部辦公廳關于做好2016年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務試點工作的通知》。2017～2019年3年間，中央財政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的支持資金達到110億元。

此外，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的發(fā)展，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的支持方式日益多元化。例如，2013年中央一號文件提出，“開展農(nóng)業(yè)社會化服務示范縣創(chuàng)建。整合資源建設鄉(xiāng)村綜合服務社和服務中心”。2017年中央一號文件明確鼓勵“建立一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟，推進資源開放共享與服務平臺基地建設”?！吨笇б庖姟访鞔_，“支持各地通過政府購買服務、以獎代補、先服務后補助等方式，支持服務組織承擔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務”?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出的電子商務進農(nóng)村綜合示范、農(nóng)商互聯(lián)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程、農(nóng)村“星創(chuàng)天地”等重大工程或行動；2020年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于印發(fā)〈新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022年)〉的通知》擬組織實施的小農(nóng)戶生產(chǎn)托管服務促進工程等農(nóng)業(yè)社會化服務組織創(chuàng)新提升工程和新型農(nóng)業(yè)服務主體經(jīng)營者教育培訓工程，也是支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的重要方式。在2020年國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策中，有些與支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)直接相關，如農(nóng)機深松整地作業(yè)補助政策、動物防疫補助政策、農(nóng)業(yè)保險支持政策、財政支持建立全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系政策、東北黑土地保護性耕作作業(yè)補助政策、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展支持政策、農(nóng)業(yè)電子商務發(fā)展支持政策、加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)政策、大力推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策、基層農(nóng)技推廣改革與建設補助政策；其他多數(shù)包含部分農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)支持政策或與此間接相關，如農(nóng)機購置補貼政策、農(nóng)機報廢更新補貼試點政策、農(nóng)機安全監(jiān)理免費政策、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣創(chuàng)建支持政策、農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策、鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策等。(4)《農(nóng)民文摘2020年第5期〈2020年國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策?？挡拾妗罚r(nóng)民文摘—中國農(nóng)村網(wǎng)，2020年4月23日。

三、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展政策的主要問題

近年來，總體而言，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展政策順應了農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)迅速發(fā)展和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求，呈現(xiàn)加快完善、日益實化細化的趨勢。但是，農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展政策仍然面臨若干問題，主要表現(xiàn)在以下方面。

(一)政策統(tǒng)籌和綜合協(xié)調(diào)不足，立足當前、著眼長遠仍需加強

當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟指導司負責指導農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設，并成立社會化服務處，可以說是農(nóng)業(yè)服務業(yè)綜合管理部門。但農(nóng)村服務業(yè)尚無專門的綜合管理機構(gòu)。農(nóng)村科技服務、農(nóng)村健康服務、農(nóng)村養(yǎng)老服務、農(nóng)村物流服務等相關宏觀管理職能分散于相關部委的相關司局和處室。形成這種格局的原因很多，其中一個重要原因是，農(nóng)村服務業(yè)涉及領域廣、專業(yè)性強，且類型差異顯著；并且許多農(nóng)村服務業(yè)需要通過與其他服務業(yè)甚至與工業(yè)、農(nóng)業(yè)融合發(fā)展來擴張和升級市場，進而獲得發(fā)展機會。但是，缺乏綜合性的農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)宏觀管理機構(gòu)，不僅導致農(nóng)村服務業(yè)在政策上難以得到有效的統(tǒng)籌謀劃和綜合協(xié)調(diào)，也在很大程度上影響農(nóng)業(yè)、農(nóng)村服務業(yè)的政策協(xié)調(diào)和良性互動。這對于統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化也是不利的，具體表現(xiàn)在以下兩個方面。

1.農(nóng)村服務業(yè)政策密度小而分散，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的政策統(tǒng)籌和整合不夠。農(nóng)村服務業(yè)的領域在總體上明顯大于農(nóng)業(yè)服務業(yè)。對農(nóng)業(yè)服務業(yè)的政策支持具體表現(xiàn)在對農(nóng)業(yè)社會化服務體系或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務發(fā)展等方面，近年來圍繞這些方面出臺的政策很多，有的以專門文件形式出現(xiàn)，有的散見或以條目形式存在于范圍更廣的支持政策中。雖然涉及農(nóng)村服務業(yè)的政策文件在總體上明顯多于農(nóng)業(yè)服務業(yè)，但相對于其廣闊的領域而言，農(nóng)村服務業(yè)支持政策在“密度”上要小得多，而且多與加強農(nóng)村公共服務或農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展密切相關，如關于開展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游升級行動、關于促進農(nóng)村電子商務發(fā)展的文件。事實上，除此之外還有一些農(nóng)村生活性服務業(yè)和服務于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)性服務業(yè)，也是農(nóng)村服務業(yè)的重要內(nèi)容，如許多服務于鄉(xiāng)村制造業(yè)集群和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園的生產(chǎn)性服務業(yè)，農(nóng)村金融保險業(yè)、農(nóng)村交通運輸業(yè)、農(nóng)村科技服務業(yè)、農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務業(yè)等。近年來，國家鼓勵發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)等，更需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)鑲嵌其中或?qū)踊?。對這些方面的重視和支持不足，不僅不利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，對于激發(fā)鄉(xiāng)村多重功能價值、改善農(nóng)村民生狀況也有不利影響。雖然政府相關部門對相關領域可能也有支持政策，但在農(nóng)村服務業(yè)不同領域之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，也容易導致政策支持畸輕畸重，妨礙政策支持進而妨礙農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。尤其是對發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營性服務業(yè)缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，容易導致相關新政的出臺難以適當聚焦，并容易出現(xiàn)政策支持面面俱到，甚至政策支持重點在不同類型服務之間、體系與特定重點之間游離搖擺的現(xiàn)象。(5)如在農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)支持重點的選擇中，有的文件之間缺少有效銜接，甚至各說各話。例如，有的文件強調(diào)支持服務設施建設，下個文件則強調(diào)支持服務能力建設，再下個文件又強調(diào)服務設施建設。

2.從戰(zhàn)略和現(xiàn)實的結(jié)合上統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展和布局優(yōu)化。從推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興“雙輪驅(qū)動”和構(gòu)建更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制等高度，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)支持政策，優(yōu)化其區(qū)域布局，鼓勵重點打造本土化、區(qū)域化、都市圈一體化的農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展網(wǎng)絡，都應是農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)政策支持的重要導向。這有利于增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)網(wǎng)絡的本土根植性和抗風險能力，有利于緩解農(nóng)業(yè)或鄉(xiāng)村企業(yè)產(chǎn)品大范圍、長距離運輸形成的產(chǎn)品損耗、污染排放和動植物疫病傳播、供應鏈中斷風險，也有利于更好地發(fā)揮都市圈內(nèi)核心城市對梯級節(jié)點城市、小城鎮(zhèn)以及廣域鄉(xiāng)村的輻射帶動作用，培育以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互促、產(chǎn)業(yè)融合的服務業(yè)發(fā)展格局，并將更多的就業(yè)增收和發(fā)展機會留給農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村。引導不同類型地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)錯位競爭和差異化協(xié)同發(fā)展，培育其區(qū)域特色和差異化競爭能力，也有利于減少農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展中的重復建設、盲目投入和過度競爭問題(姜長云，2020b)。這是構(gòu)建更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的基本要求。但是，迄今為止，這方面的政策比較鮮見。

隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟一體化的深入推進，隨著此次新冠肺炎疫情沖擊連鎖影響的持續(xù)釋放，許多地方區(qū)域城鎮(zhèn)體系布局很可能面臨較大重組，進而對部分地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的區(qū)位比較優(yōu)勢和未來格局形成較大影響。現(xiàn)行政策很少考慮這些問題。實際上，2019年發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)〈2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務〉的通知》已經(jīng)提出“中小城市發(fā)展要分類施策，都市圈內(nèi)和潛力型中小城市要提高產(chǎn)業(yè)支撐能力、公共服務品質(zhì)，促進人口就地就近城鎮(zhèn)化；收縮型中小城市要瘦身強體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區(qū)集中；……穩(wěn)步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設市”。2020年發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)〈2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務〉的通知》進一步要求，“推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設”“統(tǒng)籌新生城市培育和收縮型城市瘦身強體”。但是，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展政策對此尚未給予關注。當然，相關文件出臺時間短也是重要原因之一。

(二)政策創(chuàng)新局部滯后，亟待增強針對性、適應性和可落地性

農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)既包括傳統(tǒng)服務業(yè)，如普通的商貿(mào)服務、農(nóng)產(chǎn)品或農(nóng)村交通運輸服務等；又包括現(xiàn)代服務業(yè)或新興服務業(yè)，如數(shù)字農(nóng)業(yè)或數(shù)字鄉(xiāng)村服務、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務、涉農(nóng)供應鏈管理服務等。近年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)在總體加快發(fā)展的同時，其中的現(xiàn)代或新興服務業(yè)日益成為其重要增長點，也是其最具活力和創(chuàng)新特質(zhì)的部分，成為培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村新技術新業(yè)態(tài)新模式最為活躍的領域之一。部分地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代服務業(yè)、新興服務業(yè)的發(fā)展，實踐走在理論和政策研究的前面，容易出現(xiàn)政策創(chuàng)新滯后于實踐創(chuàng)新的問題，妨礙對農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的前瞻引導和分類施策。例如，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務與市場化經(jīng)營性服務之間、生產(chǎn)性服務與生活性服務之間，甚至不同類型的新興服務業(yè)之間，往往具有不同的產(chǎn)業(yè)屬性和運行特征，對此科學把握不夠，很容易導致相關支持政策“張冠李戴”，出現(xiàn)類似“治頭瘡在腳上開刀”的問題，影響政策的精準性和有效性。況且，有些農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的實踐創(chuàng)新是基于特定區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的特殊資源稟賦、服務需求和文化特質(zhì)，將其簡單移植到其他地區(qū)，容易出現(xiàn)“南橘北枳”的效果。例如，在東北平原地區(qū)、西南山區(qū)之間，東南沿海地區(qū)和廣大中西部地區(qū)之間，以及大中城市郊區(qū)和普通鄉(xiāng)村地區(qū)之間，農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的適宜條件往往差異很大。農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的理論和政策創(chuàng)新，需要基于不同類型地區(qū)、不同類型服務業(yè)的比較研究，科學把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的生成機理、演進邏輯和區(qū)域特征，更好地做到因地制宜。

此外，近年來支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的許多政策，存在理念引導多、政策倡導多、政策實施機制少而虛的問題。許多政策采取“要”“引導”“鼓勵”“推動”“支持”等促進型表述方式，但往往難以及時跟進切實有效的支持措施和得力的激勵—督促約束機制，容易出現(xiàn)政策軟、見效慢的問題，政策含金量有待提高。當然，形成這種現(xiàn)象的一個重要原因是，許多政策措施的細化實化需要經(jīng)歷一個循序漸進的過程，但相關調(diào)研不足，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展中的痛點、難點和興奮點把握不夠，影響政策支持的針對性和有效性，甚至導致“政策好、落實難”成為政策創(chuàng)新亟待解決的重要現(xiàn)實問題。例如，有的政策文件鼓勵不同類型的經(jīng)營主體之間加強聯(lián)合合作，培育服務聯(lián)合體、服務聯(lián)盟等新型組織方式，甚至圍繞產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈打造服務鏈，但如何形成有效的實施機制和支持措施，確保這種農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的愿景能夠變成風景，仍需持續(xù)深耕，不斷發(fā)力。

(三)關注當前服務供給偏多，關注增強產(chǎn)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力少

當前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展中的問題，主要包括總量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、競爭力和可持續(xù)性發(fā)展能力等方面。農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)供給在總體上嚴重不足，在結(jié)構(gòu)上存在低端供給過剩和中高端供給不足，或服務供求不匹配、精細化體驗化不夠等問題。服務質(zhì)量問題從本質(zhì)上說也是結(jié)構(gòu)問題，但相對于實物產(chǎn)品生產(chǎn)，服務業(yè)質(zhì)量評價難度更大，有必要將其從服務業(yè)結(jié)構(gòu)問題中獨立出來進一步加以強調(diào)。(6)主要原因是，通常服務質(zhì)量評價和控制的難度更大，服務體驗的重要性更強，同一服務對不同客戶的價值和客戶滿意度往往也有很大差別。況且，提高服務質(zhì)量與提高服務業(yè)質(zhì)量也有一定不同(姜長云，2018)。服務業(yè)的效益和效率，決定和影響其產(chǎn)業(yè)競爭力，包括市場競爭力和資源競爭力。考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展更應重視這一點。一個區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)效率高、效益好，就更有可能凝聚更多的資源和高級要素，也更有可能開拓其他地區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)市場，或凝聚其服務需求。農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)效率高、效益好，在與工業(yè)服務業(yè)、城市服務業(yè)的競爭中，才更有可能凝聚更多的資源和高級要素，更有可能開拓更多更好的市場，并規(guī)避工業(yè)或城市服務業(yè)發(fā)展的擠壓效應。因此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的競爭力問題，也在一定程度上反映著其區(qū)域布局問題。服務業(yè)質(zhì)量效益，進而服務業(yè)競爭力，都影響其可持續(xù)發(fā)展。沒有效益、效率的農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)，最終很難形成可持續(xù)發(fā)展能力。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)，要注意在發(fā)展中培育可持續(xù)發(fā)展能力，但又不能簡單地依據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務企業(yè)當前的效益、效率狀況來評判其可持續(xù)發(fā)展能力。(7)有些農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務企業(yè)，特別是新興服務業(yè)，在發(fā)展初期基于培育市場、集聚資源、構(gòu)筑社會網(wǎng)絡的考慮，可能當前的效益、效率很差，甚至或多或少地帶有“我拿青春賭未來”的性質(zhì)，但卻是在為未來發(fā)展蓄能，在發(fā)展過程中培育獲得效益、效率的能力，增強發(fā)展的可持續(xù)性。但就總體而言，農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展不能主要依靠那些長期缺乏效益效率的企業(yè)，否則其發(fā)展風險往往很高。2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情給我們提供的重要警示之一，是要注意產(chǎn)業(yè)發(fā)展風險的防范和控制。

當前，總體而言，農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展在上述五個方面的問題都比較嚴重，都應引起足夠重視，并為此采取措施“抓重點、補短板、強弱項”。但是，“抓重點、補短板、強弱項”有兩種方式，一種是主要基于解決當前供給問題的適應性調(diào)整，更多關注當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的總量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量問題，疏于重視服務業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力；另一種是立足當前、著眼長遠的戰(zhàn)略性調(diào)整，將關注當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)供給問題，同關注培育其競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力結(jié)合起來。總體而言，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)政策更多地帶有適應性調(diào)整的特征，戰(zhàn)略性調(diào)整特征亟待加強，對如何提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)的效益、效率，進而提高競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力關注不夠。例如，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)服務業(yè)支持政策雖然注意按照公平競爭、規(guī)范擇優(yōu)方式“選擇規(guī)范化、專業(yè)化、社會化的服務組織承擔項目任務”，并對服務主體有基本條件要求；也明確“補助資金可以補服務主體，也可以補農(nóng)戶，堅持讓小農(nóng)戶最終受益”等要求；但在政策執(zhí)行中往往還是主要補服務主體，少見補農(nóng)戶。因此，難以通過農(nóng)戶作為需求主體的自主選擇，引導和督促農(nóng)業(yè)服務主體提升服務質(zhì)量，推進服務企業(yè)優(yōu)勝劣汰。

此外，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)服務業(yè)發(fā)展政策要求項目任務補助資金的使用方向“聚焦一家一戶小農(nóng)辦不了、辦不好或辦了不劃算的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)”。應該說，這正是促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的要害之處。但如何通過加強面向農(nóng)業(yè)服務主體的服務體系或能力建設，幫助這些農(nóng)業(yè)服務主體解決自身“辦不了、辦不好或辦了不劃算”的服務供給問題，現(xiàn)行政策仍存在關注不足的問題。例如，通過培訓等方式提高服務主體經(jīng)營者素質(zhì)的問題，只在2020年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于印發(fā)〈新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022年)〉的通知》等少數(shù)文件中有專門決策部署。至于引導網(wǎng)絡平臺型企業(yè)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務主體賦能發(fā)展，鼓勵行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟在推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮作用，鼓勵工商資本、城市企業(yè)等投資發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)行業(yè)治理并創(chuàng)新監(jiān)管方式、完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)營商環(huán)境和風險防范機制等，仍是現(xiàn)行政策的薄弱環(huán)節(jié)。類似問題在農(nóng)村服務業(yè)中往往比在農(nóng)業(yè)服務業(yè)中更為嚴重。

(四)政策執(zhí)行標準偏松且存在局部異化現(xiàn)象，聚焦政策目標并強化公平競爭不足

以農(nóng)業(yè)服務業(yè)支持政策為例，現(xiàn)行政策很早就強調(diào)聚焦支持小農(nóng)戶，堅持公平競爭。例如，2017年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)部 財政部關于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務工作的通知》明確“要始終堅持帶動而不是代替農(nóng)戶發(fā)展的原則，把服務小農(nóng)戶作為政策支持的主要對象，著力解決小農(nóng)戶的規(guī)?；a(chǎn)難題”“補助標準不能影響服務價格形成，不能干擾農(nóng)業(yè)服務市場正常運行，引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務長期健康發(fā)展”。2019年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳 財政部辦公廳關于進一步做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務工作的通知》進一步強調(diào)，“服務對象要進一步突出小農(nóng)戶”并“防止政策壘大戶”“要分別確定服務小農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營主體的補助標準；根據(jù)農(nóng)民的認知和接受程度，以及服務市場的發(fā)育成熟度，補助標準可相應逐步降低”。但在政策實施過程中，聚焦支持小農(nóng)戶不夠、補助標準偏高影響服務價格形成，甚至服務小農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營主體的補助標準差距不明顯，諸如此類的問題至少在部分地區(qū)還是存在的。例如，《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳 財政部辦公廳關于進一步做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務工作的通知》規(guī)定，“項目任務實施縣安排服務小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務的補助資金或面積，占比應高于60%”。這在部分土地流轉(zhuǎn)程度比較高的地區(qū)，可能足以保證小農(nóng)戶優(yōu)先得到服務；但在那些土地流轉(zhuǎn)程度比較一般，因而小農(nóng)戶比較多的地區(qū)，如何保證更多的小農(nóng)戶獲得有效服務，可能就是一個問題。因為相對于規(guī)模經(jīng)營主體，面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務的成本和交易成本往往大得多，實現(xiàn)盈利難、風險高；相比之下，面向規(guī)模經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務容易實現(xiàn)盈利，并降低經(jīng)營風險。因此，相對于面向規(guī)模經(jīng)營主體，農(nóng)業(yè)服務主體存在面向小農(nóng)戶提供服務動力較弱的問題。

現(xiàn)行政策要求“因地制宜確定資金補助標準與補助方式”，這有利于進一步聚焦項目目標，更好地提升財政資金的支持效果。但要求“原則上財政補助占服務價格的比例不超過30%，單季作物畝均各關鍵環(huán)節(jié)補助總量不超過100元”“對貧困地區(qū)、丘陵山區(qū)，原則上財政補助占服務價格的比例不超過40%”，此項政策盡管在當前來看有其合理性，但從長期來看，類似補助標準偏高，有可能影響服務價格形成，并與公平競爭制度相悖。雖然中央政府相關部門已經(jīng)明確了“補助標準可相應逐步降低”的方向，但如果缺少有效的督促機制，在政府層面特別是地方政府層面，往往缺少推動補助標準“逐步降低”的動力。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展中的政策異化現(xiàn)象，在農(nóng)業(yè)服務業(yè)發(fā)展中比較典型。例如，少數(shù)地方在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的過程中，比較推崇讓農(nóng)民當“甩手掌柜”的模式，在農(nóng)業(yè)發(fā)展中不是搞“幫助農(nóng)民”而是搞“代替農(nóng)民”。在此背景下，本來旨在促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管支持政策，在少數(shù)地區(qū)可能會出現(xiàn)以下問題：不但沒有做到促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，反而實際上推動小農(nóng)戶退出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。例如，許多地方支持的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管服務，作為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的重要方式，屬于農(nóng)業(yè)服務業(yè)發(fā)展應該加強的方向。在規(guī)范意義上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管中，田間管理應是農(nóng)戶自己的事。農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)作為自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)的統(tǒng)一，也決定了農(nóng)戶家庭經(jīng)營從事田間管理有其比較優(yōu)勢。但部分地區(qū)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管，倡導甚至推動農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)田間管理不管不問，這就不是幫助農(nóng)民，而是“代替農(nóng)民”；是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管異化為讓農(nóng)民放棄了土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)土地托管(姜長云，2020c)。

(五)完善利益聯(lián)結(jié)機制仍待加強，創(chuàng)新績效評價機制日趨緊迫

現(xiàn)行政策雖然重視完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的利益聯(lián)結(jié)機制，但在創(chuàng)新和完善利益聯(lián)結(jié)機制方面仍有亟待改進的空間。例如，有些政策文件要求在新型農(nóng)業(yè)服務主體與小農(nóng)戶之間建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，但是否具備完善緊密型利益聯(lián)結(jié)機制的條件則很難說。從大量地區(qū)調(diào)研來看，完善緊密型利益聯(lián)結(jié)機制固然重要，完善穩(wěn)定、可持續(xù)的利益聯(lián)結(jié)機制更加關鍵；甚至有時追求利益聯(lián)結(jié)的緊密性是以放棄利益聯(lián)結(jié)的廣惠及性為代價的，導致實際惠及的農(nóng)戶數(shù)明顯減少。有的政策文件要求推進農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)融合發(fā)展，推進“生產(chǎn)基地+中央廚房+餐飲門店”“生產(chǎn)基地+加工企業(yè)+商超銷售”等產(chǎn)銷模式和直供直銷、“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”，推進農(nóng)業(yè)與文化旅游、健康養(yǎng)生等服務業(yè)融合發(fā)展，但缺乏切實具體有效的利益聯(lián)結(jié)機制推進其實現(xiàn)。有些地方只強調(diào)完善服務主體同農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機制，但不注意維護服務主體和農(nóng)戶的合法權(quán)益。有些地方為爭取農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展用地或引導農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)需求集中，采取強制農(nóng)民在短期內(nèi)“集中上樓”等做法，實際上損害了農(nóng)民居住和生活的便利。有些地方將完善服務主體同農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制簡單等同于帶動農(nóng)戶增收，很少顧及帶動農(nóng)戶就業(yè)并提升發(fā)展和風險防范能力，甚至將帶動農(nóng)戶就業(yè)增收建立在損害農(nóng)戶在地生態(tài)和居住便利的基礎之上；抑或?qū)⒁龑Х罩黧w帶動農(nóng)戶就業(yè)增收提能，建立在高額財政補貼的“誘惑”之上，不注意培育穩(wěn)健可持續(xù)的利益聯(lián)結(jié)機制，并強化服務主體同農(nóng)戶之間增進利益聯(lián)結(jié)的內(nèi)生動力。待相關財政支持項目實施到期后，服務主體與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)又復歸“互不相干”的原位?？梢?，完善同農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制亟待拓寬視野。

現(xiàn)行政策明確“財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將加強對各省項目任務執(zhí)行情況的年度績效評價，按照誰安排項目任務誰負責績效評價的原則”，這對于提高財政資金的使用績效具有積極意義，但在這種“自彈自評”方式下，容易高估農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)政策支持的成效及其競爭力、可持續(xù)發(fā)展能力。因此，怎樣保障績效評價的公正性、客觀性，并借此形成提升農(nóng)業(yè)服務業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益效率的激勵機制？這個問題值得認真思考。

前述農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展的主要政策問題，有的只是初露端倪，有的正在局部日益充分地暴露出來。這些問題實際上昭示了完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展政策的方向。限于篇幅，只得留待另文分析了。