差異與互適：行為公共管理的演進(jìn)脈絡(luò)

鄧 崧

(云南大學(xué) 政府管理學(xué)院，云南 昆明 650500)

行為科學(xué)的興起及其對傳統(tǒng)公共管理研究方法和實(shí)踐運(yùn)用的拓展，業(yè)已成為當(dāng)今公共管理學(xué)的重要演進(jìn)方向。以行為科學(xué)為導(dǎo)引的研究與實(shí)踐，滲入了公共政策建構(gòu)、公共政策分析、組織決策、公眾滿意度評價、公眾感知等廣闊領(lǐng)域，從而誕生了一個全新子學(xué)科——行為公共管理。與經(jīng)濟(jì)學(xué)介入新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的“艱難歷程”不同，行為公共管理因其對管理中人性假設(shè)的準(zhǔn)確把握，彌合了傳統(tǒng)公共管理缺失的微觀基礎(chǔ)，因此被迅速接納與應(yīng)用，成為公共行政最重要的發(fā)展領(lǐng)域。一方面，隨著公共管理規(guī)模的擴(kuò)大，治理復(fù)雜性愈發(fā)增強(qiáng)，傳統(tǒng)上基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)或者政治人假設(shè)的模型難以應(yīng)對新的社會實(shí)踐問題，客觀上需要重新檢視立論的實(shí)證基礎(chǔ)；另一方面，認(rèn)知科學(xué)、神經(jīng)科學(xué)領(lǐng)域的新成果不斷涌現(xiàn)，也為在理論上重構(gòu)公共管理，實(shí)踐上增益管理績效提供了可能。這兩方面的協(xié)同作用推動了行為公共管理的誕生，為探索管理主體與管理對象的心理動因和行為機(jī)制建構(gòu)了良好的分析視域。厘清行為公共管理的學(xué)說史與實(shí)踐歷程的重大事件，有助于把握公共管理的演變邏輯和前沿脈動，對于中國公共管理的理論研究和實(shí)踐運(yùn)作也有極強(qiáng)的借鑒意義。

一、行為公共管理的發(fā)端：對人性假設(shè)的反思與重構(gòu)

(一)傳統(tǒng)公共管理的人性假設(shè)

自威爾遜把政治與行政兩分之后，獨(dú)立的公共行政隨即出現(xiàn)。20世紀(jì)40、50年代，凱恩斯主義國家干預(yù)學(xué)說甚囂塵上，政府的作用與規(guī)模日益擴(kuò)大，公共行政的重要性也日漸凸顯。傳統(tǒng)上，公共行政基于內(nèi)部的科層制結(jié)構(gòu)與外部實(shí)施的政策法規(guī)手段，對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理。按照麥格雷戈的觀點(diǎn)，每一個管理決策或每一項(xiàng)管理措施的背后，必然有某些關(guān)于人性本質(zhì)及人性行為的假設(shè)。因此，只要是管理，貫穿其整個過程的就必然是人的行為規(guī)律，就必然要以對人性的認(rèn)知作為基本前提。

如果把21世紀(jì)以前的公共行政視為傳統(tǒng)公共管理階段，那么，這一時期管理領(lǐng)域關(guān)于人性的認(rèn)識大致有三種主流觀點(diǎn)。

1.經(jīng)濟(jì)人假設(shè)

經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，即人有追求個人利益最大化的天然動機(jī)。古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的扛鼎人物亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)人的逐利特征能夠帶動每個人積極生產(chǎn)，最終做大財富的蛋糕。1901年，“管理科學(xué)之父”泰勒通過在伯利恒鋼鐵廠的一系列實(shí)驗(yàn)，把經(jīng)濟(jì)人假設(shè)融入管理視域，將物質(zhì)激勵與其對生產(chǎn)效率的促進(jìn)作用聯(lián)系了起來。推而廣之，在公共管理領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)意味著“胡蘿卜+大棒”是有效的管理手段，因而政府對社會的管理通常以“硬核家長”的面目出現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)令行禁止、政出必行。這一時期的政府管制理論中，占據(jù)主導(dǎo)地位的是命令控制型管制和經(jīng)濟(jì)激勵型管制，要求政府的政策手段直接作用于政策對象。比如，對于污染型企業(yè)開征“庇古稅”，以便讓其承受部分甚至全部社會成本，從而糾正其外部負(fù)效應(yīng)行為；再比如，對于政府鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，則有可能提供財政補(bǔ)貼、稅收減免等。在對于公共組織人員的激勵方面，也強(qiáng)調(diào)物質(zhì)利益的刺激作用。20世紀(jì)70、80年代興起的新公共管理運(yùn)動倡導(dǎo)用企業(yè)家精神塑造政府，究其本質(zhì)也是認(rèn)可用競爭性手段對經(jīng)濟(jì)人進(jìn)行效率激勵，在對宏觀政策的評估中，也在廣泛采用反映各類物質(zhì)利益增進(jìn)的評價指標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)人假設(shè)后來被麥格雷戈歸納為“X理論”。他認(rèn)為這種管理方式在把人群分為兩類的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)了控制論的觀點(diǎn)：既然大多數(shù)人生來懶惰，且不喜歡負(fù)責(zé)任，缺乏公共精神，寧可被別人指揮，個人的目標(biāo)追求是生理需求與安全需求的滿足，那么，這類人應(yīng)該被領(lǐng)導(dǎo)、被管束，只需用物質(zhì)激勵激發(fā)起這類人的追求以實(shí)現(xiàn)政府需要的行為目標(biāo)即可；另外一類少數(shù)的、有公共情懷的，能夠克制感情沖動的人就應(yīng)該承擔(dān)起管理的責(zé)任。

2.社會人假設(shè)

關(guān)于人的社會性，馬克思早在其經(jīng)典著作中就有深刻的闡釋。具體到管理學(xué)科，對人的社會性研究始自美國的“人際關(guān)系理論大師”梅奧。1927年，梅奧接手了對霍桑工廠“物質(zhì)條件與生產(chǎn)效率關(guān)系”的研究。他發(fā)現(xiàn)之所以物質(zhì)激勵并未顯示出與生產(chǎn)效率的正相關(guān)性，是因?yàn)榧兇獾慕?jīng)濟(jì)人假設(shè)并不是人性的全部。人際關(guān)系、群體態(tài)度、人的心理狀態(tài)也能夠?qū)ιa(chǎn)績效有很大的影響。因此，想要提高員工的工作效率，物質(zhì)福利是手段之一，但更加重要的手段應(yīng)該是：協(xié)調(diào)組織氛圍，運(yùn)用人際關(guān)系理論，滿足人的社會性需要。

社會人假設(shè)同樣對政府的公共管理活動和公共倫理產(chǎn)生了影響。政府管理社會時，指揮、控制和監(jiān)督是管理的一個方面，但另一個方面，要積極傾聽民眾的意見，了解民眾的思想感情，重視社會和諧與社會公平。

社會人假設(shè)在20世紀(jì)40年代末以后經(jīng)由馬斯洛的補(bǔ)充和完善，演化出追求在社會生活中獲得價值實(shí)現(xiàn)的“自我實(shí)現(xiàn)人”假設(shè)。這一理論認(rèn)為，人的潛力是非常巨大的，在基本需要和社會需要得到滿足之后，將產(chǎn)生尋求發(fā)揮自身潛力的需要。管理者如果能夠把個人目標(biāo)與組織目標(biāo)相結(jié)合，就會煥發(fā)出更大的產(chǎn)出績效。麥克雷戈其后在1957年提出的“Y理論”被認(rèn)為是接近于“自我實(shí)現(xiàn)人”假設(shè)的一種人性看法。根據(jù)“Y理論”，對人的激勵主要是給予來自工作本身的內(nèi)在激勵，讓他擔(dān)當(dāng)具有挑戰(zhàn)性的工作，擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任，促使其工作做出成績，滿足其自我實(shí)現(xiàn)的需要。如果給人提供適當(dāng)?shù)臋C(jī)會，就能將個人目標(biāo)和組織目標(biāo)統(tǒng)一起來。

社會人假設(shè)不但深刻地影響了公共組織內(nèi)部的人事激勵改革，而且對政府管理社會在改善回應(yīng)需求方面產(chǎn)生了積極影響。比如，新公共服務(wù)理論認(rèn)為，符合公共需要的政策和計劃只有通過集體努力和協(xié)作，才能夠最有效、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。為了實(shí)現(xiàn)集體的遠(yuǎn)景目標(biāo)，具體計劃在實(shí)施過程中，需要民眾的積極參與，使各方的力量集中到執(zhí)行過程中去，從而邁向預(yù)期的理想目標(biāo)。

3.文化人假設(shè)

文化人概念由德國哲學(xué)家卡西爾所提出?？ㄎ鳡栒J(rèn)為，人與動物的區(qū)分在于人類社會都根植于一定的文化環(huán)境中。人事實(shí)上是文化的動物。因此，任何的人性都與既定的文化相關(guān)聯(lián)。1981年，日裔美籍學(xué)者威廉·大內(nèi)進(jìn)一步發(fā)揮了文化人假設(shè)。他在比較美、日兩國企業(yè)的構(gòu)架和特點(diǎn)之后，提出“Z理論”。他認(rèn)為個體的價值觀決定了其心理與行為。為了提高組織績效，企業(yè)應(yīng)該通過構(gòu)建組織文化來影響個體的價值觀，繼而引導(dǎo)并改善個體行為。文化管理比針對“經(jīng)濟(jì)人”心態(tài)的物質(zhì)激勵和針對“社會人”渴求的心理滿足更加重要。

文化人假設(shè)讓公共管理者認(rèn)識到治理需要注意目標(biāo)對象的文化特征、價值觀和精神層面，要因地制宜地實(shí)施公共政策，應(yīng)該有暢通的信息傳遞機(jī)制，保證下情上達(dá)，鼓勵民眾參與公共事務(wù)，包容多元觀點(diǎn)。

綜合來看，人的行為與動機(jī)一直是管理哲學(xué)研究的重點(diǎn)，同時也是管理實(shí)踐不斷探索并驗(yàn)證的領(lǐng)域。管理學(xué)界有道德人、政治人、經(jīng)濟(jì)人、社會人、自我實(shí)現(xiàn)人、文化人等不同的人性假設(shè)。長期占據(jù)主要地位的是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、社會人假設(shè)和文化人假設(shè)，分別對應(yīng)著“X理論”“Y理論”和“Z理論”。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)要求公共管理者注重物質(zhì)激勵，政府的各項(xiàng)政策措施要能夠帶給個體理性的預(yù)期，鼓勵其在既定規(guī)則下努力進(jìn)取，為社會做出貢獻(xiàn)；社會人假設(shè)需要公共管理者意識到制度設(shè)計還需兼顧公平，和諧社會、和諧人際關(guān)系是提升工作效率和幸福感的重要渠道；文化人假設(shè)指出了價值觀對公共事務(wù)處理有著重要的影響力，任何的制度安排都應(yīng)該充分考慮政策對象的文化背景與文化認(rèn)同。這三種人性假設(shè)在不同程度上影響著公共管理的實(shí)踐過程，并在一些一維度評價的情境下有很好的解釋力。但就普遍情境而言，單一假設(shè)不免失之偏頗。

(二)公共治理的真實(shí)對象：框架中的心理人

20世紀(jì)80年代以后，認(rèn)知心理學(xué)層面逐漸出現(xiàn)了一種新的理論——“框架效應(yīng)”。該理論從個人層面分析入手，認(rèn)為情景框架是個體處理和建構(gòu)信息的出發(fā)點(diǎn)。“框架效應(yīng)”的淵源有兩個，一個是舍瑞夫(Sherif)的參照框架理論(Frames of reference)，另一個是卡尼曼(Kahneman)和特威爾斯基(Tversky)的前景理論(Prospect theory)。舍瑞夫假定個體的判斷和認(rèn)知不僅受到心理因素的影響，而且是在某個既定的參照框架下做出的。這里的參照框架指的是“一套控制感性認(rèn)識、邏輯評價或社會行為的標(biāo)準(zhǔn)、信仰或假設(shè)”[1]。卡尼曼和特威爾斯基考察了本質(zhì)相同的一組信息以不同的方式表達(dá)或呈現(xiàn)，將會如何影響人們的選擇和他們對選擇的評價后，得出結(jié)論：同一組資訊經(jīng)由不同的表達(dá)導(dǎo)致不同的決策選擇。這說明人類的行為決策都是在既定的框架下做出的。那么，如果發(fā)現(xiàn)框架效應(yīng)作用于人的規(guī)律，是否就能夠引導(dǎo)人類的行為朝著一個期望的目標(biāo)前進(jìn)呢？這方面的研究顯然會對政府的公共管理產(chǎn)生顛覆式的改變。通過對一些與理性決策績效不相符的“異象”的科學(xué)解釋和驗(yàn)證，心理學(xué)研究開辟了公共管理的新視域。

細(xì)分來看，框架有可能是記憶中的認(rèn)知結(jié)構(gòu)(或稱基模)，它在影響個人的判斷和推斷上非常重要。這種認(rèn)知結(jié)構(gòu)有可能是長期文化熏陶的結(jié)果，從這個意義上說，框架效應(yīng)和文化人假設(shè)有一些相關(guān)性；框架也有可能是在特殊情景下的各項(xiàng)限定與約束，甚至是不同的語義提法，人們的判斷和行為活動必將在一定的框架中形成，所以人是框架中的心理人?？梢钥闯觯翱蚣堋币辉~的含義是有差別的。前者指的是已經(jīng)形成的框架(frame)，后者指的是塑造框架形成的過程(framing)。在框架效應(yīng)的分析中，這兩種語義要因具體情境擇一而用。

既然人是既定框架中的心理人，那么公共管理的實(shí)際操作就充滿了張力，好的治理和壞的治理都有可能出現(xiàn)?！白屔鐣篮谩钡恼呶幢乇簧鐣邮?，用心良苦的愿景也可能被公眾漠視。同時這也解釋了為什么一項(xiàng)政策在某個地區(qū)大獲成功，而在另外“照搬”與“復(fù)制”的地區(qū)卻只能取得“東施效顰”的結(jié)果。

二、行為公共管理的發(fā)展

(一)行為公共管理是對傳統(tǒng)公共管理微觀基礎(chǔ)缺失的回應(yīng)

所謂公共管理，是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、管理、法律等方法，通過公共政策的作用，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)社會的公共福利與公共利益。雖然公共組織內(nèi)部的管理也是需要注意的方面，但是內(nèi)部管理只有最終體現(xiàn)在外部管理(即對社會公共事務(wù)的管理)的有效上才是有意義的。[2]所以，公共管理的焦點(diǎn)問題應(yīng)該是政府行為過程與民眾體驗(yàn)過程之間的相互影響和互動。首先，公共管理者(政府)應(yīng)該盡量準(zhǔn)確地摸清楚民眾的心理需求和問題訴求；其次，借助公共政策，公共管理者需要提供符合民眾需要的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。顯然，公共管理要取得預(yù)期中的績效，需要民眾的行動正好和政府的期望相吻合，或者至少在一個合宜的閾值范圍內(nèi)吻合，這是公共治理的最高境界。

但是，各國大量的政策實(shí)踐告訴我們，民眾行為偏好完全符合政府期望在多數(shù)情況下只是政府一廂情愿的“幻想”。為了讓民眾的行為取向趨近政府的期望，學(xué)者們開始探索把心理學(xué)規(guī)律運(yùn)用于公共管理領(lǐng)域。

自20世紀(jì)40年代起，一些著名的管理學(xué)家一直呼吁在公共行政與心理學(xué)領(lǐng)域之間尋求更大的融合。[3]在1978年諾貝爾獎獲獎感言中，西蒙就強(qiáng)調(diào)了他的開創(chuàng)性著作《行政行為》的要義是：“決策是行政的核心，行政理論中的術(shù)語源于人類選擇的邏輯和心理?！盵4]盡管大量的公共管理實(shí)例讓學(xué)者們注意到了微觀行為主體選擇的多樣性，以及把握這種規(guī)律在行政管理中的重要性，但是，在很長一段時間里面，政策或制度的對象——個體與群體的行為偏好并不被政策科學(xué)家們所關(guān)注。在他們看來，民眾行動策略中的“非理性”因素是無法捉摸的，探尋這種非理性本身就是不可能的。同時，個人的非理性因素可以通過無數(shù)人的互動，呈現(xiàn)出一種均值回歸的特點(diǎn)，從而相互抵消。因而不需要專門分析制度接受者的行為模式，只需認(rèn)真做好政府的決策就可以了。如果制度或政策的效果不佳，必然是政府的制度或政策不好，而不是其他原因。這種觀點(diǎn)在表面上很有道理，但對自身決策的心理偏誤和民眾行動策略的漠視不可避免地帶來了更多的政策失效與政策浪費(fèi)。

進(jìn)入1960年代后，心理學(xué)上出現(xiàn)了一個全新的研究方向——“認(rèn)知心理學(xué)”。它把人看作是一個類似于計算機(jī)的信息加工系統(tǒng)，利用信息加工，從信息的輸入、編碼、轉(zhuǎn)換、儲存和提取等加工過程來研究人的認(rèn)知活動。按照認(rèn)知理論，可以通過計算機(jī)建模來建立人的認(rèn)知模型，從而揭示人類的心理活動規(guī)律。認(rèn)知活動的整個流程，是由緊密銜接的若干階段構(gòu)成的：首先是刺激物經(jīng)過感覺器官成為感覺材料，再經(jīng)過以往經(jīng)驗(yàn)和人格結(jié)構(gòu)的折射，賦予感覺材料具體意義，由此構(gòu)成一個知覺過程。通過這一知覺過程，個體可以對過去事件做出評價，對現(xiàn)在事件做出解釋，對未來事件做出預(yù)測。同時，這一系列心理活動指引著人的行為。那么，如果能夠掌握行為主體的認(rèn)知模型，自然也就能夠分析行為人面對某項(xiàng)公共政策或者制度安排的可能選擇，從而判斷政府政策的有效性。總之，在認(rèn)知科學(xué)尤其是腦科學(xué)研究日益深入的背景下，人類的心智模式不再是一個“黑箱”，而是一束束可以抽絲剝繭有規(guī)律可循的草蛇灰線，這就讓心理學(xué)進(jìn)入公共管理領(lǐng)域有了可能和必要，行為公共管理便應(yīng)運(yùn)而生。同時，它通過政策對象的心智和行為分析，很好地彌補(bǔ)了公共管理“微觀基礎(chǔ)缺失的問題”。

(二)行為公共管理本質(zhì)上與傳統(tǒng)公共管理互適

傳統(tǒng)的管理主義信奉效率優(yōu)先，遵循工具理性取向，崇尚定量評估，因此，大量使用市場化方法、企業(yè)化管理、績效測量等手段。在20世紀(jì)70、80年代，這些管理手段對重塑公共部門組織結(jié)構(gòu)、改善組織績效、提高組織活力等起到了顯著的效果。但是，管理主義的工具手段運(yùn)用越多，其公共性的流失也就越嚴(yán)重。管理主義一方面把民眾作為效率提高的機(jī)器和對象，剝離了民眾的公共管理主體資格和權(quán)力，另一方面把民眾當(dāng)做“顧客”，其實(shí)是將民眾排斥在公共管理之外。[5]治理的一個重要特點(diǎn)是“多元”，政府在公共治理中，如果忽略民眾的參與、民眾的反應(yīng)，再好的政策也只會是政府一廂情愿的“自以為是”。

心理學(xué)的前沿進(jìn)展讓傳統(tǒng)公共管理中因行為規(guī)律缺失而產(chǎn)生的知識難于指導(dǎo)行動、理論缺乏解釋力、管理方式僵化等現(xiàn)象無從遁形。在這樣的情況下，探尋公共管理的微觀基礎(chǔ)——個體和群體的行為機(jī)制逐漸成為研究與實(shí)踐的熱點(diǎn)。

理論層面，21世紀(jì)以來，學(xué)者們不斷將心理學(xué)理論借鑒和擴(kuò)展到公共管理相關(guān)領(lǐng)域。精神分析、民意測驗(yàn)、實(shí)驗(yàn)仿真等心理學(xué)研究方法和工具也被越來越廣泛地使用。研究涉及公共服務(wù)動機(jī)、政府透明度問題、公共服務(wù)的競爭和選擇、基于實(shí)驗(yàn)方法的績效測度、公務(wù)員信任和助推型公共政策的制定[6]等諸多方面。

實(shí)踐層面，利用行為科學(xué)的規(guī)律來改進(jìn)公共政策的熱潮更是從發(fā)達(dá)國家擴(kuò)展到發(fā)展中國家。在英國，2004年，當(dāng)時的首相布萊爾就成立了“策略小組”，頒布“個人責(zé)任與行為變化”報告，指出基于行為洞見的政策設(shè)計將在醫(yī)療救助、健康教育、預(yù)防犯罪與反社會行為等方面產(chǎn)生重要效果；[7]2010年，卡梅倫政府正式成立了“行為洞察小組(Behavioural Insights Team，簡稱BIT)”，由行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家和行為政策科學(xué)家組成，由2017年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主理查德·塞勒任顧問，這個小組被授權(quán)“創(chuàng)新性地發(fā)現(xiàn)、鼓勵、促使、支持人們?yōu)樽约鹤鞒龈玫倪x擇”[7]。在美國，奧巴馬政府任命助推理論的主要提出者桑斯坦擔(dān)任“信息與規(guī)制事務(wù)辦公室”主任。[7]2015年9月15日，奧巴馬簽署了總統(tǒng)執(zhí)行令《運(yùn)用行為科學(xué)的洞見更好地服務(wù)美國人民》。桑斯坦宣稱，在奧巴馬首屆任期內(nèi)實(shí)施的基于行為科學(xué)分析的規(guī)制措施為美國政府每年節(jié)約了900多億美元的財政資金。[7]在非洲和亞洲的很多地方，學(xué)者們對于貧窮人口行為的分析揭示了貧窮的原因，并給公共組織設(shè)計出更有效的扶貧政策。[7]

如果說行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展歷程經(jīng)受了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)長時期的排斥才逐漸被接納，那么行為科學(xué)在公共管理領(lǐng)域的演進(jìn)則比較順利。它的發(fā)展體現(xiàn)了與傳統(tǒng)公共管理的互適，互適的原因有兩個。

第一，公共管理本質(zhì)上是一門學(xué)以致用的學(xué)科，迫切需要運(yùn)用新的研究方法和研究思路去識別政府管理中的真問題，進(jìn)而求解實(shí)際操作中的硬骨頭或者新問題。誠如前世界銀行行長金墉所說：“在理解和改變?nèi)说男袨榉矫?，我們可以做得更好?行為公共管理)這種基于對人的決策和行為深刻了解的方法有著巨大的前景，應(yīng)用范圍十分廣泛?！盵8]

第二，公共管理學(xué)科并未從一開始就抱定“理性人”這種唯一的假設(shè)，而是將其視作一種“規(guī)范性”的模型或者理想的行為規(guī)則。很多政策分析家都明白理性決策是在理想情境中發(fā)生的，但并不是公共管理的現(xiàn)實(shí)，因此提出了有限理性決策模式(西蒙)、漸進(jìn)調(diào)試決策模式(林德布洛姆)、混合掃描決策模式(埃特茲奧尼)等。行為公共管理正是借助認(rèn)知科學(xué)的發(fā)展，針對個體和群體行為偏差構(gòu)建起更為擬合現(xiàn)實(shí)的預(yù)測性模型，從而有的放矢地提高公共管理的績效水平。

因此，從互適性上看，行為公共管理可以看作是公共行政學(xué)者和心理學(xué)家交流借鑒并相互啟發(fā)的一種方法。

三、行為公共管理的研究視域

(一)行為公共管理的研究視域

按照奧爾森等人的解釋，行為公共管理是一種全新的方法體系，其特征是通過我們對個體和群體的基本心理學(xué)和行為科學(xué)的最新理解，從個人行為和態(tài)度的微觀角度對公共管理進(jìn)行跨學(xué)科分析。[9]具體表現(xiàn)在兩個方面：第一是運(yùn)用心理學(xué)的概念、理論和方法對公共管理的經(jīng)驗(yàn)世界進(jìn)行科學(xué)的描述、解釋和分析；第二是在公共管理的情境下研究個體或群體的心理與行為規(guī)律，并做出相應(yīng)的預(yù)測、控制或引導(dǎo)。[10]綜合分析中西方研究文獻(xiàn)，行為公共管理的研究視域大約包含以下五個方面。

一是公職人員的公共服務(wù)動機(jī)。包括公共服務(wù)動機(jī)的內(nèi)涵、測量維度、影響因子、實(shí)證分析、動機(jī)與公共管理績效的關(guān)系、對公共服務(wù)動機(jī)的調(diào)節(jié)機(jī)制等。也有一些研究是反過來研究公職人員的職業(yè)倦怠問題，比如我國針對稅務(wù)系統(tǒng)公務(wù)員的研究；還有一些研究是關(guān)于公職人員腐敗問題的，涉及腐敗心理因素、腐敗經(jīng)歷、外生情境等多個方面。

二是公共組織決策心理。一直以來決策心理的研究有應(yīng)然和實(shí)然兩個路徑。傳統(tǒng)上認(rèn)為公共決策是有充分理性的規(guī)范決策。但行為科學(xué)認(rèn)為決策主體仍然是在具體情境框架之下的心理人。利用心理學(xué)的知識可以深入探討損失厭惡、稟賦效應(yīng)、參照依賴、小組意識和框架效應(yīng)等心理對于政府決策者的影響，從而正視決策缺陷，規(guī)避風(fēng)險，更好地提升決策質(zhì)量。

三是公眾滿意度。包括公眾對公共產(chǎn)品提供效果的滿意度、對公職人員行為的滿意度、對服務(wù)流程的滿意度、對電子政務(wù)服務(wù)的滿意度等方面。以往的研究在這些領(lǐng)域也有涉及，但研究方法多流于問卷調(diào)查和訪談等傳統(tǒng)的社會調(diào)查法，鮮少使用心理測量工具、心理學(xué)量表或者心理學(xué)的理論分析框架。在公眾滿意度的研究中，比較著名的是期望差異模型，它認(rèn)為民眾對公共服務(wù)績效期望和績效感知之間的差異，決定了民眾對于公共服務(wù)滿意度的高低。當(dāng)公共服務(wù)績效高于民眾的期望，出現(xiàn)正落差，滿意度高；反之是負(fù)落差，滿意度低。[11]

四是公眾的公平性感知。公平性，也可以看作是社會公正。社會公正包括分配公正和程序公正，分配公正側(cè)重于分配結(jié)果的公正性；程序公正側(cè)重于過程中的公正性。腦科學(xué)和神經(jīng)化學(xué)領(lǐng)域的進(jìn)展，使得這一原來是哲學(xué)思辨領(lǐng)域的命題能夠運(yùn)用腦成像技術(shù)和神經(jīng)激素進(jìn)行實(shí)驗(yàn)測量，從而探究不平等規(guī)避和公平感知的生物學(xué)基礎(chǔ)。這也衍生出政府信任、政府透明度感知、集體行為發(fā)生機(jī)制等。它同時和“公眾滿意度”也有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)。其中，透明性研究中有一個著名的“財政透明悲觀效應(yīng)悖論”研究。通常認(rèn)為，財政透明是建立現(xiàn)代民主問責(zé)制度的重要起點(diǎn)。財政透明應(yīng)該能夠提高民眾感知到的公平水平，并由此提升對政府的滿意度。但是按照海爾德[12]的研究，過高的財政透明度反而會降低政府效率。

五是公共政策優(yōu)化。公共政策本質(zhì)上是對很多個體行動或選擇的干預(yù)。其正當(dāng)性的出發(fā)點(diǎn)有兩條：一是替代判斷標(biāo)準(zhǔn),即政府做出的判斷是個體在“理性”情況下也會做出的判斷；二是最大利益原則，是指政府所做出的決定是基于社會最大利益的考量而做出的。因此，傳統(tǒng)上認(rèn)為既定的公共政策總是出于增進(jìn)福祉而做出，它理應(yīng)得到政策對象的無條件支持，進(jìn)而獲得預(yù)定的干預(yù)目標(biāo)。然而，這種干預(yù)思路因?yàn)闆]有考慮個體決策(政策主體和政策客體)背后的認(rèn)知與行動過程，政策效果很難預(yù)料。按照框架理論，改變參照系即可影響公眾的偏好序列，那么，如果構(gòu)建合宜的框架環(huán)境，就可以巧妙地“干預(yù)”個體的認(rèn)知進(jìn)程，推動其行為向政府所期望的方向發(fā)展。這種政策設(shè)計的思路是：通過選擇情境構(gòu)造，改變那些能夠影響個體參照系的外生變量，引導(dǎo)行為主體選擇那些福利水平更高的行為，最終達(dá)成更優(yōu)的資源配置。這就是塞勒等行為科學(xué)家所倡導(dǎo)的“助推式”公共政策，其廣泛地涉及到貧困救助、教育發(fā)展、社會保險購買、環(huán)境保護(hù)、財政稅收等政府公共管理活動的方方面面。這類政策有時并不需要很多的貨幣激勵，有的也許只是政策文本上的幾個改動，因此是“性價比”超高的公共政策設(shè)計思路。

(二)行為公共管理與其他相近學(xué)科的區(qū)別

行為公共管理是一門相對年輕的學(xué)科，從20世紀(jì)末開始，迄今不過20來年，但現(xiàn)代社會中的任何一門學(xué)科都是在廣闊的學(xué)術(shù)共同體中發(fā)展起來的，借鑒和使用其他學(xué)科的研究方法和理論假說不但是學(xué)術(shù)圈自然而然的“融合”，而且還因此時不時地收獲另辟蹊徑的“驚喜”。對于行為公共管理而言，除了它脫胎的母體心理學(xué)與公共管理以外，與之聯(lián)系最緊密的學(xué)科還有三個。

1.行為公共管理與管理心理學(xué)的區(qū)分

管理心理學(xué)是研究組織管理(特別是企業(yè)管理)中人的心理活動規(guī)律的一門學(xué)科。其主要任務(wù)是研究個體、群體、組織、領(lǐng)導(dǎo)等心理活動對象的具體心理活動規(guī)律，尋求激勵人的心理和行為的各種途徑和方法，以最大限度地調(diào)動人的積極性、創(chuàng)造性，提高整體的勞動生產(chǎn)率。具體內(nèi)容包括個體心理、群體心理、領(lǐng)導(dǎo)心理和組織心理四個方面。

從管理心理學(xué)的定義中不難發(fā)現(xiàn)，管理心理學(xué)不是探索一般情境下人的行為規(guī)律及其潛在的心理機(jī)制，而是把研究范圍嚴(yán)格限定在組織管理活動這一特定范疇中，這里的“組織”可以是企業(yè)組織、政治組織、經(jīng)濟(jì)組織、軍事組織、科教文衛(wèi)等社會組織的學(xué)科。因此，管理心理學(xué)是社會中的各個微觀組織為了提升組織績效而運(yùn)用心理學(xué)方法和規(guī)律來改進(jìn)管理的學(xué)科。

行為公共管理既有對公共部門組織內(nèi)部的績效研究，也有運(yùn)用心理學(xué)規(guī)律對社會主體公共服務(wù)體驗(yàn)的分析和行為助推。也就是說，在內(nèi)部組織績效分析和績效提高方面，行為公共管理可以向管理心理學(xué)借鑒很多知識，但是行為公共管理還研究公共管理組織的外部——民眾的認(rèn)知和行為選擇，后者并未被管理心理學(xué)所關(guān)注。因此，和管理心理學(xué)相比，行為公共管理的外延更為豐富。

2.行為公共管理與政治心理學(xué)的差異

政治心理學(xué)是政治學(xué)與心理學(xué)的交叉學(xué)科，是對政治現(xiàn)象與心理過程共有部分的研究?；镜膬?nèi)容包括兩塊：一是運(yùn)用心理學(xué)的概念、理論和研究方法，對政治學(xué)基本理論和社會政治現(xiàn)象進(jìn)行科學(xué)的分析、描述、解釋和驗(yàn)證；二是研究特定情境下政治進(jìn)程的發(fā)生、發(fā)展對個體或群體的心理特征與行為方式的影響機(jī)制，并做出相應(yīng)的預(yù)測與控制。[13]

從國外的文獻(xiàn)情況看，政治心理學(xué)集中于三個方面的研究。

首先是政治個體的研究，主要探討政治環(huán)境對個體心理現(xiàn)象的影響以及個體的心理特性對政治環(huán)境的影響。諸如階級、種族、平等、福利狀態(tài)等對于個性發(fā)展的影響；政治參與度與幸福感；個體的政治知覺；政治態(tài)度的形成與轉(zhuǎn)變；政治疏離感；個人社會背景、個性和政治態(tài)度的關(guān)系；政治家和政治領(lǐng)袖的心理；領(lǐng)導(dǎo)決策行為；領(lǐng)袖魅力；大眾傳媒對個體政治心理的影響等。

其次是政治群體的研究，主要探討政治群體的心理活動規(guī)律問題。內(nèi)容包括政治群體的凝聚力；政治群體間的相互作用；群體的投票行為；群體的決策行為；群體沖突或暴力行為；社會中發(fā)生的各種政治事件、政治運(yùn)動的心理機(jī)制；民族的心理結(jié)構(gòu)；群體偏見；種族歧視等。

最后是國際政治心理的研究，主要關(guān)注政府、國家、同盟、國際組織等的結(jié)構(gòu)和相互之間作用的心理機(jī)制。如研究戰(zhàn)爭威懾、友好互助、科學(xué)和文化交流、貿(mào)易合作等策略選擇中的心理問題；外交談判中的心理問題、制定對外政策的心理依據(jù)、國際同盟破裂的心理?xiàng)l件等。

總體上看，政治心理學(xué)是研究政治行為中的個體和群體的心理與行為規(guī)律，并分析其引致的后果。它總是圍繞某種權(quán)力分配展開，斗爭性較為突出，先影響社會成員的政治利益，進(jìn)而牽動其經(jīng)濟(jì)利益。反觀行為公共管理，更注重的是行政管理的實(shí)際操作層面，雖然也涉及到某些政治話題，但并不以政治行為和權(quán)力分配為研究重點(diǎn)。它研究的是如何通過行為科學(xué)規(guī)律的運(yùn)用來提高政府管理的績效，進(jìn)而提升國家的治理能力。因此，兩者雖然都運(yùn)用了心理學(xué)的研究方法并借鑒了心理學(xué)的最新理論進(jìn)展，但在研究對象上和研究目的上的差異還是比較大的?！罢稳后w決策的心理”和“公民參與”是兩者為數(shù)不多的重合研究領(lǐng)域。

3.行為公共管理與行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的側(cè)重

行為經(jīng)濟(jì)學(xué)從誕生之日起就具有明顯的跨學(xué)科屬性。它通過為經(jīng)濟(jì)理論提供更多來自心理學(xué)的實(shí)證基礎(chǔ)，以提升經(jīng)濟(jì)理論的解釋與預(yù)測效力。[14]縱觀最近二十年的學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)，中國的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)沿著五大研究領(lǐng)域展開，分別是：(1)行為金融領(lǐng)域，驗(yàn)證行為金融理論在中國是否存在，并從心理學(xué)角度為國內(nèi)金融業(yè)的發(fā)展提供新思路；(2)消費(fèi)者行為領(lǐng)域，解釋消費(fèi)中的特殊現(xiàn)象，提供促進(jìn)消費(fèi)的建議；(3)公司治理領(lǐng)域，例如高管的過度自信與企業(yè)盈利的關(guān)系、員工滿意度與離職傾向等；(4)價值規(guī)范性研究，如不平等規(guī)避、信任形成機(jī)制等；(5)政府管理領(lǐng)域，主要是腐敗的心理學(xué)分析、稅務(wù)方面的逃稅行為分析、社會保險繳納行為分析、公共預(yù)算遵從等。

以上研究領(lǐng)域中的最后一個部分和行為公共管理重合度非常高。因?yàn)閮烧叨际沁\(yùn)用認(rèn)知科學(xué)的發(fā)展研究政策設(shè)計和公共管理中的個體或群體的行為博弈問題。從發(fā)展的先后順序上看，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)早在20世紀(jì)70年代就得到很大發(fā)展，創(chuàng)刊于1972年的《行為經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》可以視作是其地位確立的標(biāo)志。而行為公共管理直到21世紀(jì)以后才有所發(fā)展壯大，因此盡管政府對經(jīng)濟(jì)和社會的管理屬于公共管理學(xué)科，但是“經(jīng)邦濟(jì)世”的經(jīng)濟(jì)學(xué)早已當(dāng)仁不讓地涉足其中，并提出了很多政策建議與政策設(shè)計。以助推理論為例，其提出者塞勒獲得的是2017年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎。盡管在一些方面有交織，行為公共管理與行為經(jīng)濟(jì)學(xué)還是有很多不一樣的地方。兩者的主要分歧源于公共管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)科差異。一個著眼的是公共部門績效和公共問題的解決；一個關(guān)注的是市場主體的行為決策。比如，同是內(nèi)部激勵問題，行為公共管理研究的是公共部門內(nèi)部，而行為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的則是私人部門的管理問題。

四、研究展望

在公共管理領(lǐng)域，行為科學(xué)的引入有助于讓公共管理主體認(rèn)識到，除了經(jīng)濟(jì)手段的獎懲，行政手段的命令與管制之外，作用于心理和行為的激勵能夠巧妙地利用設(shè)計的情境框架幫助人們形成符合政府期望的行為反應(yīng)，有助于將宏觀層面的政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為個體的自覺行為。綜合來看，未來一段時間行為公共管理領(lǐng)域的重點(diǎn)會是政策的有效性。任何一項(xiàng)公共政策績效高低的決定因素，一方面來自于政策的制定者，可以稱其為“政策主體”，另一方面來自于政策的接受者，可以稱其為“政策對象”或者“政策客體”。相應(yīng)地，也就涉及到政策主體的公共決策心理研究和對政策客體的助推理論研究。

此外，必須看到，行為科學(xué)雖然共性的地方很多，但是畢竟會有文化和體制差異下的認(rèn)知模式分歧。在借鑒西方學(xué)術(shù)成果的基礎(chǔ)上，中國公共管理還應(yīng)該特別注意自身的特點(diǎn)，對西方的行為公共管理理論和規(guī)律進(jìn)行有區(qū)別的完善和調(diào)整。中國國土廣袤，人口眾多，行政管理的各種經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新做法層出不窮，也因此賦予中國行為公共管理很大的試驗(yàn)空間。未來中國行為公共管理的實(shí)踐必然成為世界公共管理治理領(lǐng)域最大的補(bǔ)充和素材來源。