總體國家安全觀視域下的中國海外投資保險(xiǎn)制度研究

韓麗HAN Li

（西北政法大學(xué)，西安710063；中鐵電氣化局集團(tuán)有限公司，北京100036）

0 引言

經(jīng)濟(jì)安全肇始于冷戰(zhàn)時(shí)期，起初被視為政治安全和軍事安全的附屬。冷戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)安全的內(nèi)涵發(fā)生改變，作為獨(dú)立命題被學(xué)界關(guān)注。

國內(nèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)安全的研究起步于80年代末期，研究范圍不斷擴(kuò)大，如今國內(nèi)學(xué)者對(duì)經(jīng)濟(jì)安全進(jìn)行深入研究，研究對(duì)象包括經(jīng)濟(jì)安全的概念、體系以及經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)下對(duì)經(jīng)濟(jì)安全的影響等。直到2014年習(xí)近平總書記提出走中國特色國家安全道路，在總體國家安全觀的指引下，國家經(jīng)濟(jì)安全的研究進(jìn)入新的階段。在總體國家安全觀的視域里研究經(jīng)濟(jì)安全，學(xué)界將視野集中在經(jīng)濟(jì)安全的內(nèi)涵旨要分析方面，或者將中美貿(mào)易摩擦等事件作為切入點(diǎn)，研究如何在總體國家安全觀的引領(lǐng)下，穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)中美貿(mào)易摩擦等。本文將運(yùn)用總體國家安全觀思維，對(duì)中國海外保險(xiǎn)制度進(jìn)行重述。需要說明的是，本文談?wù)摰暮Ｍ馔顿Y限于海外直接投資，對(duì)海外間接投資不再贅述。

1 海外投資保險(xiǎn)的內(nèi)涵

海外投資保險(xiǎn)是指，資本輸出國對(duì)本國海外投資者在國外可能遇到的政治風(fēng)險(xiǎn)，提供保證或者保險(xiǎn)。如果投資者在國外因政治風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生而遭受損失，可以請(qǐng)求保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)予以補(bǔ)償。由此可知，海外投資保險(xiǎn)承保的范圍是政治風(fēng)險(xiǎn)，政治風(fēng)險(xiǎn)不同于商業(yè)保險(xiǎn)，也不同于社會(huì)保險(xiǎn)，有其自身特點(diǎn)：①國際性。 一般來說，在國內(nèi)法范疇內(nèi)，單邊投資保險(xiǎn)規(guī)范和海外投資基本法律共同構(gòu)成海外投資保險(xiǎn)的制度規(guī)范體系。目前中國尚未頒布海外投資基本法律，調(diào)整海外投資的多為多為行政法規(guī)、部門規(guī)章層面的規(guī)范性文件；又有屬于國際法范疇的多邊投資保險(xiǎn)規(guī)范。②非商業(yè)性。海外投資保險(xiǎn)的承保范圍為以征用風(fēng)險(xiǎn)為主的政治風(fēng)險(xiǎn)。所謂征用風(fēng)險(xiǎn)，即指投資所在國政府基于某種需要對(duì)外國投資者的投資收益以及其他收益采用臨時(shí)禁止兌換的方式所帶來的不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。③官方性。海外投資風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)為國家對(duì)海外投資者的一種保證，一方面海外投資保險(xiǎn)的審批和承保多由國家機(jī)關(guān)和國家指定機(jī)構(gòu)承擔(dān)，另一方面承保風(fēng)險(xiǎn)的范圍多為東道國國家原因造成的風(fēng)險(xiǎn)。此外，雙方政府間通常通過雙邊投資協(xié)定等國際法范疇的規(guī)范性文件來解決由于征收等風(fēng)險(xiǎn)而引起的爭議。

2 中國海外投資保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

2.1 法律法規(guī)

國內(nèi)方面，中國目前尚沒有制定專門的法律法規(guī)來對(duì)海外投資保險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范，但是已經(jīng)制定的《關(guān)于建立境外投資重點(diǎn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制有關(guān)問題的通知》等海外投資方面的行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件，共同構(gòu)成海外投資保險(xiǎn)的制度基礎(chǔ)，文件種明確由國家發(fā)展改革委員會(huì)和中國出口信用保險(xiǎn)公司共同建立境外投資重點(diǎn)項(xiàng)目保障機(jī)制以及中信保在提供境外投資風(fēng)險(xiǎn)保障服務(wù)的具體類別。國際方面，雙邊投資保護(hù)協(xié)定的方面，自1982年中國和瑞典訂立第一個(gè)雙邊投資保護(hù)協(xié)定以來，截至到2016年底，我國已經(jīng)和104 個(gè)國家訂立雙邊投資協(xié)定。多邊投資保護(hù)條約方面，中國1988年加入《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》（又名《漢城公約》），成為其成員國。

2.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置

中國出口信用保險(xiǎn)公司2001年12月18日成立，由中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司和財(cái)政部作為股東設(shè)立，其中中央?yún)R金投資有限公司是由國務(wù)院100%持股的中國投資有限責(zé)任公司設(shè)立。為鼓勵(lì)本國投資者進(jìn)行海外投資業(yè)務(wù)，中信保專門開設(shè)海外投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，主要是對(duì)投資者在投資所在國所發(fā)生的因政治風(fēng)險(xiǎn)以及違約風(fēng)險(xiǎn)等所造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行賠償，其與商業(yè)保險(xiǎn)不同之處在于其所具有的政策性。中信保對(duì)海外投資保險(xiǎn)的承保范圍、損失賠償比例、項(xiàng)目主要申請(qǐng)條件、業(yè)務(wù)流程等作出規(guī)定。值得注意的是，2014年財(cái)政部制定并發(fā)布《關(guān)于引入商業(yè)保險(xiǎn)公司開展短期出口信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》，規(guī)定除中信保外，還有四家商業(yè)保險(xiǎn)公司可以探索性地開始經(jīng)營短期出口信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)（人保、大地、平安、太平洋）。試點(diǎn)開展保險(xiǎn)信用期限一般在一年以內(nèi)的出口信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)（特殊情況下不超過兩年）。非長期的海外保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展，擴(kuò)大了海外投資保險(xiǎn)的承保機(jī)構(gòu)范圍，便于中小微企業(yè)獲得保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的支持，為中小企業(yè)堅(jiān)定走出去的步伐打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3 中國海外投資保險(xiǎn)制度存在的問題

3.1 中國海外投資保險(xiǎn)模式的定位存在模糊不清

目前世界上通常存在兩類海外投資保險(xiǎn)制度模式，一類是雙邊投資協(xié)定模式，美國等采用這類模式；一類是國內(nèi)立法保護(hù)模式，德國等采用這類模式。采用雙邊投資協(xié)定的模式，即投資者所在國與投資所在國通過訂立雙邊投資協(xié)定的方式，通常當(dāng)簽訂協(xié)定國的投資者因政治風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失的時(shí)后，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向?qū)⒔o予其一定的的經(jīng)濟(jì)賠償用來彌補(bǔ)其損失，即可代位取得對(duì)東道國的索賠權(quán)利。國內(nèi)立法保護(hù)模式，不要求投資者所在國與投資所在國之間簽訂任何投資方面的協(xié)議，直接以國內(nèi)立法形式規(guī)定對(duì)符合條件的投資者提供投資保險(xiǎn)。然后國內(nèi)立法雖然能夠解決保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的承保問題，但是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的代位求償權(quán)利沒有得到保證，往往只能通過外交途徑予以解決。

依照中國出口信用保險(xiǎn)公司“海外投資保險(xiǎn)”的“項(xiàng)目主要申請(qǐng)條件”中規(guī)定要求，投資項(xiàng)目應(yīng)符合以下三個(gè)方面的要求：其一是從我國宏觀政策角度考量，應(yīng)符合我國外交、金融等政策要求；其二是從投資國法律和政策方面限制，應(yīng)符合投資所在國的法律的、政策的規(guī)定；其三是對(duì)批準(zhǔn)許可的要求。中國出口信用保險(xiǎn)公司在為投資者提供保險(xiǎn)時(shí)，并未要求投資所在國與中國簽訂任何投資協(xié)定，即無論投資所在國是否與中國簽訂協(xié)定，中國出口信用保險(xiǎn)公司均可對(duì)其承保。可見中國不同于美國的雙邊投資協(xié)定模式。但是我國也并沒有制定海外投資保險(xiǎn)方面的法律法規(guī)，僅有些海外投資的行政法規(guī)、部門規(guī)章層面的規(guī)范性文件，也不能稱之為真正意義上的國內(nèi)立法保護(hù)模式。

3.2 投資者的認(rèn)定范圍過于狹窄

中國出口信用保險(xiǎn)公司對(duì)合格的“海外投資保險(xiǎn)的申請(qǐng)人和被保險(xiǎn)人”，即合格投資人的界定主要依據(jù)屬地主義原則，即將是否在中國境內(nèi)注冊(cè)或者實(shí)際控制權(quán)由中國境內(nèi)注冊(cè)的法人掌握作為區(qū)分依據(jù)，但是對(duì)于金融機(jī)構(gòu)，則是只要為項(xiàng)目提供融資即可，而不區(qū)分是否注冊(cè)在境內(nèi)還是境外?？芍?，中國將合格投資者限定在“法人”，從而排除自然人、非法人機(jī)構(gòu)成為合格投資者的可能。而且要求注冊(cè)地或者實(shí)際控制地為中國境內(nèi)?！稘h城公約》承認(rèn)自然人作為合格投資人的地位，而且有條件的承認(rèn)東道國的法人、自然人的合格投資者的地位，顯然《漢城公約》中的合格投資者比中國的規(guī)定寬泛的多。

3.3 承包范圍對(duì)海外投資風(fēng)險(xiǎn)的覆蓋有限

中國出口信用保險(xiǎn)公司對(duì)承包范圍的界定是采用有限列舉的方式，列舉了匯兌限制等四種政治風(fēng)險(xiǎn)和違約風(fēng)險(xiǎn)，即對(duì)所列舉范圍以外的風(fēng)險(xiǎn)不在其承包范圍之內(nèi)。然而《漢城公約》采用有條件的排除的方法來確定承保范圍，幾乎涵蓋所有非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)各國立法實(shí)踐，海外投資保險(xiǎn)的承包范圍一般會(huì)包括外匯險(xiǎn)、征收險(xiǎn)以及戰(zhàn)亂險(xiǎn)三個(gè)險(xiǎn)種。在外匯險(xiǎn)里，美國只將禁兌險(xiǎn)作為承保范圍，但是在德國、日本等國外匯險(xiǎn)里還包括轉(zhuǎn)移險(xiǎn)的。對(duì)于征收險(xiǎn)，美國對(duì)征收行為有年限限制，但是在德國、日本等國沒有。除以上三種風(fēng)險(xiǎn)外，日本還承保其他風(fēng)險(xiǎn)。

4 一帶一路背景下海外投資保險(xiǎn)制度重新審視

一帶一路國家共67 個(gè)，其中包括發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體36個(gè)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體14 個(gè)以及轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體17 個(gè)，分屬于英美法系、大陸法系、伊斯蘭法系三大法系?？芍粠б宦穱曳汕闆r之復(fù)雜。根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布《中國海外投資國家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)報(bào)告2015》，在這個(gè)評(píng)價(jià)報(bào)告中對(duì)35 個(gè)一帶一路沿線國家進(jìn)行研究，其中低風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別國家1 個(gè)，中等風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別28 個(gè)，高風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別國家6 個(gè)，在這些國家中，存在政權(quán)不穩(wěn)、地區(qū)沖突、民族宗教問題復(fù)雜等，成為中國海外投資的一大障礙。為有效控制各類風(fēng)險(xiǎn)，保證中國海外投資安全，海外投資保險(xiǎn)制度亟待加強(qiáng)。

首先，高度重視海外投資保險(xiǎn)制度對(duì)海外投資安全保障的重要作用?？傮w國家安全觀擴(kuò)展了傳統(tǒng)國家安全觀的范圍，強(qiáng)調(diào)“以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)”，而且中國海外直接投資的安全與否除了影響經(jīng)濟(jì)安全外，還可能波及到政治安全甚至國際安全，是新時(shí)期構(gòu)建國家安全不可忽視的組成部分。中國海外投資保險(xiǎn)制度正是采用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)海外投資安全進(jìn)行保障的有力措施之一。

其次，加強(qiáng)海外投資保險(xiǎn)立法工作。上文述及中國并未出臺(tái)海外投資基本法律，更別提海外投資保險(xiǎn)法律，幾近空白。雖說中國作為MIGA 的創(chuàng)始會(huì)員國，可以通過《漢城公約》所建立的多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)來解決海外投資保險(xiǎn)，而且一帶一路國家多為發(fā)展中國家，也符合MIGA 的要求。但是MIGA 是通過向會(huì)員國海外投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供再保險(xiǎn)或者共同保險(xiǎn)來加強(qiáng)其承保能力，而不是代替國內(nèi)海外投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。所以，海外投資保險(xiǎn)立法以及相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置仍是重點(diǎn)。

再次，加強(qiáng)雙邊投資保護(hù)安排。雙邊投資保護(hù)的安排主要是通過雙邊投資協(xié)定的簽訂來實(shí)現(xiàn)的。截至2016年底，中國已經(jīng)和104 個(gè)國家定立了雙邊投資協(xié)定，中國與一帶一路大多數(shù)國家之間已經(jīng)簽訂BIT，但是伊拉克、阿富汗、尼泊爾等國尚未簽訂。而且即便已經(jīng)簽訂BIT 的國家，很多BIT 的簽訂時(shí)間為上世界80、90年代，現(xiàn)在需要更新完善。如果雙邊投資保護(hù)安排不到位，那么保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就無法順利向東道國行使代位求償權(quán)利。

此外，完善投保主體的范圍。按照目前中國投資保險(xiǎn)相關(guān)制度安排，自然人是不能作為合格投保人的，但縱觀世界各國以及MIGA 的規(guī)定，自然人是能夠作為合格投保人的。將自然人排除在合格投保人之外，沒有法理依據(jù)，且限制合理投資，建議予以修改。