王 拯

（江蘇省生態(tài)環(huán)境評估中心，江蘇南京 210036）

1 洪澤湖生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況

洪澤湖地區(qū)位于淮河流域中下游結(jié)合部，長三角城市腹地、江蘇省北部，洪澤湖地區(qū)涉及淮安市清江浦區(qū)、淮陰區(qū)、洪澤區(qū)、盱眙縣，宿遷市宿城區(qū)、泗陽縣、泗洪縣等七縣（區(qū)）?？傮w看，洪澤湖地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理呈以下狀況。

1.1 洪澤湖水污染問題仍然突出

從20世紀(jì)80年代起，湖體整體水質(zhì)有所降低，入湖污染源主要來自農(nóng)業(yè)面源污染、上游污染客水排放和洪澤湖周邊城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)工業(yè)和生活污水排放。2014—2018年間，洪澤湖湖體內(nèi)省控斷面水質(zhì)為Ⅳ-Ⅴ類，湖西部水質(zhì)較東部稍差。主要污染指標(biāo)為氨氮、總氮、總磷，其中總磷超標(biāo)問題較為突出。湖體呈輕度-中度富營養(yǎng)狀態(tài)，湖心敞水區(qū)呈輕度富營養(yǎng)狀態(tài)。洪澤湖湖區(qū)水體總氮和總磷指標(biāo)為Ⅴ類，氮、磷是湖泊富營養(yǎng)化的主要影響因子。

1.2 洪澤湖濕地退化呈現(xiàn)加重趨勢

20世紀(jì)50年代洪澤湖水域面積有2 000多km2，60年代開始，圍墾范圍不斷擴(kuò)大，2007年，洪澤湖灘地在11.5～16.0 m范圍內(nèi)圍墾面積已達(dá)1 018 km2，有效庫容減少大幅減少。濕地退化導(dǎo)致洪澤湖水產(chǎn)資源衰退，生物多樣性有所降低，且優(yōu)勢種群趨于小型化、單一化；湖區(qū)水生高等植物存在退化現(xiàn)象，水草資源的種類和數(shù)量明顯減少。

1.3 環(huán)境安全隱患不容忽視

洪澤湖是典型的河流型為主，易受上游污染，抗突發(fā)事件能力較差。據(jù)調(diào)查,每日入湖污水量約108萬m3，每年為4億m3左右,其中淮河帶來的污水約占入湖污水總量的90%［1］。2018年8月，上游安徽境內(nèi)支流泄洪夾帶污水，造成洪澤湖養(yǎng)殖受污染面積達(dá)32 800余畝。洪澤湖地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后，一些園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不完善，部分污水處理廠管網(wǎng)配套跟不上，治污效益發(fā)揮不理想，加強(qiáng)綜合整治、保障湖體水環(huán)境安全的任務(wù)非常艱巨。

2 原因分析

2.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾較為尖銳

洪澤湖地區(qū)是江蘇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的洼地。截至2017年，涉湖的七縣（區(qū)）常住人口502萬人，城鎮(zhèn)化率低于全省平均值7.7個百分點。地區(qū)生產(chǎn)總值2 999億元，人均GDP 5.97萬元，相當(dāng)于江蘇平均水平的56.1%。當(dāng)前，洪澤湖地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化處于加速期，資源依賴性企業(yè)污染重、耗能高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型還有一個過程，環(huán)境治理投入不足。

2.2 國土空間規(guī)劃缺乏科學(xué)統(tǒng)籌

洪澤湖承擔(dān)防洪、灌溉、航運(yùn)、漁業(yè)、旅游、水源涵養(yǎng)、生態(tài)保育、生物多樣性維護(hù)、南水北調(diào)等多種功能，在客觀上導(dǎo)致了洪澤湖地區(qū)各類空間規(guī)劃形式多樣，管理各成體系，規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響規(guī)劃效能發(fā)揮，亟待通過編制國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，提升規(guī)劃整體效能。

2.3 區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機(jī)制有待完善

洪澤湖是跨地市湖泊，水環(huán)境治理跨區(qū)域特點明顯，單個地區(qū)難以有效解決污染問題，區(qū)域協(xié)同治理與保護(hù)機(jī)制尚不健全，系統(tǒng)性綜合治理與保護(hù)面臨挑戰(zhàn)。

3 “十四五”時期加強(qiáng)洪澤湖生態(tài)環(huán)境治理的幾點建議

洪澤湖是重要的自然資源以及戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展中起到重要作用?！笆奈濉睍r期，洪澤湖生態(tài)環(huán)境治理要深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是生態(tài)文明思想，牢牢把握“系統(tǒng)治理、綜合施策、合理利用、加強(qiáng)管理”的方針，充分借鑒太湖、淮河等先進(jìn)治理經(jīng)驗，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為主線，統(tǒng)籌洪澤湖生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、資源利用、空間優(yōu)化等，加強(qiáng)湖泊生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，推動形成洪澤湖地區(qū)人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

3.1 抓緊完善跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治和考核機(jī)制

根治洪澤湖水污染，單靠幾個地區(qū)、一兩個部門努力是無法實現(xiàn)的。建議把洪澤湖生態(tài)環(huán)境治理寫入《江蘇省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，明確今后5年的具體治理目標(biāo)，按照規(guī)劃、資金、項目、責(zé)任“四落實”的要求，明確縣（區(qū)）和省有關(guān)部門的治污任務(wù)，完善齊抓共管的治理體制，增強(qiáng)團(tuán)結(jié)治理洪澤湖的合力。省生態(tài)環(huán)境、國土、水利等部門要建立聯(lián)系會議制度，統(tǒng)籌“山水林田湖草”系統(tǒng)治理，制訂出臺考核辦法?？己瞬缓细竦模嘘P(guān)地方政府也要向省政府做出書面報告。對未通過考核且整改不到位或因工作不力造成重大社會影響的，監(jiān)察部門要按規(guī)定追究有關(guān)人員責(zé)任。

3.2 千方百計加大環(huán)境治理投入

從整體看，洪澤湖地區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約，資金不足仍是影響環(huán)境治理目標(biāo)實現(xiàn)的重要因素，必須多方面想辦法、多渠道籌集。沿湖地方財政要加大投入，還要綜合運(yùn)用“環(huán)保貸”、綠色債券貼息等手段，拓寬資金渠道，加大力度引導(dǎo)各類社會資本參與其中。企業(yè)點源治理所需的資金，政府適當(dāng)補(bǔ)助，但必須按照“誰污染、誰治理”原則，發(fā)揮企業(yè)主體作用。

3.3 全面提升工業(yè)園區(qū)污水處理能力

建議“十四五”時期，加快推進(jìn)園區(qū)內(nèi)企業(yè)廢水分類收集，生產(chǎn)和工藝廢水輸送管道明管化，安裝水質(zhì)水量在線監(jiān)測儀。強(qiáng)化園區(qū)配套污水處理廠建設(shè)，工業(yè)廢水排放超過1萬噸/日的園區(qū)單獨建設(shè)配套的工業(yè)污水處理廠。工業(yè)廢水接管量超過20%的城鎮(zhèn)污水處理廠，強(qiáng)制開展特征污染物管控。強(qiáng)化園區(qū)配套雨污水管網(wǎng)建設(shè)，對園區(qū)內(nèi)企業(yè)推行“一企一管，明（專）管排放”，強(qiáng)化園區(qū)管網(wǎng)雨污清污分流規(guī)范化改造。積極開展尾水深度處理和再利用，通過人工濕地、生態(tài)濾池等方式，對工業(yè)園區(qū)污水處理廠出水進(jìn)行過濾處理，鼓勵開展工業(yè)園區(qū)污水處理廠尾水中水回用。

3.4 調(diào)整優(yōu)化河湖管理與保護(hù)范圍線

依據(jù)河湖岸線整治與生態(tài)修復(fù)，調(diào)整優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、濕地保護(hù)范圍線、退圩還湖規(guī)劃范圍線等，對洪澤湖、洪澤湖出入湖河道、河湖岸線及所涉及的水庫涵閘站等各類水利工程、飲用水源地等，調(diào)整優(yōu)化河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍線，明確河湖管理和保護(hù)邊界，保障行蓄洪水、涵養(yǎng)水源、生物多樣性維護(hù)等基本功能的有效發(fā)揮。以設(shè)區(qū)市政府名義出臺文件，禁止在洪澤湖、河道管理范圍和保護(hù)范圍內(nèi)圍湖造地、圍墾河道、城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、農(nóng)田開墾，不得向水域填土或在水域?qū)嵤└黝惥W(wǎng)圩，加快實施退圩還湖，恢復(fù)洪澤湖水域面積、蓄滯洪庫容和自然生態(tài)功能；禁止建設(shè)妨礙行洪的建筑物，禁止在行洪區(qū)內(nèi)種植阻礙行洪的林木和高稈作物，從事影響河勢穩(wěn)定、危害河湖岸線安全和其他妨礙河道行洪的活動，保障防洪安全。

3.4 加強(qiáng)湖河生態(tài)濕地修復(fù)和保護(hù)

設(shè)區(qū)市政府在全面勘察的基礎(chǔ)上，修訂完善區(qū)域濕地范圍，規(guī)范濕地開發(fā)利用行為，維持濕地保有量，堅決遏制濕地面積持續(xù)減少的不良趨勢。洪澤湖地區(qū)縣（市、區(qū)）加大濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)建設(shè)力度，對區(qū)域重要濕地資源進(jìn)行針對性保護(hù)，健全區(qū)域濕地保護(hù)體系。對流域內(nèi)白馬湖、陡湖，及淮河、廢黃河等重要湖泊、河流，積極開展保護(hù)和管理，提高濕地自然性和生態(tài)質(zhì)量。針對區(qū)域濕地特點，大力推廣循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)模式，開展?jié)O業(yè)養(yǎng)殖、濕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等濕地綜合利用示范。努力提升區(qū)域濕地保護(hù)管理能力，加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，落實保護(hù)區(qū)統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)機(jī)制；健全濕地信息管理系統(tǒng)和監(jiān)測系統(tǒng)，建立重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制。

3.5 深入推進(jìn)面源污染防治

大力推進(jìn)洪澤湖地區(qū)生活垃圾焚燒廠和“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、市縣集中處理”的生活垃圾收運(yùn)體系建設(shè)。提高鎮(zhèn)、村生活垃圾的收集處理率。按照“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣(市)集中處理”的運(yùn)作模式，以縣城和中心鎮(zhèn)重點,建立完善的生活垃圾收集處理和運(yùn)轉(zhuǎn)管理體系［2］。加快城鎮(zhèn)生活小區(qū)、城中村、建制鎮(zhèn)、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)等排水達(dá)標(biāo)區(qū)建設(shè)，環(huán)湖縣區(qū)城鎮(zhèn)新建區(qū)域全部規(guī)劃、建設(shè)雨污分流管網(wǎng)，同步推進(jìn)初期雨水的收集、處理和資源化利用。加強(qiáng)農(nóng)村生活污水收集處理。按照“能集中則集中、宜分散則分散”的原則，因村制宜確定生活污水治理模式。加強(qiáng)省級現(xiàn)代生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點建設(shè)，積極推廣土壤改良劑、有機(jī)肥、微生物菌劑、生物農(nóng)藥等新技術(shù)新產(chǎn)品，修復(fù)田間生物群落和生態(tài)鏈。大力推廣測土配方施肥、有機(jī)肥替代化肥、機(jī)械化施肥技術(shù)和模式，降低農(nóng)業(yè)面源污染。

3.6 加大湖泊內(nèi)源污染治理力度

建議“十四五”時期，加快實施洪澤湖圍網(wǎng)養(yǎng)殖綜合治理工作，推進(jìn)洪澤湖規(guī)范化養(yǎng)殖，科學(xué)布局養(yǎng)殖生產(chǎn)空間，在洪澤湖退圩（養(yǎng)）還湖基礎(chǔ)上，積極推廣生態(tài)健康養(yǎng)殖技術(shù)和模式，推進(jìn)洪澤湖生態(tài)漁業(yè)建設(shè)，合理調(diào)節(jié)養(yǎng)殖密度，減少藥物和飼料的投入。加強(qiáng)船舶污染防治，推進(jìn)船舶生活污水達(dá)標(biāo)排放或收集上岸處理，禁止直排入水，加快港口船舶生活污水岸上收集處理設(shè)施建設(shè)。近年來，洪澤湖非法采砂屢禁不止。采砂活動造成湖泊原生地貌的改變,水位分布不均,改變某些珍稀水生生物的生存繁衍環(huán)境,特別是對各種魚類的棲息地造成破壞,產(chǎn)生很大的不利作用［3］。必須嚴(yán)格湖區(qū)采砂管控，對過度采砂問題突出的湖區(qū)開展地形勘測，實施修復(fù)措施，拆除非法碼頭、非法維修點，取締非法采砂船，嚴(yán)厲打擊非法偷采砂石行為。

3.7 切實提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)水平

建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和問責(zé)制，進(jìn)一步完善推廣洪澤湖地區(qū)“河長制”“斷面長制”，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。實施項目包干。對治理重點工程，設(shè)區(qū)市政府領(lǐng)導(dǎo)要包干到縣（市、區(qū)），縣（市、區(qū)）政府領(lǐng)導(dǎo)要包干到具體項目，親自督辦，靠前指揮。建立旬調(diào)度、月督查、季通報的制度，縣（市、區(qū)）定期向設(shè)區(qū)市政府報告情況。進(jìn)一步改善環(huán)境應(yīng)急管理，完善應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急演練。依法公布城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量、企業(yè)污染治理和政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作等方面的信息。充分發(fā)揮新聞媒體的作用，正確引導(dǎo)社會輿論，營造良好社會氛圍。