晉繼勇

【內(nèi)容提要】 進入21世紀以來，新型冠狀病毒、埃博拉、重癥急性呼吸綜合征以及甲流感等新發(fā)和復發(fā)傳染病危機對全球衛(wèi)生安全構成嚴重威脅，因此，如何促進全球衛(wèi)生安全治理是當今國際社會亟待解決的問題。盡管美國曾經(jīng)在全球衛(wèi)生安全治理中發(fā)揮了重要作用，但尚未形成清晰的全球衛(wèi)生安全治理政策。美國于2019年5月首次發(fā)布《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》，標志著特朗普政府全球衛(wèi)生安全政策正式出臺。該《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》以應對傳染病威脅為核心，呈現(xiàn)出了以國家安全為導向和“全政府”路徑的特點，充分體現(xiàn)了特朗普政府的“負擔分擔”“美國優(yōu)先”和反多邊主義的思維。在全球衛(wèi)生安全領域，各國已成為“因病相依”的全球命運共同體。有效的全球衛(wèi)生安全治理需要全球多邊主義，特朗普政府以國家安全為導向和以“美國優(yōu)先”為原則的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》與全球衛(wèi)生安全的實現(xiàn)之間存在張力。特朗普政府的上述思維不僅侵蝕了全球衛(wèi)生安全體系建構所必需的國際政治合作基礎，也惡化了全球衛(wèi)生安全的融資體系，因此對全球衛(wèi)生安全體系構成了挑戰(zhàn)。

新型冠狀病毒肺炎（簡稱“新冠肺炎”）、埃博拉病毒以及甲流感等衛(wèi)生安全危機的頻發(fā)，凸顯了全球衛(wèi)生安全治理的必要性和緊迫性。截至2020年4月15日，①本文數(shù)據(jù)與分析截至2020年4月15日。2019年年底爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情在短短四個月的時間內(nèi)，蔓延到世界上213個國家和地區(qū)，造成191萬多人感染，12萬多人死亡。②The World Health Organization, Coronavirus Disease 2019 (COVID-19), Situation Report-86,April 15, 2020, https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200415-sitrep-86-covid-19.pdf?sfvrsn=c615ea20.這說明，世界各國已成為“因病相依”的全球命運共同體。“全球衛(wèi)生安全命運共同體”這一觀念不再是一個空洞的說教，而是一個基于流行病學的事實。特朗普政府上臺之初，衛(wèi)生安全并不是其政策優(yōu)先關注事項。甚至有美國學者認為，“特朗普政府或許對當今的全球衛(wèi)生治理體系構成了最大的挑戰(zhàn)”。③Jeremy Youde, “The Securitization of Health in the Trump Era,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 72, No. 6, 2018, p. 545.2019年5月9日，特朗普政府正式發(fā)布了《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》，標志著特朗普全球衛(wèi)生安全政策的正式出臺。特朗普聲稱，“這是第一部真正意義上的全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略”。④The White House, “President Donald Trump is protecting the Homeland and the World from Global Health Security Threat,” Washington, D. C., May 9, 2019, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-protecting-homeland-world-global-health-security-threats/.

該戰(zhàn)略與特朗普政府先期發(fā)布的美國《國家安全戰(zhàn)略》（2017年）和《國家生物防御戰(zhàn)略》（2018年）相呼應，共同構成了美國的全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略框架?！度蛐l(wèi)生安全戰(zhàn)略》以應對傳染病威脅為核心，呈現(xiàn)出以國家安全為導向和“全政府”為路徑的特點，充分反映了特朗普政府的“負擔分擔”（burden-sharing）、“美國優(yōu)先”和反多邊主義的思維。特朗普政府以“美國優(yōu)先”和以國家安全為導向的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》固然會促進美國的國家安全，但是與全球衛(wèi)生安全的實現(xiàn)之間存在張力。本文以特朗普政府的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》為分析文本，重點探討特朗普政府全球衛(wèi)生安全政策的動因、內(nèi)容、特點和指導原則以及該戰(zhàn)略對于全球衛(wèi)生安全體系所構成的挑戰(zhàn)。

一 《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》出臺的動因

全球化是一把雙刃劍。在全球化促進全球經(jīng)濟和社會發(fā)展的同時，也為傳染病在全球的快速傳播創(chuàng)造了便利條件。各種新發(fā)和復發(fā)傳染病（emerging and reemerging infectious diseases）危機不僅造成全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟撕裂和社會恐慌，而且嚴重威脅到全球衛(wèi)生安全，“公共衛(wèi)生是所有其他安全形式的基本信條”。①Randy Cheek, “Public Health as a Global Security Issue,” Foreign Service Journal, December 2004, p. 24.因應傳染病帶來的安全威脅是特朗普政府《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》出臺的一個客觀動因。雖然全球衛(wèi)生議題并不是特朗普政府最初的優(yōu)先議程，但是支持全球衛(wèi)生項目一直是美國共和、民主兩黨的共識。盡管特朗普政府的《國家安全戰(zhàn)略》和《國家生物防御戰(zhàn)略》涉及全球衛(wèi)生安全問題，但如何通過內(nèi)部協(xié)調(diào)機制落實已有的相關國家戰(zhàn)略，卻語焉不詳。因此，制定一個更加明確的全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略，也是特朗普政府的主觀需要。

（一）特朗普政府應對美國面臨的傳染病威脅的客觀要求

《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》是特朗普政府應對美國面臨的傳染病威脅的客觀要求?！叭绻麣v史已經(jīng)讓我們學會了什么，那么就是將會有另外一次致命的全球疫情”。②Bill Gates, “The Next Epidemic is Coming, Here’s How We Can Make Sure We are Ready,”April 27, 2018.任何國家在潛在的傳染病威脅面前都沒有理由保持樂觀，傳染病也一直是美國面臨的安全威脅。

首先，傳染病對美國人民的生命安全構成威脅。在過去100年中，世界上暴發(fā)過四次嚴重的流感疫情，最具有毀滅性的一次發(fā)生在1918～1919年期間。這次橫掃世界的大流感被稱為“全球性世紀瘟疫”，在全球造成至少5 000萬人死亡，其中包括67.5萬美國人喪生。③U.S. Center for Disease Control and Prevention,“1918 Pandemic (H1N1 Virus) ,” March 20,2019, https://www.cdc.gov/flu/pandemic-resources/1918-pandemic-h1n1.html.由于國際旅行和貿(mào)易的日益頻繁，傳染病這種本來就不尊重國界的“劣品”（bads）得以快速地在全球傳播。早在1992年，美國醫(yī)學研究所發(fā)布的《新發(fā)感染：美國衛(wèi)生的微生物威脅》報告認為，由于日益增加的全球聯(lián)系，傳染病對美國國家安全構成威脅。④U.S. Institute of Medicine, Emerging Infections: Microbial Threats to Health in the United States, Washington, D. C., National Academy Press, 1992.2000年，美國情報委員會在發(fā)布的《全球傳染病威脅及其對美國的含義》報告中認為，“傳染病將會危及美國民眾，威脅到美國部署在海外的武裝部隊，惡化那些美國擁有重要利益的國家和地區(qū)的社會和政治穩(wěn)定”。⑤National Intelligence Council, The Global Infectious Disease Threat and Its Implications for the United States, Washington, D. C., January 2000, p. 5, https://apps.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a502015. pdf.根據(jù)美國疾病控制與預防中心的統(tǒng)計，從2019年10月1日到2020年2月15日，流感在美國造成28萬～50萬人住院，1.6萬～4.1萬人因流感而死亡。①因為流感在美國大部分地區(qū)都是一個不需要上報的疾病，所以該數(shù)據(jù)只是美國疾控中心的估計數(shù)字。參見U.S. Center for Disease Control and Prevention, “2019-2020 U.S. Flu Season:Preliminary Burden Estimates,” February 21, 2020, https://www.cdc.gov/flu/about/burden/preliminaryin-season-estimates.htm。

其次，傳染病的快速傳播對美國經(jīng)濟構成威脅。美國是貿(mào)易大國。全球傳染病的傳播不僅造成大量的人員傷亡，也會導致對美國服務和出口的需求減少，危及美國的經(jīng)濟和就業(yè)?！皞魅静⊥{會危及生命，撕裂經(jīng)濟、旅行、貿(mào)易和食物供應”；“傳染病暴發(fā)不尊重邊界，將會快速危及美國的健康、安全和繁榮；加強全球衛(wèi)生安全和管理傳染病暴發(fā)風險，是美國的國家安全利益”。②The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 6, https://www.gatesnotes.com/Health/Shattuck-lecture.有研究認為，如果在中國、印度、印度尼西亞、馬來西亞、泰國、越南、老撾和柬埔寨8個國家暴發(fā)大規(guī)模傳染病，美國出口損失將高達58億美元，并將造成130萬美國人失業(yè)。③Zoe Bambery, et al., “Impact of a Hypothetical Infectious Disease Outbreak on US Exports and Export-Based Jobs,” Health Security, Vol. 16, No. 1, 2018, pp. 5-6.然而在潛在的傳染病威脅面前，包括美國在內(nèi)的國家并沒有做好充分應對大規(guī)模傳染病的準備。2019年10月，約翰·霍普金斯衛(wèi)生安全中心發(fā)布了首個評估全球194個國家的全球衛(wèi)生安全水平的“全球衛(wèi)生安全指數(shù)”（Global Health Security Index）。該指數(shù)顯示，如果給全球整體的全球衛(wèi)生安全基于100分滿分進行評分的話，每個國家的平均得分僅為40.2分；包括美國在內(nèi)的任何一個國家，在應對重大傳染病疫情方面的資源和能力并不完全充足。④Center for Health Security, Global Health Security Index: Building Collection and Accountability, October 2019, https://www.ghsindex.org/wp-content/uploads/2019/10/2019-Global-Health-Security-Index.pdf.因此，鑒于在全球衛(wèi)生安全領域面臨的存在性威脅，出臺一部指導美國全球衛(wèi)生政策的綱領性文件就成了特朗普政府的客觀需求。

（二）制定《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》是特朗普政府的主觀需要

在全球衛(wèi)生政策領域，美國共和、民主兩黨存在高度共識。正如有學者所言，“美國政府以兩黨共識的形式，極大地提升了全球衛(wèi)生在政治議程中的地位”。⑤Jeremy Youde, “ The Securitization of Health in the Trump Era,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 72, No. 6, 2018, p. 535.小布什政府時期的“總統(tǒng)防治艾滋病緊急救援計劃”（The President’s Emergency Plan For AIDS Relief）和奧巴馬政府的“全球衛(wèi)生倡議”（Global Health Initiatives）均是這種共識的體現(xiàn)。小布什因其在全球衛(wèi)生領域的貢獻，在非洲甚至被稱為“全球衛(wèi)生總統(tǒng)”（Global Health President）。①Jack Chow, “The Global Health President,”Foreign Policy, February 28, 2012.因此，盡管特朗普在執(zhí)政初期并不重視全球衛(wèi)生問題，但是在兩黨共識的推動下，他也有意在事關美國利益的全球衛(wèi)生安全領域有所作為。在 2017年召開的聯(lián)合國大會上，特朗普聲稱，“美國將繼續(xù)在人道主義方面領導世界，通過‘總統(tǒng)防治艾滋病緊急救援計劃’、‘總統(tǒng)瘧疾倡議’（Presidential Malaria Initiative）和‘全球衛(wèi)生安全議程’（Global Health Security Agenda），我們已經(jīng)在全球衛(wèi)生領域投資，創(chuàng)造了促進全球健康的機會”。②The White House, “Remarks by President Trump to the 72nd Session of the United Nations General Assembly,” September 19, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarkspresident-trump-72nd-session-united-nations-general-assembly/.聯(lián)合國大會期間，特朗普在與非洲國家領導人舉行的午餐會上提出，“沒有健康，我們不可能有繁榮；我們會在重要的衛(wèi)生倡議方面繼續(xù)合作”。③The White House, “Remarks by President Trump at Working Lunch with African Leaders,”September 20, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-workinglunch-african-leaders/.在2017年的美國《國家安全戰(zhàn)略》報告中，特朗普政府將“生物威脅和疫情應對”與防御大規(guī)模殺傷性武器相提并論，并將其作為保障美國邊界和領土安全的三個支柱之一。④其他兩個方面分別為：防御大規(guī)模殺傷性武器和強化邊界控制和移民政策，詳見 The White House, National Security Strategy, Washington, D. C., 2017, pp. 8-9。特朗普政府在2018年發(fā)布的《國家生物防御戰(zhàn)略》認為，“哪怕是發(fā)生在世界上最偏遠地方的傳染病暴發(fā)事件，也會快速地擴散到各個大洲大洋，直接影響到美國人民的健康、安全和繁榮”。⑤The White House, The National Biodefense Strategy, Washington, D. C., 2018, p. 2.從上述話語和政策文件來看，特朗普政府主觀上也有意將應對全球傳染病納入其政策領域之中。

在奧巴馬擔任總統(tǒng)時，美國積極參與全球衛(wèi)生安全治理，強化衛(wèi)生體系建設，促進傳染病應對方面的研究和治療項目。美國在甲流感、埃博拉以及寨卡疫情危機中都發(fā)揮了關鍵作用。奧巴馬政府在政治最高層面發(fā)揮美國在全球衛(wèi)生方面的領導力，發(fā)起了“全球衛(wèi)生安全議程”。⑥Lawrence O. Gostin, “How Will President Trump’s Policies Affect Domestic and Global Health and Development? ” Jama, Vol. 317, No. 7, 2017, pp. 685-686.奧巴馬政府承諾撥款10億美元，在49個國家通過為期五年的“全球衛(wèi)生安全議程”來開展全球衛(wèi)生活動。⑦Rebecca Katz, et al., “Global Health Security Agenda and the International Health Regulations:Moving Forward,” Biosecurity and Bioterrorism: Biodefense Strategy, Practice, and Science, Vol. 12,No. 5, 2014, p. 231.特朗普政府上臺后，很多政策都呈現(xiàn)出“去奧巴馬化”，例如，廢除了奧巴馬政府推動的國內(nèi)醫(yī)療改革方案、退出《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership Agreement）和關于全球氣候變化的《巴黎協(xié)定》，等等。然而，特朗普政府對奧巴馬發(fā)起的“全球衛(wèi)生安全議程”不僅完全繼承，而且還將其作為推行美國全球衛(wèi)生合作的主要平臺。2018年11月，“全球衛(wèi)生安全議程”正式重啟第二個五年計劃（2019～2024年），特朗普政府對奧巴馬時期倡議的“全球衛(wèi)生安全議程”的繼續(xù)推進，也說明了特朗普政府對跨國傳染病控制的重視。

二 《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》的主要內(nèi)容

特朗普政府的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》進一步明確了美國如何預防、發(fā)現(xiàn)和應對國內(nèi)外的傳染病威脅，成為特朗普政府前期發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》和《國家生物防御戰(zhàn)略》在跨國傳染病控制領域政策的具體化?！度蛐l(wèi)生安全戰(zhàn)略》主要包括美國參與全球衛(wèi)生安全的目標、活動優(yōu)先事項以及部門間的協(xié)調(diào)機制等三個方面的內(nèi)容。

（一）美國全球衛(wèi)生安全活動的追求目標

《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》認為，美國將在全球衛(wèi)生安全領域追求三個相互關聯(lián)的目標。首先，加強伙伴國家的全球衛(wèi)生安全治理能力。“實現(xiàn)全球衛(wèi)生安全，需要所有國家促進傳染病的預防、發(fā)現(xiàn)和應對”。①The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 9.早在1998年，美國國際開發(fā)署發(fā)布的《減少傳染病威脅》報告認為，等待疾病暴發(fā)然后再加以應對只是最后一招，第一道防線應該是在國外暴發(fā)的傳染病到達美國海岸之前就采取預防措施。②USAID, Reducing the Threat of Infectious Diseases, Washington, D.C., 1998, p. 2.特朗普政府的全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略主要是通過提升伙伴國家的傳染病監(jiān)測和應對能力，力圖將美國的傳染病戰(zhàn)略防線外移，從而為美國的國家安全進行“再保險”。

其次，要求其他國家、國際組織或非政府組織對全球衛(wèi)生安全責任進行分擔?！俺嗣绹耐顿Y之外，為了開展衛(wèi)生安全能力建設，美國會協(xié)調(diào)伙伴國家、多邊組織和非政府部門來增加融資力度；美國會在雙邊、區(qū)域和多邊層面，鼓勵各國將衛(wèi)生安全列為國家優(yōu)先事項，加強它們自己的國內(nèi)能力建設，對確保捐資國之間的負擔分擔至關重要，這樣國家才可以支持其領土之外的能力建設”；③The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington D.C., 2019, p. 9.作為“全球衛(wèi)生安全議程”的主導國，美國“鼓勵現(xiàn)有的成員國作出實際的政治和財政承諾，促進‘全球衛(wèi)生安全議程’（2024年），鼓勵非成員國加入‘全球衛(wèi)生安全議程’（2024年），并作出具體政治和財政安排，加強全球衛(wèi)生安全”。①The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington D.C., 2019, p. 9.

最后，在國內(nèi)提升全球衛(wèi)生威脅的應對能力和韌性?！懊绹畬⒗^續(xù)在本土打造更加有效的傳染病預防和應對機制”；“美國政府將會把過去傳染病暴發(fā)事件的教訓，納入未來傳染病的預防、監(jiān)測和應對計劃之中”。②The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington D.C., 2019, p. 10.美國力圖通過完善國內(nèi)的公共衛(wèi)生防護網(wǎng)絡，打造應對傳染病的國防戰(zhàn)線。2016年5月，美國通過了由15位國際評審專家組成的“聯(lián)合外部評估”（Joint External Evaluation）。③所謂“聯(lián)合外部評估”，是世界衛(wèi)生組織發(fā)起的一個自愿的、合作性的和多部門參加的評估機制，該評估旨在對國家預防、監(jiān)測和快速應對由自然暴發(fā)、人為制造或是實驗室事故泄漏所導致公共衛(wèi)生風險的能力進行評估。該評估機制也是為了幫助各國落實《國際衛(wèi)生條例》（2005年）中關于公共衛(wèi)生核心能力建設的要求，詳見 The World Health Organization, “Strengthening Health Security by Implementing the International Health Regulations (2005),” https://www.who.int/ihr/procedures/joint-external-evaluations/en/。根據(jù)評估建議，美國采取跨部門行動，彌補了國家公共衛(wèi)生應對方面最緊迫的不足。特朗普政府在2018年10月頒布了《衛(wèi)生安全國家行動計劃》（Health Security National Action Plan），該行動計劃整合了美國各聯(lián)邦政府部門或機構與《國際衛(wèi)生條例（2005年）》和“聯(lián)合外部評估”相關的項目，以此提升美國國內(nèi)應對傳染病方面的公共衛(wèi)生能力建設。

（二）美國全球衛(wèi)生安全活動的優(yōu)先事項

根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，全球衛(wèi)生安全是指，“為了將生活在跨地理區(qū)域和國際邊界的民眾對緊急公共衛(wèi)生事件的共同脆弱性最小化，而采取的預見性和反應性行動?！雹躓orld Health Organization, A Safer Future: Global Public Health Security in the 21st Century,Geneva: World Health Organization, p. ix.由此可見，所有國家和區(qū)域的衛(wèi)生安全都是全球衛(wèi)生安全鏈條的構成部分，然而，特朗普政府的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》卻將“全球衛(wèi)生安全議程”的17個伙伴國作為重點支持國家。⑤這17個國家包括：孟加拉國、布基納法索、喀麥隆、科特迪瓦、埃塞俄比亞、幾內(nèi)亞共和國、印度、印度尼西亞、肯尼亞、利比亞、馬里、巴基斯坦、塞內(nèi)加爾、塞拉利昂、坦桑尼亞、烏拉圭和越南。這些伙伴國家選擇的標準之一就是要符合“美國的外交和國家安全優(yōu)先標準”。⑥The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington, D.C., 2019, p. 16.這樣，美國就將自己的優(yōu)先事項融入其全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略之中，兩者相互促進。

世界衛(wèi)生組織認為，“造成全球衛(wèi)生安全的因素主要包括易流行的疾病、食源性疾病、意外和蓄意制造的疾病暴發(fā)、有毒化學物質的意外事件、核放射意外事件以及環(huán)境災難等”。①World Health Organization, A Safer Future: Global Public Health Security in the 21st Century,Geneva: World Health Organization, 2007, pp. xi-xii.而特朗普政府的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》開宗明義地指出，“美國將與其國際伙伴密切合作，預防、監(jiān)測和應對國內(nèi)外的傳染病威脅，不管這種傳染病是自然暴發(fā)、無意而為或蓄意而為”。②The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 5.這表明，特朗普政府主要聚焦于跨國傳染病，并不關注那些負外部性比較弱的全球衛(wèi)生安全決定因素，例如衛(wèi)生保健、戰(zhàn)爭和沖突以及氣候變化等。

（三）美國全球衛(wèi)生危機應對的國際合作平臺和部門間協(xié)調(diào)機制

在全球化時代，不管一個國家如何強大，都不可能單槍匹馬地應對衛(wèi)生安全威脅。在全球衛(wèi)生安全相互依賴的背景下，反多邊主義的特朗普政府也不得不借助多邊合作來追求美國的衛(wèi)生安全?！懊绹鴮⑼ㄟ^‘全球衛(wèi)生安全議程’，在多邊、雙邊和國內(nèi)，領導各國提升衛(wèi)生安全的優(yōu)先事項；2014年發(fā)起和2018年重申的‘全球衛(wèi)生安全議程’，有助于實現(xiàn)一個免受傳染病威脅的安全世界，不管是自然暴發(fā)的、惡意釋放的，還是由于事故而導致的傳染?。弧雹跿he White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 9.美國將通過“全球衛(wèi)生安全議程”實施其國際衛(wèi)生合作戰(zhàn)略。美國通過發(fā)揮在“全球衛(wèi)生安全議程”中的主導權和話語權，按照其國家安全預期來塑造“全球衛(wèi)生安全議程”；其他多邊機制也會成為美國追求其衛(wèi)生安全戰(zhàn)略的工具。 “美國也將通過其他多邊渠道，例如七國集團（G7）和二十國集團（G20），確保衛(wèi)生安全成為一個全球性和領導層面的優(yōu)先事項”。④The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 10.

傳染病威脅的有效應對離不開國內(nèi)參與部門的密切協(xié)調(diào)和合作。2015年，奧巴馬政府在國家安全委員會內(nèi)部設立了一個常設機構“流行病預防和應對理事會”（Pandemic Preparedness and Response Directorate），負責協(xié)調(diào)各部門的傳染病威脅應對措施，在國土安全部也設立了專門負責衛(wèi)生安全事務的顧問。然而，2018年 5月，在時任國家安全顧問約翰·博爾頓（John Bolton）的建議下，特朗普下令撤銷國家安全委員會中所有與全球衛(wèi)生安全相關的部門，其中包括“流行病預防和應對理事會”；國土安全部的衛(wèi)生安全架構也被撤銷，因此，在國家安全委員會內(nèi)部，沒有專門的部門來監(jiān)督和協(xié)調(diào)傳染病的預防和應對措施。特朗普政府也因此備受批評。甚至有全球衛(wèi)生安全專家認為，“如果美國面臨傳染病威脅，美國的應對措施將會受國家安全顧問的反全球主義和特朗普總統(tǒng)對科學的無知所支配”。①Laurie Garrett, “Trump is in a Coma on Public Health,” Foreign Policy, May 21, 2018.

特朗普政府的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》重新確立了美國國內(nèi)在全球衛(wèi)生政策方面的部門間協(xié)調(diào)機制，明確規(guī)定了美國的全球衛(wèi)生安全政策由國家安全委員會來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！皣野踩瘑T會幕僚根據(jù)2017年4月4日頒布的《國家安全總統(tǒng)備忘錄》規(guī)定的程序，協(xié)調(diào)和審議全球衛(wèi)生政策和疫情應對，為政策一體化的順利實施提供戰(zhàn)略支持”。②The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 22；特朗普在2017年頒布的《國家安全總統(tǒng)備忘錄》認為，“國家安全委員會負責與安全相關的活動和行政部門與機構功能的有效協(xié)調(diào)”，詳見 The White House, National Security Presidential Memorandum, Washington, D. C., April 4, 2017。該戰(zhàn)略規(guī)定，“國家安全委員會官員擔任‘全球衛(wèi)生安全議程跨部門審議委員會’主席，并定期召集各部門和機構來協(xié)調(diào)政策和項目，保證‘全球衛(wèi)生安全議程’的實施和外交參與”。③The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 22.

三 《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》的特點

巴里·布贊（Barry Buzan）在1998年出版的《安全：一種新的分析框架》一書中認為，安全是可以進行再定義的，安全不但是一種認知，更是一種“言語行為”（speech acts），“實際上，沒有什么既定的安全，當一個事物被視為安全問題時，它就是安全問題”。④[英] 巴瑞·布贊、[丹麥] 奧利·維夫：《新安全論》，朱寧譯，杭州：浙江人民出版社2003年版，第13頁。當掌握話語權的施動者，經(jīng)過“話語行為”渲染，把一個問題“貼上國家安全的標簽”或“界定為國家安全問題”，那么這個問題就成了國家安全問題，所有相關的應對政策也將以國家安全為導向。特朗普政府的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》主要用國家安全的術語界定美國面臨的傳染病威脅，并實施以國家安全為導向的全球衛(wèi)生政策。有效的全球衛(wèi)生政策離不開各部門之間的協(xié)調(diào)。特朗普政府采用了“全政府”（whole-of-government）⑤所謂“全政府”，也被稱為“整體政府”，是指政府的各個部門通過密切的跨部門協(xié)調(diào)合作完成共同的政策目標，同時對于特定問題作出統(tǒng)一協(xié)調(diào)的回應。詳見 Tom Christensen and Per Lagreid, “The Whole-of Government Approach to Public Sector Reform,” Public Administration Review, Vol. 67, No. 6, 2007, pp. 1059-1066。路徑，實現(xiàn)其全球衛(wèi)生安全政策的一致性。

（一）以國家安全為導向的全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略

特朗普政府的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》充斥了國家安全的邏輯，成為美國《國家安全戰(zhàn)略》和《國家生物防御戰(zhàn)略》中關于傳染病控制政策的指導原則，三者殊途同歸，共同促進美國的國家安全利益。為了應對傳染病威脅，特朗普政府在2017年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報告中將“在源頭發(fā)現(xiàn)和遏制生物威脅”確立為優(yōu)先事項?！拔覀儗⑴c其他國家合作，早期發(fā)現(xiàn)和控制疾病暴發(fā)事件，防止疾病的擴散”。①The White House, National Security Strategy, Washington, D. C., 2017, p. 9.而《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》則提出，“提升全球衛(wèi)生安全，早期發(fā)現(xiàn)和遏制傳染病暴發(fā)事件是我們《國家安全戰(zhàn)略》的一個核心信條”。②The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 6.

美國積極推進“全球衛(wèi)生安全議程”，一個重要原因就是為了通過幫助其他國家提升傳染病監(jiān)測能力，在世界各地建立一個針對傳染病的早期預警系統(tǒng)，從而打造有效的全球傳染病監(jiān)測體系，為美國國家安全 “再保險”?！霸诿媾R疫情暴發(fā)時，全球衛(wèi)生監(jiān)測體系作為一種起到穩(wěn)定作用的力量而促進美國國家安全”。③Carleton J. Phillips, Anne M. Harrington, Terry L. Yates, Gary L. Simpson and Robert J. Baker,Global Disease Surveillance, Emergent Disease Preparedness, and National Security, Texas Tech University, 2009, p. 1.美國國防部是美國推動“全球衛(wèi)生安全議程”的一個重要部門。國防部在“全球衛(wèi)生安全議程”框架下主要發(fā)揮以下作用：首先，幫助實施和協(xié)調(diào)與國防部相關、且與“全球衛(wèi)生安全議程”和其他全球衛(wèi)生安全目標相一致的項目和活動，特別是在傳染病監(jiān)測、生物安全、與外國軍事部門或民事部門開展的能力建設活動、通過美國政府“公共衛(wèi)生突發(fā)醫(yī)療應對措施項目”（Public Health Emergency Medical Countermeasures Enterprise）所開展的研發(fā)活動等。其次，與國外軍事部門合作，就“全球衛(wèi)生安全議程”以及全球衛(wèi)生戰(zhàn)略需求和優(yōu)先事項進行協(xié)作和溝通，增加軍事部門在“全球衛(wèi)生安全議程”多邊倡議中的代表性，就軍事部門和軍民合作在全球衛(wèi)生安全中的作用制定相關全球規(guī)范。最后，與美國國際開發(fā)署的“海外賑災辦公室”（office of Foreign Disaster Assistance）或美國衛(wèi)生與公共服務部的“防御與應對助理部長”協(xié)調(diào)，提供后勤援助和支持。

除了建構全球傳染病監(jiān)測網(wǎng)絡之外，美國國防部在全球傳染病監(jiān)測網(wǎng)絡和美國的流感應對戰(zhàn)略中也發(fā)揮了主導作用，這也充分反映了特朗普政府全球衛(wèi)生政策的國家安全導向。2019年9月19日，特朗普政府在《實現(xiàn)美國流感疫苗現(xiàn)代化來促進美國國家安全和公共健康的行政令》中表示，“美國的政策是提升流感疫苗企業(yè)的現(xiàn)代化，以防在流感病毒擴散時能夠非常靈活而有效地應對和量產(chǎn)，這之所以成為美國的公共健康和國家安全優(yōu)先事項，是因為流感可能會傷害美國的利益，例如造成大規(guī)模的傷亡、軍事行動中斷、重創(chuàng)經(jīng)濟等”。①The White House, Executive Order on Modernizing Influenza Vaccine in the United States to Promote National Security and Public Health, Washington D. C., September 19, 2019.根據(jù)該行政令，美國組建了“國家流感疫苗工作組”（National Influenza Vaccine Task Force），該工作組由美國國防部部長和衛(wèi)生與公共服務部部長共同擔任組長。除了兩位組長之外，工作組成員還包括來自國防部、司法部、農(nóng)業(yè)部、退伍軍人事務部、國土安全部、美國食品和藥品署、疾病控制中心以及國立衛(wèi)生研究院等行政部門或機構的高級官員。美國國務院、管理和預算辦公室、國家安全委員會以及經(jīng)濟顧問委員會等部門官員可以參加工作組的任何會議和討論。國防部在該工作組的主要職責包括，指導開展疫苗效果的流行病學研究，以便更好地了解當前專利流感疫苗的臨床效果；與衛(wèi)生和公共服務部合作，調(diào)查那些能夠有助于開展下一代流感疫苗的其他免疫保護手段。

（二）以“全政府”為路徑的全球衛(wèi)生安全政策

作為美國《國家安全戰(zhàn)略》在衛(wèi)生安全領域的綱領性文件，《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》“通過發(fā)揮諸多不同的聯(lián)邦政府部門、機構和資助渠道，采取‘全政府’路徑追求衛(wèi)生安全”。②The White House, President Donald Trump is Protecting the Homeland and the World from Global Health Security Threat, May 9, 2019, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-protecting-homeland-world-global-health-security-threats/.特朗普政府“將在國內(nèi)強化突發(fā)事件應對能力和一體化的協(xié)調(diào)體系，快速甄別疾病暴發(fā)事件，實施公共衛(wèi)生遏制措施，限制疾病的擴散?！雹跿he White House, National Security Strategy, Washington, D. C., 2017, p. 9.此舉不僅有利于提升美國全球衛(wèi)生政策的整體效果，并且避免了部門之間的資源浪費和政策相互矛盾，從而有利于更好地實現(xiàn)美國的衛(wèi)生安全政策目標。特朗普政府實施的“全球衛(wèi)生安全議程”，使“美國意識到運用跨部門路徑來預防、發(fā)現(xiàn)和應對傳染病威脅的重要性和價值”。④The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington, D.C., 2019, p. 22.2018年11月4日，“2024全球衛(wèi)生安全議程”部長級會議在印度尼西亞召開，特朗普政府為了表示美國對全球衛(wèi)生安全的承諾，派遣了由多部門參與的代表團與會，其中包括國家安全委員會、衛(wèi)生與公共服務部、國務院、國防部、農(nóng)業(yè)部和國際開發(fā)署等部門。⑤U.S Department of Health and Human Services, “U.S. Government Participates in Fifth Annual Global Health Security Agenda Ministerial Meeting,” November 2, 2018, https://www.hhs.gov/about/news/2018/11/02/us-government-participates-in-fifth-annual-global-health-security-agendaministerial-meeting.html.“美國將會持續(xù)通過多部門參與的形式，擴大美國在‘2024全球衛(wèi)生安全議程’中的作用”。①The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 9.作為“全球衛(wèi)生安全議程跨部門評估理事會”（GHSA Interagency Review Council）主席，國家安全委員會官員定期召集包括來自國防部、國務院、人口與公共服務部、國土安全部、商務部及其他各部門助理部長或更高級別的官員，協(xié)調(diào)相關政策和項目，優(yōu)化全球衛(wèi)生安全議程的實施和相關外交合作?？傊乩势照浴叭甭窂綄嵤┢淙蛐l(wèi)生安全政策，有助于提升相關部門之間的政策協(xié)調(diào)效果。

四 《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》的特朗普思維

特朗普政府的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》主要以跨國傳染病防控的應對為核心目標，以其主導的“全球衛(wèi)生安全議程”為實施平臺，促進美國整體的國家安全。該戰(zhàn)略充分體現(xiàn)了特朗普政府的“負擔分擔”思維、“美國優(yōu)先”思維和反多邊主義思維。

（一）“負擔分擔”思維

全球衛(wèi)生安全從某種意義上講具有明顯的全球公共產(chǎn)品性質?！叭蚬伯a(chǎn)品國際任務組”（International Task Force on Global Public Goods）秘書處將傳染病控制列為六類全球公共產(chǎn)品之首。②其他五類分別是：應對氣候變化、強化國際金融穩(wěn)定、加強國際貿(mào)易體系、實現(xiàn)和平與安全和知識創(chuàng)造。詳見Ernesto Zedillo and Tidjane Thiam, Meeting Global Challenges: International Cooperation in the National Interest, Washington, D. C., 2006, p. xiii。在全球衛(wèi)生安全的提供中，“搭便車”行為是一種難以避免的現(xiàn)象。實際上，大國提供“全球公共產(chǎn)品”的動機也主要服務于本國利益而非“公益”。然而特朗普政府上臺后，要求其他國家承擔更大的責任。在其上任后發(fā)布的首份有關預算的文件中明確表示，“改革美國的人道主義援助政策，讓其他國家承擔更多”；③The White House, A budget for America’s Future: Fiscal Year 2021, Washington, D. C.,February 10, 2020, p. 78.“我的2018年預算藍圖就是，削減對外援助，將美國的安全和幸福放在優(yōu)先位置，讓世界上的其他國家承擔其份額”。④The White House, American First: A Budget Blueprint to Make American Great Again,Washington, D. C., 2018, pp. 1-2.

就全球衛(wèi)生安全而言，特朗普政府認為美國在全球衛(wèi)生安全維護方面付出太多，要求其他國家應該投入更多的資源，承擔責任，共同分擔負擔。美國國際開發(fā)署署長馬克·格林（Mark Green）在談到特朗普政府2021年的財政預算草案時聲稱，“美國是全球衛(wèi)生援助領域的一個驕傲的領導者，但是我們確實希望其他的捐助方貢獻更多”。①The White House, “Deputy Secretary of State Stephen Biegun, USAID Administrator Mark Green, and Experts on the President’s Fiscal Year 2021 Budget Request for the U.S. Department of State and U.S. Agency for International Development,” Washington, D. C., February 10, 2020, https://www.state.gov/deputy-secretary-of-state-stephen-biegun-usaid-administrator-mark-green-and-experts-o n-the-presidents-fiscal-year-2021-budget-request-for-the-u-s-department-of-state-and-u-s-agency-for-in/.《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》也反映了特朗普政府“負擔分擔”思維。“美國鼓勵多邊組織和國際金融機構承諾投資來促進全球衛(wèi)生安全”；美國通過雙邊和區(qū)域外交，鼓勵新的伙伴國家對全球衛(wèi)生安全的承諾；與東道國伙伴一起，強化衛(wèi)生安全能力建設方面融資和項目的可持續(xù)性”。②The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 9.特朗普政府通過“全球衛(wèi)生安全議程”加強伙伴國家的傳染病監(jiān)測系統(tǒng)和能力，主要是為了即時搜集海外的傳染病暴發(fā)信息，從而將傳染病威脅御國門之外。實際上，“國外疾病暴發(fā)方面情報的搜集主要服務于發(fā)達國家”。③Philippe Calain, “From the Field Side of the Binoculars: A Different View on Global Public Health Surveillance,” Health Policy and Planning, Vol. 22, No. 1, 2007, p. 19.美國也不例外，其以強化全球衛(wèi)生安全應對能力為旗號，不過是通過在別國建立監(jiān)測系統(tǒng)，促進美國國家安全的借口而已。因此，特朗普政府的“負擔分擔”思維，實質上也是要求其他國家為美國的國家安全買單。

（二）“美國優(yōu)先”思維

特朗普在其就職宣言中聲稱，“從今天起，本政府將會唯美國優(yōu)先”。④Donald Trump, “The Inaugural Address,” Washington, D.C., January 20, 2017.美國的全球衛(wèi)生政策充斥了“美國優(yōu)先”的思維，主要體現(xiàn)在《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》只關注傳染病控制問題，而不關注像母嬰健康、清潔的飲用水、艾滋病、慢性病等全球衛(wèi)生發(fā)展援助傳統(tǒng)項目。在特朗普看來，“衛(wèi)生風險是那些立刻就威脅到美國邊界的風險”。⑤Sophie Harman and Sara Davies, “President Donald Trump as Global Health’s Displacement Activity ,” Review of International Studies, Vol. 45, No. 3, 2019, p. 499.毫無疑問，只有跨國傳染病才會構成這種風險。實際上，特朗普在就職前就讓其副手在國務院和國防部做以下調(diào)查問卷：“總統(tǒng)防治艾滋病緊急援助計劃（PEPFAR）是否值得大量的投資？該項目還有資格成為一個龐大的國際項目嗎”？⑥Helene Cooper, “Team Trump’s Queries about Africa Point to Skepticism about Aid,” New York Times, January 13, 2017.言外之意，特朗普意圖削減美國的艾滋病援助項目。特朗普在入主白宮三天后，在發(fā)布的“關于墨西哥城政策的總統(tǒng)備忘錄”中規(guī)定，任何接受美國政府全球衛(wèi)生項目資助的民間組織不得提供有關墮胎的服務、咨詢和倡議。①The White House, “Presidential Memorandum Regarding the Mexico City Policy,”Washington, D. C., January 23, 2017.

新機制主義認為，包括預算安排在內(nèi)的機制安排，是價值觀的反映。②Vivien Lowndes and Mark Roberts, Why Institutions Matter: the New Institutionalism in Political Science, New York: Palgrave Macmillan, 2013, p. 186.特朗普政府的預算草案也反映了“美國優(yōu)先”的思維。美國將“通過全球衛(wèi)生安全議程，保護美國免受傳染病威脅”。③The White House, A budget for America’s Future: Fiscal Year 2021, Washington, D. C.,February 10, 2020, p. 79, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/02/budget_fy21.pdf.2020年2月13日，在國際社會全力抗擊新型冠狀病毒肺炎（COVID-19，簡稱新冠肺炎）疫情之時，特朗普政府提交的 2021年財政預算草案大幅度削減對全球衛(wèi)生項目的資助，要求將全球衛(wèi)生項目預算從2020年的91億美元削減至2021年的60億美元, 然而為了支持 2019年9月19日發(fā)布的《實現(xiàn)美國流感疫苗現(xiàn)代化促進美國國家安全和公共健康的行政令》，2021預算草案在“強化流感疫苗和衛(wèi)生安全”這一具體項目的預算反而增加了9 500萬美元。④The White House, A budget for America’s Future: Fiscal Year 2021, Washington, D. C.,February 10, 2020, p. 53, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/02/budget_fy21.pdf.2020年新冠肺炎暴發(fā)后，美國最初并沒有對其他遭受疫情災害的國家開展任何實質性的援助行動，然而，隨著疫情對美國構成的威脅日益嚴重，2020年2月24日，特朗普政府要求國會批準18億美元的緊急預算開支，以應對新冠肺炎疫情的擴散，因為“特朗普政府相信，為了采取措施應對疫情在美國的惡化，有必要籌集額外的聯(lián)邦資源”。⑤Erica Werner, Jeff Stein and Lena Sun, “White House Asks Congress for $1.8 Billion to Bolster Coronavirus Response,” the Washington Post, February 25, 2020.在當今全球衛(wèi)生安全相互依賴的時代，這種以狹隘的本國利益至上而罔顧全球利益的思維，并不能獲得真正的衛(wèi)生安全。有專家認為，“將全球公共利益置于最后，特朗普正在侵蝕美國在世界的地位，使得美國人越來越不健康和安全”。⑥Lawrence Gostin, “American First: Prospect for Global Health,” The Milbank Quarterly, Vol . 95,No. 2, 2017, p. 227.

（三）反多邊主義思維

世界衛(wèi)生組織是全球衛(wèi)生治理領域最重要的多邊組織，特朗普政府的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》對此卻鮮有提及。特朗普聲稱，“我們拒絕全球主義的思維”。⑦The White House, “Remarks by President Trump to the 73rd Session of the United Nations General Assembly,” September 25, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarkspresident-trump-73rd-session-united-nations-general-assembly-new-york-ny/.其提交的2021預算草案明確表示：“本預算將削減或者停止資助那些結果不清晰或者對美國國家安全利益沒有直接影響的組織和項目”。①The White House, A budget for America’s Future: Fiscal Year 2021, Washington, D. C,February 10, 2020, p. 77.在世界衛(wèi)生組織竭盡全力幫助國際社會抗擊新冠肺炎疫情之時，該財政預算草案卻要求削減對世界衛(wèi)生組織 6 500萬美元的支出，與上年度相比削減幅度高達50%。②Robbie Gramer and Colum Lynch, “Trump Seeks to Halve U.S. Funding for World Health Organization as Coronavirus Rages,” Foreign Policy, February 10, 2020.美國之所以削減對世界衛(wèi)生組織的支出，美其名曰“為了提升問責性和效率”，并且認為，相比通過多邊組織，美國對其他國家直接援助能夠更好地“應對具體疾病和衛(wèi)生危機”。具有諷刺意義的是，美國同時將直接對外援助的全球衛(wèi)生項目預算削減 30%。③Robbie Gramer and Colum Lynch, “Trump Seeks to Halve U.S. Funding for World Health Organization as Coronavirus Rages,” Foreign Policy, February10, 2020.2020年 4月14日，特朗普更進一步宣布暫停向世界衛(wèi)生組織繳納會費。④劉品然、孫?。骸睹绹鴮和Ｏ蚴佬l(wèi)繳納會費》，新華網(wǎng)，http.www.xinhuanet.com//mrdx/2020-04/16/c.138982326.htm。特朗普的反多邊主義思維還表現(xiàn)在其對世界衛(wèi)生組織相關規(guī)范建議和信息的充耳不聞和質疑。本次新冠肺炎疫情暴發(fā)后，世界衛(wèi)生組織建議各國不要采取過度的限制措施，然而特朗普政府卻將發(fā)布國際旅行禁令作為疫情防控的主要手段。2020年3月3～5日，在世界衛(wèi)生組織發(fā)布新冠病毒致死率為3.4%之后，特朗普卻聲稱，“我認為3.4%真的是一個假數(shù)字”。⑤Philip Bump, “Trump’s Habit of Fudging Inconvenient Numbers Enters Dangerous Territory,”The Washington Post, March 5, 2020.難怪有學者認為，“特朗普應對病毒疫情的原則是固執(zhí)的國家主義”。⑥Peter Nicholas, “The Coronavirus Outbreak Could Bring Out the Worst in Trump,” The Atlantic, February 18, 2020.

五 美國全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略對全球衛(wèi)生安全體系的挑戰(zhàn)

隨著2019年底暴發(fā)的新冠肺炎疫情在世界多國蔓延勢，全球防疫形勢日益嚴峻。截至2020年4月15日，新冠肺炎疫情已經(jīng)擴散到除了南極洲之外的各個大洲，特別是在歐洲、中東等區(qū)域呈現(xiàn)出失控的嚴峻態(tài)勢，造成全球性的恐慌；而美國也已有57萬多人感染， 遍布于美國全境，并造成2.3萬多例死亡。⑦The World Health Organization, Coronavirus Disease 2019 (COVID-19), Situation Report-86,April 15, 2020, https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200415-sitrep-86-covid-19.pdf?sfvrsn=c615ea20.新冠肺炎疫情已然在全球“大流行”，是人類面對的共同挑戰(zhàn)。任何國家都是全球衛(wèi)生安全網(wǎng)絡中的一個節(jié)點。不管一個國家有多么強大，都要采取負責任的態(tài)度來合作促進全球衛(wèi)生安全體系建設。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）指出，“任何國家都不應僥幸以為本國不會有病例，這可能是致命錯誤，是致人死命的嚴重錯誤；這種病毒不分國界，不分種族或民族，也不分一個國家的國內(nèi)生產(chǎn)總值或發(fā)展水平”。①The World Health Organization, “WHO Director-General’s Opening Remarks at the Media Briefing on COVID-19,” February 27, 2020.美國本是當今全球衛(wèi)生安全領域中最重要的利益攸關者之一，然而，《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》囿于特朗普政府“負擔分擔”“美國優(yōu)先”“反多邊主義”思維卻對全球衛(wèi)生安全體系構成了嚴峻挑戰(zhàn)。

（一）侵蝕了全球衛(wèi)生安全體系建構所必需的國際政治合作基礎

世界衛(wèi)生組織《組織法》開宗明義地指出，“各民族之健康為獲致和平與安全之基本，須賴于個人與國家間之通力合作”，②世界衛(wèi)生組織：《世界衛(wèi)生組織組織法》，第1頁，http://www.who.int/gb/bd/PDF/bd46/c-bd46_2.pdf。在公共衛(wèi)生安全領域，國家之間的關系是共贏而非競爭。這種非競爭性也決定了全球衛(wèi)生安全體系本身就是一種全球公共產(chǎn)品。作為世界性大國，中美兩國在公共衛(wèi)生安全方面曾經(jīng)開展了卓有成效的合作，共同致力于全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的提供。

王緝思教授把中美間的公共衛(wèi)生合作歸入中美關系中的功能性問題。③王緝思：《中美利益交匯與戰(zhàn)略互動》，載《國際經(jīng)濟評論》2007年第4期，第9頁。中美兩國建交后開展了一系列公共衛(wèi)生合作。1979年6月2日，中美兩國第一次簽署了《中美衛(wèi)生科技合作議定書》。2008年12月5日，中美兩國在第五次經(jīng)濟戰(zhàn)略對話會議上簽署了《中華人民共和國衛(wèi)生部和美利堅合眾國衛(wèi)生與公眾服務部關于醫(yī)學及公共衛(wèi)生科學技術領域合作議定書》。2016年11月25日，為了提升非洲大陸整體公共衛(wèi)生安全水平，加強公共衛(wèi)生安全能力，中美兩國又簽署了《中華人民共和國商務部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會和美利堅合眾國國際發(fā)展署、衛(wèi)生與公眾服務部、疾病預防控制中心關于共同支持非洲疾病預防控制中心諒解備忘錄》，共同幫助非洲國家建立非洲疾病預防控制中心，力圖彌補全球衛(wèi)生安全體系中的薄弱環(huán)節(jié)。④《中美簽署共同支持非洲疾病預防控制中心諒解備忘錄》，http://africanunion.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201611/20161101992158.shtml。

然而特朗普政府上臺后，無論是其發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報告，還是最新的2021年預算草案；無論是其挑起的中美貿(mào)易沖突，還是提出的“印太戰(zhàn)略”，都將中國列為美國首要的戰(zhàn)略競爭對手和被遏制的對象，采取了對中國全面遏制和防范的戰(zhàn)略，任何議題都被特朗普政府納入外交“工具箱”。因此，美國將全球衛(wèi)生議題“工具化”，以此服務于其對華遏制外交戰(zhàn)略。“全球公共產(chǎn)品的最優(yōu)提供需要一個運作良好和開放的政治談判協(xié)商程序來進行全球公共產(chǎn)品的決策。”①Rosalie Gardiner and Katell Le Goulven, “Sustaining Our Global Public Goods,” Economic Briefing, No. 3, 2002, p. 5, https://www.unedforum.org/fileadmin/files/SF_Briefing_Papers/bp_goods.pdf.美國對華敵對的姿態(tài)使得中美之間通過衛(wèi)生合作提供全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的目標成為泡影，從而侵蝕了全球衛(wèi)生安全體系建構所必需的國際政治合作基礎。在中國全力抗擊新冠肺炎疫情之際，美國不但隔岸觀火，甚至表達出了趁火打劫之意。美國商務部部長在2020年1月31日表示，疫情“將有助于加速工作崗位回流北美，其中可能部分回流美國，疫情將促使美國企業(yè)重新考慮涉華業(yè)務的供應鏈等風險問題”。②Rachel Siegel, “Wilbur Ross Says China’s Coronavirus will Help Bring Jobs Back to U.S,”The Washington Post, January 30, 2020.疫情期間，還有政府官員炮制“制造業(yè)回流論”。特朗普政府貿(mào)易顧問彼得·納瓦羅（Peter Navarro）表示，美國要從中國“召回”四家口罩生產(chǎn)商，他甚至還要求“所有美國的醫(yī)藥公司全部撤離中國”。③Megan Cassella, “Break with China? Top Trump Aide Eyes an Opening with Coronavirus,”February 26, 2020, https://www.politico.com/news/2020/02/26/trump-china-trade-coronavirus-117531.這種“中美經(jīng)濟脫鉤論”害人害己。正如經(jīng)濟學家保羅·克魯格曼（Paul Krugman）所言，“在當今世界，任何撕裂進口的因素，不管是關稅還是病毒，都會推高生產(chǎn)成本，因此，如果有病毒嚴重撕裂了中國生產(chǎn)供應鏈，那么對美國經(jīng)濟的影響將會是特朗普政府貿(mào)易戰(zhàn)的一個極端版本，只是沒有任何關稅收入形式的補償”。④Paul Krugman, “No, Team Trump, the Coronavirus Isn’t Good for America,” New York Times,January 30, 2020.

實際上，在新冠肺炎疫情之前，特朗普政府就將以國家安全為導向的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》運用于對華政策之中。2019年6月，具有美國官方背景的“美中經(jīng)濟與戰(zhàn)略審查委員會”（U.S.-China Economic and Security Review Commission）發(fā)布的報告認為，“在通用藥品、制藥原料以及其他包括食品添加劑、生物制品和醫(yī)療器械等衛(wèi)生產(chǎn)品方面，中國是全球最大的供應國，中國制藥產(chǎn)業(yè)的健康安全標準存在嚴重缺陷，中國政府管理混亂而且低效，隨著中國市場權力的增長，美國消費者日益依賴來自中國的藥品，對美國構成經(jīng)濟和國家安全威脅”。⑤U.S.-China Economic and Security Review Commission, Exploring the Growing U.S.Reliance on China’s Biotech and Pharmaceutical Products, Washington, D.C., July 31, 2019, p. 6.2013年，中國企業(yè)收購了美國最大的豬肉生產(chǎn)商史密斯·菲爾德食品公司（Smithfield Foods）， 因為豬腸道膜被用于生產(chǎn)醫(yī)療用的肝素（Heparin），而世界用來生產(chǎn)肝素的豬腸80%都由中國提供，“美中經(jīng)濟與戰(zhàn)略審查委員會”竟然要求美國對外投資委員會（the Committee on Foreign Investment）評估中國企業(yè)對美國所構成的衛(wèi)生安全和國家安全風險。①U.S.-China Economic and Security Review Commission, Exploring the Growing U.S.Reliance on China’s Biotech and Pharmaceutical Products, Washington, D. C., July 31, 2019, p. 48.

除了將全球衛(wèi)生議題“工具化”之外，美國政府還利用新冠肺炎疫情對中國“妖魔化”，各種“陰謀論”在美國政界也沉渣泛起，煽動美國民眾對中國的敵意，為中美在全球衛(wèi)生安全領域的合作制造障礙。2020年1月31日，美國共和黨反華參議員湯姆·科頓（Tom Cotton）宣稱新型冠狀病毒是位于武漢生物實驗室泄露的“生化武器”，要求美國政府立刻“封殺中國”。②Alexandra Stevenson, “Senator Tom Cotton Repeats Fringe Theory of Coronavirus Origins,”The New York Times, February 17, 2020.“衛(wèi)生問題是深層次的政治問題，我們需要解決衛(wèi)生的政治決定因素”。③Ilona Kickbusch, “Tackling the Political Determinants of Global Health,” British Medical Journal, Vol. 331, No. 7511, 2005, p. 246.特朗普政府將全球衛(wèi)生議題“工具化”“妖魔化”的做法，無疑侵蝕了中美合作促進全球衛(wèi)生安全體系建構所必需的國際政治基礎，加劇了全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品提供中的政治失靈。

（二）惡化了全球衛(wèi)生安全的融資體系

為全球衛(wèi)生安全融資是促進全球衛(wèi)生安全體系建設的一個重要方面。任何國家都應該是全球衛(wèi)生安全融資體系的貢獻者。特朗普政府奉行以“美國優(yōu)先”思維和以國家安全為導向的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略，不僅大幅度削減全球衛(wèi)生項目，還降低國內(nèi)衛(wèi)生保健預算的融資力度。在全球衛(wèi)生安全相互依賴的背景下，特朗普政府的上述做法無疑惡化了當今全球衛(wèi)生安全融資體系，對全球衛(wèi)生安全體系建設構成挑戰(zhàn)。

2017年3月16日，特朗普公布了其首份《美國優(yōu)先：讓美國再次偉大的預算藍圖》預算草案，該草案削減人口與公共服務部、國家衛(wèi)生研究院、美國疾控中心以及美國國際開發(fā)署等與全球衛(wèi)生項目有關部門的預算，卻增加540億美元擴充美國軍費預算。就全球衛(wèi)生項目而言，該預算草案計劃在2018年財政年度把美國全球衛(wèi)生活動資助削減 26%，其中包括完全削減對發(fā)展中國家女性的計生項目的資助，將國際艾滋病項目援助削減17%，將抗瘧疾項目資助削減11%。④Nurith Aizenman, “Trump’s Proposed Budget Would Cut $ 2.2 Billion From Global Health Spending,” National Public Radio, May 25, 2017, https://www.npr.org/sections/goatsandsoda/2017/05/25/529873431/trumps-proposed-budget-would-cut-2-2-billion-from-global-health-spending.顯然，該預算以犧牲全球衛(wèi)生安全基礎能力建設為代價，滿足特朗普政府的黷武主義。美國前疾病控制與預防中心主任湯姆·弗瑞登（Tom Frieden）認為，“鑒于全球衛(wèi)生風險的日益增加，該預算在衛(wèi)生融資方面的削減不但會危及全球衛(wèi)生安全體系，也將會增加美國人民患病和死亡的風險，推高了醫(yī)療成本”。①Michael McCarthy, “Trump Proposes Slashing Funding for Medicaid, Poverty Programs, and Medical Research,” British Medical Journal, No. 357, May 24, 2017, p. 2549.由于無視全球衛(wèi)生安全的重要性，特朗普要“使美國再次偉大”的承諾，卻可能會導致“全球衛(wèi)生不再安全”。

對世界衛(wèi)生組織的應急項目融資是全球衛(wèi)生安全融資體系的重要組成部分，因為它使得世界衛(wèi)生組織能夠及時幫助衛(wèi)生基礎薄弱的發(fā)展中國家開展突發(fā)衛(wèi)生危機應對。“缺少了對世界衛(wèi)生組織的資助，我們就不可能看到在疫情準備方面有大的改進，國際社會將會受到新發(fā)傳染病和流感的嚴重威脅”。②Lawrence Gostin, “How Will President Trump’s Policies Affect Domestic and Global Health and Development,” Jama, Vol. 317, No. 7, 2017, p. 686.然而，每逢在世界衛(wèi)生組織面臨融資困難之時，特朗普政府習慣于雪上加霜，而不是雪中送炭。例如2018年，世界衛(wèi)生組織宣布民主剛果共和國暴發(fā)的埃博拉疫情為“國際關注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件”之日，特朗普政府宣布收回對世界衛(wèi)生組織的 2.52億美元應急項目資助。③Laurie Garrett, “Ebola is Back. And Trump is Trying to Kill Funding for It ,” Foreign Policy,May 9, 2018.在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，當世界衛(wèi)生組織在資金方面啟動“戰(zhàn)略準備和應對方案”，以此幫助13個疫情防控能力令人擔憂的非洲國家時，特朗普提交的 2021年預算草案卻將美國對世界衛(wèi)生組織應急支出與上年度相比削減 50%。④Robbie Gramer and Colum Lynch, “Trump Seeks to Halve U.S. Funding for World Health Organization as Coronavirus Rages,” Foreign Policy, February 10, 2020.2020年4月14日，特朗普以世界衛(wèi)生組織在疫情期間嚴重管理不當、掩蓋真實情況為由，宣布暫停對世界衛(wèi)生組織的資助。特朗普政府在全球衛(wèi)生安全融資體系方面的開倒車行為，對全球衛(wèi)生安全構成風險。全球衛(wèi)生安全專家認為，“特朗普政府無疑將會嚴重惡化在生殖健康、衛(wèi)生融資、衛(wèi)生研究和全球衛(wèi)生安全方面的問題，在一些方面為全球衛(wèi)生治理造成新問題”。⑤Sophie Harman and Sara Davies, “President Donald Trump as Global Health’s Displacement Activity ,” Review of International Studies, Vol. 45, No. 3, 2019, p. 500.

六 結語

特朗普政府的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》，是其前期發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》和《生物防御戰(zhàn)略》的升級版，更加詳細地闡述了美國的全球衛(wèi)生安全政策的具體內(nèi)容、目標和指導原則，也是特朗普政府基于當前美國面臨的衛(wèi)生安全威脅和國內(nèi)政治的需求而確立的全球衛(wèi)生行動綱領。該戰(zhàn)略以國家安全為導向，以“全政府”為實現(xiàn)路徑，以美國所主導的“全球衛(wèi)生安全議程”為平臺，打造美國的傳染病監(jiān)測和防護網(wǎng)絡。特朗普以國家安全為導向的全球衛(wèi)生政策為傳染病防控帶來了安全困境。原因就在于，傳染病被界定為國家安全事項，從而被置于優(yōu)先解決的位置，可能會以犧牲其他全球衛(wèi)生問題為代價，諸如廣大發(fā)展中國家面臨的藥品可及性、母嬰健康以及基礎衛(wèi)生保健等問題。特朗普政府的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》只強調(diào)傳染病防控，而對其他重要的全球衛(wèi)生問題卻閉口不談。在全球衛(wèi)生問題多元化的語境下，應對傳染病危機的國家安全路徑是“弊大于利”。①Christian Enemark, Biosecurity Dilemmas: Dreaded Diseases, Ethical Responses, and the Health of Nations, Washington, D. C.: Georgetown University Press, 2017, p. xviii.

奉行“負擔分擔”思維的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》，并不是為了促進真正意義上的全球衛(wèi)生安全，而是要求國際社會為美國國家安全承擔更多的責任。它所關切的是跨國傳染病如何影響美國的利益，而非其政策如何為全球衛(wèi)生安全作貢獻。新冠肺炎、甲流感等疫情危機使得世界各國成為“因病相依”的命運共同體。作為一種狹隘的民族主義的宣言，“美國優(yōu)先”思維與全球公共利益存在張力。同樣，《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》中的“美國優(yōu)先”思維也有違于全球衛(wèi)生安全命運共同體理念，美國政府對全球新冠肺炎疫情防控合作的消極態(tài)度便是例證。甚至有專家認為，“特朗普已經(jīng)刻意妨礙了美國的新型冠狀疫情應對”。②Laurie Garrett, “Trump Has Sabotaged America’s Coronavirus Response,” Foreign Policy,January 31, 2020.特朗普政府的反多邊主義也與全球衛(wèi)生安全維護所需要的全球主義背道而馳。美國全球衛(wèi)生專家勞倫斯·高斯?。↙awrence Gostin）認為，“特朗普的政治哲學是‘建墻’和不信任國際機制，這是對責任共擔和相互團結核心理念的拒絕”。③Lawrence Gostin, “American First: Prospect for Global Health,” The Milbank Quarterly,Vol. 95, No. 2, 2017, p. 224.特朗普政府的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》以國家安全和“美國優(yōu)先”為導向，增加了全球衛(wèi)生安全體系淪為“全球公地悲劇”的風險。在全球衛(wèi)生安全危機面前，任何國家都沒有孤立主義的空間。惟有共同守望相助，才能實現(xiàn)可持續(xù)性的全球衛(wèi)生安全。