蔣清華

（中南大學 法學院，湖南 長沙 410012）

一、問題的提出

中國共產(chǎn)黨依憲擁有對國家和社會的領導權，黨的領導制度是我國的根本領導制度，黨的執(zhí)政制度是領導制度的重要內涵。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱十八屆四中全會《決定》）指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨?！辈⑻岢隽恕叭y(tǒng)一”“四善于”①的依法執(zhí)政基本原則。［1］黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》把黨的領導制度擺在國家治理體系的統(tǒng)領性地位，并且以“提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”作為堅持和完善黨的領導制度體系的基本目標指向，其中提出“改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，增強各級黨組織政治功能和組織力”的具體任務。［2］以法學思維觀之，依法執(zhí)政就是要推進執(zhí)政體制和方式的法治化，執(zhí)政體制、執(zhí)政方式需要轉化為執(zhí)政權力（以下多簡稱為執(zhí)政權）來進行分析。

在中國特色社會主義制度中，中國共產(chǎn)黨是全面領導和長期執(zhí)政的使命型政黨，不同于西方政治制度中的執(zhí)政黨。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政體制和方式既有西方現(xiàn)代執(zhí)政方式的一般共性，也有社會主義中國的特殊性。這個特殊性主要在于，西方的執(zhí)政黨僅僅是選派自己的黨員代表進入國家政權領導層掌控國家權力，其組織機構不直接對國家機關施加影響力。而中國共產(chǎn)黨除了選派自己的黨員領導干部出任國家機構領導成員從而掌控國家權力之外，還通過自己的組織機構直接對國家政權施加影響力。正如著名憲法學家何華輝先生所述：“人民在國家機構之外，選擇中國共產(chǎn)黨行使對國家權力的領導權”［3］。黨對國家政權（國家權力）的領導稱為執(zhí)政。［4］黨對國家權力的領導權，就是執(zhí)政權。著名法學家張文顯教授指出，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政內涵包括：執(zhí)掌國家政權；運用國家政權；尊重、支持、督促國家機關依法行使國家權力；直接參與重大國務活動。［5］其中國特色就在于黨依法保留直接運用國家政權的權力，并直接參與重大國務活動。在中國特色社會主義制度中，黨的執(zhí)政（權）其實是黨的領導（權）的下位概念，不應按照西方政治制度模式把領導（權）與執(zhí)政（權）并列起來，甚至用執(zhí)政（權）取代領導（權）。［6］

質言之，在西方體制下，依法執(zhí)政問題只在于擔任國家機關領導職務的黨員代表是否依法行使國家權力，執(zhí)政黨的組織只有“執(zhí)政權利”，沒有“執(zhí)政權力”；而在中國體制下，依法執(zhí)政問題的重點則在于黨組織擁有的執(zhí)政權力是否依法行使。擔任國家機關領導職務的黨員行使國家權力，與黨組織行使執(zhí)政權力，是兩個不同的問題。規(guī)范國家權力運行的是國家法律，保證黨員領導干部依法行使國家權力的是作為黨內法規(guī)的黨的建設法規(guī)，規(guī)范黨的執(zhí)政權的則是作為黨內法規(guī)的黨的領導法規(guī)。由此可見，要依法執(zhí)政，有必要弄清楚一個理論上的基礎問題，即在中國特色社會主義法治體系中，黨的執(zhí)政權究竟是一種什么性質的公權力？

二、黨的執(zhí)政權不能簡單等同于命令權

黨的執(zhí)政權不能簡單等同于黨組織對國家機關的命令權，黨在國家政權中發(fā)揮領導核心作用的方式不是直接給國家機關下命令，這是總結世界社會主義運動和新中國政權建設經(jīng)驗教訓得出的一條基本結論，如今已成為黨和人民的共識。

列寧曾于1922年提出要明確劃分黨和政權的職責，黨要對所有國家機關的工作進行“總的領導”，而不是頻繁的瑣碎的干預。［7］64中國共產(chǎn)黨領導人從革命戰(zhàn)爭時期到執(zhí)掌全國政權、改革開放之后，也對這個問題作出過明確論述。例如，毛澤東《井岡山的斗爭》（1928年 11月）、董必武《更好地領導政府工作》（1940年8月）、鄧小平《黨與抗日民主政權》（1941年4月）、董必武《論加強人民代表會議的工作》（1951年 9月）、鄧小平《關于修改黨的章程的報告》（1956年 9月）、劉少奇《在擴大的中央工作會議上的報告》（1962年 1月）、周恩來《論知識分子問題》（1962年3月）、鄧小平《黨和國家領導制度的改革》（1980年8月）等文獻（上述領導人闡述內容已在不少學者的研究成果中被援引，此不贅述），都反復講了一個道理：黨不應直接向政權機關下命令，黨領導一切不等于黨委包辦代替政權系統(tǒng)的工作。首次明確提出黨的領導一元化、黨應該領導一切其他組織的文件《中共中央關于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領導及調整各組織間關系的決定》（1942年9月）也強調：“黨委及黨的機關無權直接命令參議會及政府機關?！薄包h對政權系統(tǒng)的領導，應該是原則的、政策的、大政方針的領導，而不是事事干涉，代替包辦?！保?］431進入新時代，習近平總書記強調堅持黨對一切工作的領導，同時也要求改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，增強各級黨組織政治功能和組織力。他在十八屆中央紀委三次全會上指出：“黨中央作出的決策部署，黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門要貫徹落實，人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的黨組織要貫徹落實，事業(yè)單位、人民團體等的黨組織也要貫徹落實，黨組織要發(fā)揮作用。”［9］7這就是要求國家機關等單位的黨組織要貫徹落實，而不是把國家機關等單位簡單當作黨組織的下屬機構來發(fā)命令。

在理論界，張友漁先生多次講，黨的領導并不是黨組織對領導對象（人民群眾、國家機關）發(fā)號施令的組織隸屬、上下級關系意義上的“領導”。［10］244，536，556李良棟教授認為，黨對國家政權機關的領導是政治領導，不是行政領導。［11］152林尚立教授作出了深刻的解釋：黨的領導“不完全是權力直接作用領導對象的過程，而是領導制度與相關制度聯(lián)通互動的過程?！瓘狞h的領導所要解決的具體問題來說，相關領域的具體制度往往是真正解決問題的制度，一旦這個制度的邏輯被黨的領導制度邏輯‘矯正’或者‘替代’，那么相關制度解決問題的能力和應有功效的發(fā)揮就會大大降低，這種情況最后影響的還是黨的領導本身。……因此，黨的領導制度不僅不能限制這些制度的成長和發(fā)揮作用，相反還必須積極地培育和發(fā)展這些制度。”［12］165

基于對“以黨代政”做法的反思，1982年十二大黨章總綱最后一段規(guī)定：“黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調一致地工作。”這是記取歷史教訓而作出的深刻總結。黨的十二大之后，黨章雖經(jīng)過多次修改，但這一規(guī)定保持不變（十九大黨章只是增寫了“監(jiān)察機關”）。可以說，黨的十二大以及現(xiàn)行憲法頒行之后，黨組織不應直接命令國家機關，已經(jīng)成為一個基本的憲法共識和政治常識。全國干部培訓教材指出：“今天重申黨領導一切不是要黨管理一切；強調各級黨委做到總攬全局、協(xié)調各方不是要黨委包攬包辦?！保?3］10

三、黨的執(zhí)政權不是普通的建議權

黨的執(zhí)政權不能成為一種直接的命令權，那么，它應當是一種什么權力呢？改革開放之后，不少觀點將其定位成“建議權”。例如，張友漁先生說，黨對國家對人民的領導是政治領導，不是上下級關系。黨對人大僅提出建議，既然是建議，那當然就可以接受，也可以不接受。因為這個建議是正確的，所以人大接受了。［14］339政治學者陳明明教授認為，黨的決定，對國家機關來說，都是建議性質的，不是強制性質的。［15］法律學者蔣勁松教授認為，領導黨能行使領導權，但不能行使國家權力——我國憲法正確地把住了這一關口，黨行使領導權必須有利于人大行使國家權力?！蛾P于建國以來黨的若干歷史問題的決議》作出了理順領導黨與人大關系的兩個基本結論：使各級人大及其常委會成為有權威的權力機關；使國家能夠防止和制止領導黨可能的錯誤決策。所以，黨的領導權在憲法上不是“行政命令性質”，只能定性為“建議性質”。［16］118蔣勁松還以《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》記載的 1999年修憲、制定高等教育法、修改公路法的過程為例來說明：黨對人大立法行使領導權，并不以一己的意志強加于人大，而是追求黨的主張與人民意志的有機統(tǒng)一。［16］520-528例如 1998年 6月審議高等教育法的過程中，黨中央決定高等教育法要寫上有關黨的領導的內容。對此，李鵬指出，人大必須貫徹中央意圖。如果人大常委會會議一次通過不了，下次再審議通過。幾天后，李鵬進而決定，人大常委會第三次會議不審議高教法，首先要在全國人大常委會黨組中統(tǒng)一思想。［17］90-91宋功德教授指出，對國家政權機關而言，黨提出的各種主張和意見“不是命令性、強制性的，而是建議性、導向性和號召性的”。［18］511可以說，認為黨的執(zhí)政權在憲法性質上是一種建議權而不是行政命令權的觀點，在理論界居于主流。

1992年3月，時任第七屆全國人大常委會副委員長、黨組成員的王漢斌在一次憲法宣講活動中指出，黨對國家事務作出的重大決策，經(jīng)過國家權力機關的充分討論，可以使決策更加完善周到，避免出現(xiàn)重大失誤。同時，國家權力機關的討論也是黨領導人民通過民主程序來行使民主權利，有利于調動人民的積極性，把黨的正確主張變?yōu)槿嗣竦淖杂X行動，保證路線方針政策的貫徹執(zhí)行，這是我國能夠經(jīng)得起各種風險的重要保證。［19］378王漢斌這里講的“經(jīng)過國家權力機關的充分討論”，意味著黨作出的決策，并不是讓人大去“過一下程序”“走個過場”，既然要充分討論，就說明黨的決策并非不可改變的命令。李鵬在擔任第九屆全國人大常委會委員長期間（1998年 3月—2003年 3月）幾次論及黨對人大的領導方式。他指出，黨對人大的領導是通過在人大的黨組織和黨員并團結一切可以團結的力量來實現(xiàn)的；黨的領導體現(xiàn)在對人大黨組和黨員的要求上；人大是黨領導下的國家權力機關，黨的領導并不直接對人大發(fā)號施令，而是通過人大黨組對人大工作進行領導，通過法定的程序把黨的主張變?yōu)閲乙庵?。?7］50，547，563胡錦濤也指出：“黨關于國家事務的重要主張，屬于全國人民代表大會職權范圍內的、需要全體人民一體遵行的，要作為建議向全國人民代表大會提出，使之經(jīng)過法定程序成為國家意志。”［20］

以上論述似乎說明國家領導人也認為黨的執(zhí)政權僅是一種建議權。但該如何理解鄧小平所說“屬于政策、方針的重大問題，國務院也好，全國人大也好，其他方面也好，都要由黨員負責干部提到黨中央常委會討論，討論決定之后再去多方商量，貫徹執(zhí)行”［21］319。該如何理解習近平總書記強調“黨和國家大政方針的決定權在黨中央，必須以實際行動維護黨中央一錘定音、定于一尊的權威?！秉h中央“聽了各方面意見和建議，最后要作出決定，這個決定權就在黨中央?！保?］228，229該如何理解李鵬指出的人大要自覺接受同級黨委的領導，準備決定的重大問題，人大黨組事先報告同級黨委。［17］892該如何理解王漢斌提出各級人大及其常委會也要堅持尊重黨的領導、服從黨的領導，討論、決定重大問題必須事先向黨委請示報告，遇到自身解決不了的工作問題要隨時報請黨委幫助解決。［19］192該如何理解宋功德教授同時也指出國家政權機關“必須在黨的領導下從事立法、執(zhí)法、司法活動”，“必須貫徹落實黨的文件要求，不能與之相左。”［18］521以及該如何理解十八屆四中全會《決定》提出的如下要求：“凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定?！薄胺芍贫ê托薷牡闹卮髥栴}由全國人大常委會黨組向黨中央報告?！保?］這些做法實際上都已制度化，成為如今黨的領導法規(guī)制度中的重要內容。很顯然，在中國特色社會主義制度中，黨行使執(zhí)政權，對國家機關提出的主張、政策等，并不同于國家機關之間提出的建議，也不同于人民政協(xié)對國家機關提出的建議，更不同于人民團體、社會組織等對國家機關提出的建議。因而，執(zhí)政權并不是普通的建議權。使用“建議”“建議權”這樣的術語來描述執(zhí)政權的屬性，是名實不符，容易引起人們的誤解。因此，必須進行理論創(chuàng)新，為黨的執(zhí)政權屬性尋求新的定位。

四、黨的執(zhí)政權是一種“意見權”

本文認為，可以把黨的執(zhí)政權定位成一種“意見權”。之所以選取“意見”一詞，一個重要的關聯(lián)因素是：“意見”是黨政機關公文的一個基本種類。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2012年4月印發(fā)的《黨政機關公文處理工作條例》第八條列舉了公文種類，包括：決議、決定、命令（令）、意見、通知等共15種。其中，決議“適用于會議討論通過的重大決策事項”；決定“適用于對重要事項作出決策和部署、獎懲有關單位和人員、變更或者撤銷下級機關不適當?shù)臎Q定事項”；命令（令）“適用于公布行政法規(guī)和規(guī)章、宣布施行重大強制性措施、批準授予和晉升銜級、嘉獎有關單位和人員”；意見“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”。實踐中，黨對國家和社會事務提出政策主張，雖也使用“決議”“決定”（中央層面一般是中央全會審議通過的文件），例如《中共中央關于加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等，但用得更多的是“意見”，例如，《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》《中央全面依法治國委員會關于加強綜合治理從源頭切實解決執(zhí)行難問題的意見》等。而且，根據(jù)憲法和法律，人大有重大事項的決定權，各級政府也有權“發(fā)布決定”（見《中華人民共和國憲法》第 89、107條），用“決定權”來定位黨的執(zhí)政權，容易與人大、政府的法定職權產(chǎn)生混淆。所以，就黨的執(zhí)政權屬性修辭而言，選用“意見權”比“決定權”更為合適。

（一）意見權的實質

黨的執(zhí)政權在內容構成上主要包括：制憲修憲意見權、立法修法意見權、釋憲釋法意見權、合憲性合法性審查意見權、制定重要政策意見權、人事任免意見權、思想文化建設意見權等。從實質來看，這些意見權是指黨對治國理政重大問題的決策權。對此，需作以下兩點說明：

第一，黨的決策權和國家機關的決策權的關系，是國家整體權力系統(tǒng)中的“政治與行政”的關系。人大、政府依法也享有決策權。但治國理政重大問題屬于政治性問題，它不同于決策執(zhí)行層面的、行政管理層面的行政性問題。這個劃分的思想，可以追溯到美國公共行政學上的“政治與行政二分理論”。美國“行政學之父”、第28任總統(tǒng)威爾遜（Thomas Woodrow Wilson）于1887年發(fā)表的《行政之研究》最早將之作為一個理論問題予以論述。美國政治學與行政學家古德諾（Frank Johnson Goodnow）于1900年出版的《政治與行政》對此問題做了系統(tǒng)闡釋和發(fā)揮。古德諾認為，國家具有兩種功能：“政治”與“行政”，政治是指政策或國家意志的表達，行政是指對這些政策的執(zhí)行。政治的功能首先必須解決主權問題和政府體制問題。政治的功能也與國家意志的執(zhí)行有關，政治必須對行政具有一定的控制權，但也要防止政治對行政的控制的不適當擴展，所以要承認行政機關和司法機關享有一定的獨立性。［22］15，22-23，35在中國特色社會主義制度中，中國共產(chǎn)黨承擔決定治國理政大政方針的政治職能，國家政權的各個機關以及人民團體、國有企業(yè)事業(yè)單位等都承擔貫徹落實黨的決策的行政職能。其中，人大的執(zhí)行職能主要是將黨的主張和人民的意愿進一步統(tǒng)一起來并轉化為具有法律強制力的國家意志。政府以及其他國家機關等一方面執(zhí)行人大制定的貫徹了黨的決策的法律和決定，另一方面在法律授權范圍內直接依據(jù)黨的決策開展行政管理等工作。正如黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》所指出的：“凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要由中央或地方黨委集體決定。”［23］2014年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上專門對那種認為“黨委過問就是黨政不分”的看法提出批評，指出：“黨委是起領導核心作用的，各方面都應該自覺向黨委報告重大工作和重大情況，在黨委統(tǒng)一領導下盡心盡力做好自身職責范圍內的工作。報告一下有好處，集思廣益，群策群力，事情能辦得更好。”［9］7李忠教授概括道：“我們黨治國理政的基本特征就是以黨領政，黨中央提出大政方針政策，國家機關貫徹執(zhí)行；黨中央是大腦、指揮部、司令部，國家機關是四肢、執(zhí)行者、作戰(zhàn)部隊?！保?4］

第二，治國理政重大問題的內涵，首先是指狹義的政治問題，即事關政治方向、政治原則、政治制度等的問題；其次還指經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等方方面面的戰(zhàn)略性、宏觀性的問題。習近平總書記指出：“黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，最關鍵的是政治領導?！⒅靥岣哒文芰?，特別是把握方向、把握大勢、把握全局的能力和保持政治定力、駕馭政治局面、防范政治風險的能力?！保?］204無論在政治領域，還是非政治領域，“凡是關系到整體和全局的事情，必然也具有政治性”［25］282。與國家機關的決策相比，黨的政治性決策的主要特點是，其一，從性質上看，屬于戰(zhàn)略決策，著眼于方向、全局、長遠以及宏觀的問題，為國家機關的工作確定路線方針政策；其二，從內容上看，主要屬于頂層的政策制度設計，具有根本性、穩(wěn)定性和長期性，因而也就具有非常規(guī)性，對常規(guī)性問題的決策則主要由政府承擔；其三，從地位和作用上講，黨的決策事關全局，黨中央的決策更是關乎國家和民族的前途命運、黨和人民事業(yè)興衰成敗。

（二）意見權的分類

1. 根據(jù)處理事務的主動性情況，可以把意見權分為主動意見權和受動意見權。

主動意見權是指黨就治國理政重大問題主動作出決策的情形。例如，《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第 5條第1項規(guī)定，地方黨委對本地區(qū)重大問題作出決策?！吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例》第 17條規(guī)定，黨組討論和決定本單位業(yè)務工作發(fā)展戰(zhàn)略、重大部署、重大事項以及“三重一大”事項等。

受動意見權是指黨對下級黨組織、國家機關黨組（黨委）等就重大問題提出的請示、報告作出批示、指示的情形?！吨袊伯a(chǎn)黨重大事項請示報告條例》對受動意見權作出了專門規(guī)定，如第12條規(guī)定：“涉及黨和國家工作全局的重大方針政策，經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設和黨的建設中的重大原則和問題，國家安全、港澳臺僑、外交、國防、軍隊等黨中央集中統(tǒng)一管理的事項，以及其他只能由黨中央領導和決策的重大事項，必須向黨中央請示報告?！?/p>

2. 根據(jù)作出主體的不同，可分為獨立意見權、聯(lián)合意見權、融合意見權。

獨立意見權是指黨組織以自己名義獨立提出意見的情形。例如，《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，中共中央辦公廳印發(fā)《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》。

聯(lián)合意見權是指并非合署辦公、合并設立的黨組織與國家機關聯(lián)合提出意見的情形。例如，《中共中央 國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》。

融合意見權是指合署辦公的黨和國家機關共同提出意見。例如，中央紀委、國家監(jiān)委印發(fā)《公職人員政務處分暫行規(guī)定》《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》。

3. 根據(jù)意見內容的管理程度強弱，可分為宏觀意見權、中觀意見權、微觀意見權。

宏觀意見是指黨就治國理政有關事務提出的原則性、體制性、目標性的意見。中觀意見是指黨就治國理政有關事務提出的中觀層面的制度、方案等意見。微觀意見是指黨就治國理政有關事務提出的具體性、操作性的意見。宏觀意見的表現(xiàn)形式一般是黨的規(guī)范性文件。中觀意見的表現(xiàn)形式既可以是規(guī)范性文件，也可以是黨內法規(guī)。微觀意見的表現(xiàn)形式主要是“規(guī)定”“辦法”“細則”類的黨內法規(guī)或者就具體事項所發(fā)布的通知、作出的批復等。另外，這三種意見既可以存在于單獨不同的文件中，也可以存在于同一份文件中。以十八屆四中全會《決定》為例，它提出的宏觀意見如“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”；中觀意見如“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質的文件”，“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區(qū)的市地方立法權”；微觀意見如“將每年十二月四日定為國家憲法日”，“凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定”，“編纂民法典”等。

宋功德教授曾指出，黨對“弱政治性”領域（如經(jīng)濟建設）實行“領導”，重在制定宏觀性戰(zhàn)略規(guī)劃；對“中政治性”領域（如廉潔建設）實行“共管”，黨政合署辦公，在中觀層面制定具體行動方案；對“強政治性”領域（如意識形態(tài)工作）實行“黨管”，可在微觀上就一些重要的具體事務作出決定。［18］75不過，近年來，黨政聯(lián)合發(fā)文愈漸增多，上述三個領域的劃分對于聯(lián)合意見權不大適用。宏觀、中觀、微觀三種意見的適用范圍大致是：在“強政治性”領域，例如國防軍隊、干部人事、意識形態(tài)等領域，三種意見權黨都要行使，特別是要行使微觀意見權，例如中共中央辦公廳印發(fā)《公務員職務與職級并行規(guī)定》《關于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》。在“中政治性”領域，黨行使中觀意見權和微觀意見權，以中觀意見權為主，行使微觀意見權時，一般屬于聯(lián)合意見權或融合意見權。例如，《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出推進有機肥替代化肥、畜禽糞污處理、農(nóng)作物秸稈綜合利用、廢棄農(nóng)膜回收、病蟲害綠色防控。在“弱政治性”領域，黨行使宏觀意見權和中觀意見權。如果是獨立意見，則以宏觀意見為主。中觀意見多以聯(lián)合意見的形式出現(xiàn)，例如，《中共中央、國務院關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》，中共中央、國務院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于強化知識產(chǎn)權保護的意見》。

五、意見權的效力：與命令權、建議權的區(qū)別

黨的執(zhí)政權作為社會主義制度中的一種公權力類型，與上下級單位之間的命令權、不同組織之間的建議權究竟有何區(qū)別？其要義可從意見權的效力中顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)為如下三個方面：

（一）準議案性

黨的主動意見權是一種準議案權，從而區(qū)別于普通的建議權。黨的主動意見權的政治效力恰在于有關國家機關必須將黨的意見納入法定程序進行審議。最典型的是黨的修憲意見權。1982年憲法頒行之后的五次修改，都是中共中央首先提出修憲建議，然后向全國人大常委會（而不是向全國人大常委會黨組）提出，修憲建議的末尾這樣寫道：以上建議，請全國人大常委會依照法定程序提出憲法修正案議案，提請第×屆全國人大第×次會議審議。全國人大常委會以及憲法第64條規(guī)定的五分之一以上全國人大代表不可能拋開黨的修憲方案而另提方案，也不可能對黨的修憲方案作出實質性改動?？梢?，黨的主動意見權本質上是一種議案權。目前，憲法和法律沒有規(guī)定黨的主張作為議案向人大提交，故稱之為“準議案權”。作為參政黨的民主黨派就沒有這樣的準議案權。黨的這種準議案權是否需要由憲法法律予以明確，還值得深入研究。

（二）準審批性

黨的受動意見權是一種準審批權，從而區(qū)別于直接的命令權。例如，《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》規(guī)定，黨中央要事先審批政治方面法律的重大方針政策問題；法律法規(guī)草案提請人大審議之前，其所要解決的主要問題須由人大常委會黨組事先上報黨中央或地方黨委進行原則批準，這就是黨的準審批權的體現(xiàn)。例如，2019年 11月 20日，中共北京市委常委會召開會議，研究了《北京市街道辦事處條例（草案）》《北京市促進科技成果轉化條例（草案）》等地方性法規(guī)草案。11月27日，北京市第十五屆人大常委會第十六次會議表決通過了上述法規(guī)?？梢姡椭卮髥栴}請示黨委并非可有可無，實質上是一種審批，但請示主體是國家機關黨組而非國家機關本身，故稱為“準審批權”，這正是中國特色社會主義政治制度的特色所在。

（三）協(xié)調性

黨的受動意見權還是一種協(xié)調權，這是黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方領導核心作用的重要抓手。例如，《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》規(guī)定，對于立法過程中出現(xiàn)的重大分歧爭議等，人大常委會黨組應及時向黨中央或地方黨委請示報告相關情況，由黨來進行協(xié)調，這就是黨的協(xié)調權的體現(xiàn)。又如，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第12條規(guī)定了黨委政法委在黨委領導下，具體負責協(xié)調政法單位之間、政法單位和有關部門、地方之間有關重大事項。再如，《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》指出，國務院每年采取綜合報告和專項報告相結合的方式，向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況；全國人大常委會依照有關法律規(guī)定，把國務院關于國有資產(chǎn)管理情況報告納入年度監(jiān)督工作計劃，實行全方位監(jiān)督，這就體現(xiàn)了黨對人大與政府之間法定關系正常運轉的協(xié)調安排。

可見，無論是準審批權，還是協(xié)調權，黨的受動意見權的政治效力在于，國家機關決策事項如涉及重大問題，應事先向同級黨委請示；執(zhí)行過程中的重大事項，應及時向同級黨委報告。雖然，請示報告是由國家機關黨組為主體作出的，而不是以國家機關的名義作出的，但黨組向黨委的請示是前置程序，報告也是事中的必經(jīng)程序。如果按照黨內法規(guī)的規(guī)定，由國家機關黨組進行決策即可的話，黨組決策也是前置程序，然后才以國家機關的名義按法定程序作出決定。

隨著黨內法規(guī)制度體系的不斷完善，黨的受動意見權一般都明確規(guī)定于黨的領導法規(guī)制度之中。同時，國法也對一些工作中黨的受動意見權作出規(guī)定，例如《行政法規(guī)制定程序條例》（國務院令第 694號）第 4條規(guī)定，“制定政治方面法律的配套行政法規(guī)，應當按照有關規(guī)定及時報告黨中央。制定經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等方面重大體制和重大政策調整的重要行政法規(guī)，應當將行政法規(guī)草案或者行政法規(guī)草案涉及的重大問題按照有關規(guī)定及時報告黨中央?！钡?9條規(guī)定，國務院年度立法工作計劃也應報黨中央、國務院批準?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》（國務院令第713號）第31條規(guī)定：“重大行政決策出臺前應當按照規(guī)定向同級黨委請示報告?！?/p>

六、結語

黨的執(zhí)政權的核心是黨在治國理政重大問題上擁有決策權。這個決策權屬于黨的主張，并不直接等同于國家政權的意志。同時，堅持黨的領導是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，黨的執(zhí)政能力的重要內涵就是黨要確保自己的路線方針政策被國家機關以及其他各個方面全面有效貫徹落實，也即確保執(zhí)政權具有實效性。要使上述兩個方面協(xié)調一致、不發(fā)生沖突，一個十分重要的、體制上的辦法是在科學確定執(zhí)政權屬性的基礎上形成配套的法規(guī)制度體系。2018年修憲將黨的領導寫入了憲法正文，不僅明示了黨長期執(zhí)政地位，而且使黨的執(zhí)政權具有了更強的制度約束力。我們需要進一步完善黨的領導法規(guī)制度，并與國家有關法律法規(guī)有機銜接，讓黨的執(zhí)政權行使更加規(guī)范化科學化，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方領導核心作用提供更加堅實的法治保障。

注釋：

①黨的十八屆四中全會提出的“三統(tǒng)一”“四善于”是指：“必須堅持黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統(tǒng)一?！?/p>