(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)商經(jīng)學(xué)院 山東 濟(jì)南 250001)

一、扶貧小額貸款相關(guān)政策梳理

(一)政策出臺(tái)背景。

2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，今后3年要重點(diǎn)抓好決勝全面建成小康社會(huì)的防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，將扶貧工作提到了新的高度。經(jīng)過努力，我國(guó)扶貧工作取得了顯著成果。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，黨的十八大以來，全國(guó)農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少8239萬人。截至2018年末，全國(guó)農(nóng)村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至1660萬人，累計(jì)減少8239萬人；貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至1.7%，累計(jì)下降8.5個(gè)百分點(diǎn)。在此背景下，金融領(lǐng)域積極行動(dòng)，開展了形式多樣的金融扶貧，其中，扶貧小額貸款就是其中一項(xiàng)有效嘗試。

(二)扶貧小額貸款政策梳理。

為向扶貧領(lǐng)域注入金融活力，解決資金困難問題，黨中央、國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門、地方推出了一列政策，對(duì)扶貧小額貸款財(cái)政貼息、適用對(duì)象、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面進(jìn)行了明確，金融扶貧各項(xiàng)工作機(jī)制逐步得到建立和完善。一是推出推廣小額扶貧貸款模式。如中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》、《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》。二是明確扶持對(duì)象范圍。如國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見》。三是明確財(cái)政貼息機(jī)制。如中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、扶貧辦、共青團(tuán)中央聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》。四是完善風(fēng)險(xiǎn)管控措施。如中國(guó)銀監(jiān)會(huì) 財(cái)政部 人民銀行 保監(jiān)會(huì) 國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》。

二、政策愿景在現(xiàn)實(shí)中的困境

上述政策充分調(diào)動(dòng)了銀行機(jī)構(gòu)放貸積極性，各銀行紛紛行動(dòng)，為當(dāng)?shù)刎毨艮k理小額扶貧貸款。但在政策落地過程中，部分地區(qū)的小額扶貧貸款出現(xiàn)了走樣，尤其以“貸款入股、戶貸企用”模式最為嚴(yán)重。經(jīng)檢索有關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)全國(guó)多地在扶貧工作中實(shí)踐了這一模式，甚至作為先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來推廣。從信貸資金具體投向來看，主要表現(xiàn)為三個(gè)領(lǐng)域。

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。一般為貧困戶申請(qǐng)扶貧貸款后，以信貸資金入股當(dāng)?shù)睾献魃?、養(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，定期領(lǐng)取股金分紅。如，2017年3月30日《河南日?qǐng)?bào)》02版綜合新聞刊登了題為《濮陽(yáng)縣扶貧貸款入股農(nóng)民坐享分紅》的報(bào)道：“3月27日，濮陽(yáng)縣習(xí)城鄉(xiāng)陳寨村貧困戶楊尚坤看到自己貸款5萬元投資入股的蛋雞養(yǎng)殖項(xiàng)目，成批的雞子已開始產(chǎn)蛋，喜上眉梢，對(duì)早日脫貧信心滿滿。為有效化解貧困戶脫貧貸款難，濮陽(yáng)縣開創(chuàng)了貧困戶‘入股分紅的’增收模式。該模式是貧困戶持當(dāng)?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))政府及縣扶貧部門的有關(guān)證明，從信用社等銀行貸款5萬元、然后入股到企業(yè)，按時(shí)分紅。企業(yè)與貧困戶簽訂擔(dān)保代償協(xié)議，貸款利率執(zhí)行同期人民銀行基準(zhǔn)利率，由企業(yè)按季度代貧困戶向銀行付息，縣財(cái)政對(duì)貸款進(jìn)行全額貼息?！?/p>

(二)工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。一般為貧困戶申請(qǐng)扶貧貸款后，以信貸資金入股地方工業(yè)企業(yè)，具體領(lǐng)域各地有所差異，分紅模式與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域相同。如，2017年9月15日《安徽日?qǐng)?bào)(農(nóng)村版)》第8版刊登了題為《來安行“戶貸企用”助脫貧》的報(bào)道：“近日，家住楊郢鄉(xiāng)紅星村陳郢組貧困戶陳錦花興奮地說：‘想不到俺現(xiàn)在也是股東了，每年從安徽中普石油能源有限公司領(lǐng)取3000元的收益，共產(chǎn)黨對(duì)俺們貧困戶的政策真是好。 ’其實(shí)在來安縣像陳錦花這樣領(lǐng)到貧困戶‘戶貸企用’收益資金的還有很多。自2017年以來，來安農(nóng)商銀行積極開展落實(shí)精準(zhǔn)金融扶貧工作。在來安縣委縣政府扶貧工作指導(dǎo)下，拓展金融扶貧貸款新模式，針對(duì)無技術(shù)、無獨(dú)立經(jīng)營(yíng)能力的貧困戶，采取‘戶貸企用’扶貧貸款模式。截至9月14日，共計(jì)發(fā)放‘戶貸企用’扶貧小額貸款14220萬元，帶動(dòng)2844戶貧困戶增收853.2萬元。”2018年2月7日《福建日?qǐng)?bào)》第10版刊登了題為《建甌發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)服務(wù)精準(zhǔn)扶貧》的報(bào)道：“日前，建甌市南雅鎮(zhèn)23 個(gè)村場(chǎng)的71 戶建檔立卡貧困戶通過申請(qǐng)小額扶貧貸款入股圣元光伏發(fā)電項(xiàng)目迎來了首批入股分紅。去年來，建甌市將光伏扶貧作為產(chǎn)業(yè)扶貧的‘一號(hào)工程’，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧模式，為36 個(gè)貧困村‘量身定制’光伏發(fā)電項(xiàng)目?！?/p>

(三)城建開發(fā)領(lǐng)域。2017年5月，A市人民政府官方網(wǎng)站刊登了一篇政務(wù)信息，內(nèi)容如下：“采取‘農(nóng)戶貸款、委托經(jīng)營(yíng)、保底收益’模式，為全區(qū)貧困戶量身打造了‘富民農(nóng)戶貸’委托經(jīng)營(yíng)信貸產(chǎn)品，貧困戶將5萬元的‘富民農(nóng)戶貸’資金投入某城建公司，不參與經(jīng)營(yíng)、不承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，每年從公司獲得收益分紅，連續(xù)收益3年。”

三、利益相關(guān)方“成本——收益”分析和行為選擇

為什么會(huì)出現(xiàn)“扶貧貸款入股”這一現(xiàn)象？從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，各利益群體都會(huì)進(jìn)行成本收益比較，繼而確定自己的行為，因此對(duì)各利益群體進(jìn)行界定，對(duì)其成本、收益進(jìn)行分析，可以幫助理解其行為選擇。

(一)金融扶貧中的利益相關(guān)方界定。

由于利益導(dǎo)向、資源配置等方面因素，各方利益較為分化，主要包括以下利益相關(guān)群體：

一是建檔立卡貧困戶，根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，扶貧小額信貸的扶持對(duì)象為有貸款意愿、有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、技能素質(zhì)和一定還款能力的建檔立卡貧困戶，這一群體是扶貧小額貸款的合法申請(qǐng)者和使用者。二是銀行機(jī)構(gòu)，這一群體是扶貧小額貸款的發(fā)放機(jī)關(guān)，承擔(dān)具體辦理工作和最終風(fēng)險(xiǎn)。三是合作企業(yè)，該群體吸納貧困戶貸款資金進(jìn)行運(yùn)作，產(chǎn)生利潤(rùn)并對(duì)貧困戶進(jìn)行一定分紅。四是當(dāng)?shù)卣?，接受上?jí)政府考核，負(fù)責(zé)本地貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧。

(二)各方“成本——收益”分析。

1.建檔立卡貧困戶。

在金融扶貧政策下，貧困戶面臨的選擇有三種：一是不申請(qǐng)扶貧貸款；二是申請(qǐng)扶貧貸款，以此為啟動(dòng)資金，撬動(dòng)其他資源，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)脫貧；三是申請(qǐng)扶貧貸款，以“入股”名義將其投入合作企業(yè)，每年領(lǐng)取“分紅”。

對(duì)于第一種選擇，貧困戶無收益、無成本，保持往常貧困狀態(tài)。

對(duì)于第二種選擇，貧困戶面臨的收益是創(chuàng)業(yè)增收的可能，但是貧困戶往往年齡較大、所處階層較低，受社會(huì)交往、知識(shí)儲(chǔ)備、擁有資源等限制，缺少干事創(chuàng)業(yè)的良好渠道。面臨的成本主要包括以下三方面：1.精力、體力的消耗；2.由于缺乏資源，白手創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)較大，創(chuàng)業(yè)失敗可能性較高；3.一旦創(chuàng)業(yè)失敗導(dǎo)致貸款逾期，從而征信記錄出現(xiàn)污點(diǎn)，但是對(duì)貧困戶而言，并沒有對(duì)高消費(fèi)、信用卡等方面的需求，因此征信記錄出現(xiàn)污點(diǎn)對(duì)其并沒有太大影響。

對(duì)于第三種選擇，貧困戶面臨的收益是每年確定的1000元額外收入。面臨的成本主要包括以下三方面：1.申辦貸款過程中的“鞋底成本”，該成本基本可以忽略不計(jì)；2.合作企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，無法還款，從而導(dǎo)致貧困戶出現(xiàn)征信污點(diǎn)，由于合作企業(yè)一般為當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)較好的成熟企業(yè)，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的概率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于個(gè)人創(chuàng)業(yè)，因此，即使是這項(xiàng)成本，也要小于第二種選擇。

貧困戶由于生活困窘，對(duì)短期確定性收益的追求往往要大大超過對(duì)潛在長(zhǎng)期利益的追求，因此，綜合比較，選擇“扶貧貸款入股”模式是貧困戶的最優(yōu)選擇。

2.合作企業(yè)。

合作企業(yè)一般為當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)較好的成熟企業(yè)，甚至有的還有政府背景。合作企業(yè)對(duì)“扶貧貸款入股”模式同樣面臨“接受”和“不接受”兩種選擇。

對(duì)于第一種選擇，企業(yè)面臨的收益為大量的信貸資金，面臨的成本為分紅支出。商業(yè)銀行發(fā)放的流動(dòng)資金貸款往往期限較短期，利息較高，審核條件較為苛刻，企業(yè)要承擔(dān)更多的融資成本。而企業(yè)以“入股”名義，不僅可以獲得大量寶貴的信貸資金，而且利息較低，除幫助貧困戶代為償還的基準(zhǔn)利息外，僅需支出每年2%的“分紅”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于正常渠道融資利率，同時(shí)還可幫助政府完成一部分扶貧任務(wù)，綜合收益極大，因此，接受“入股”是合作企業(yè)在既有約束下的最優(yōu)選擇。

3.地方政府。

對(duì)于地方政府而言，其面臨的選擇包括允許、禁止兩種。如果選擇允許，面臨的收益是顯而易見的，一是地方企業(yè)獲得信貸資金，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力進(jìn)一步增強(qiáng)，二是貧困人口獲得入股分紅，脫貧增收目標(biāo)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，這些對(duì)于地方政府的考核都是利好，在國(guó)家沒有明確大力禁止的情況，其成本只有長(zhǎng)期隱藏的不確定的金融風(fēng)險(xiǎn)，但并不一定在其任內(nèi)顯現(xiàn)出來。而如果選擇禁止這一模式，收益為隱性的金融環(huán)境穩(wěn)健，而成本則是顯性的政績(jī)喪失。因此，允許甚至支持“扶貧貸款入股”模式，對(duì)于地方政府而言也是在既有約束下的最優(yōu)選擇。

4.銀行機(jī)構(gòu)。

在發(fā)放扶貧貸款時(shí)，銀行機(jī)構(gòu)面臨的選擇有三種：一是出于風(fēng)險(xiǎn)和收益考慮，消極對(duì)待國(guó)家扶貧政策，消極發(fā)放扶貧貸款；二是積極發(fā)放扶貧貸款，但嚴(yán)格按照規(guī)章制度進(jìn)行貸后管理，確保貸款按照合同約定用途，為貧困戶創(chuàng)業(yè)所用；三是積極發(fā)放扶貧貸款，但對(duì)“貸款入股”問題選擇“睜一只眼閉一只眼”。

對(duì)于第一種選擇，銀行面臨的收益為隱性的低信用風(fēng)險(xiǎn)。面臨的成本主要包括：1.對(duì)政府大力推行的扶貧政策采取消極態(tài)度，可能導(dǎo)致政銀關(guān)系出現(xiàn)摩擦，對(duì)下一步業(yè)務(wù)開展造成影響；2.由于貸款資金沒有有效投放，業(yè)務(wù)總量無法擴(kuò)張，同時(shí)無法獲取利息收入，利潤(rùn)降低，不利于上級(jí)行對(duì)本級(jí)行的業(yè)務(wù)考核。

對(duì)于第二種選擇，銀行面臨的收益主要包括：1.制度層面上的業(yè)務(wù)合規(guī)；2.業(yè)務(wù)擴(kuò)張、利潤(rùn)增長(zhǎng)；3.幫助地方政府開展扶貧工作，政銀關(guān)系進(jìn)一步拉近，有利于下一步業(yè)務(wù)開展。面臨的成本主要包括：貧困戶創(chuàng)業(yè)失敗導(dǎo)致的信用風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于第三種選擇，銀行面臨的收益主要包括：1.業(yè)務(wù)擴(kuò)張、利潤(rùn)增長(zhǎng)；2.幫助地方政府開展扶貧工作，政銀關(guān)系進(jìn)一步拉近，有利于下一步業(yè)務(wù)開展。面臨的成本主要包括：1.制度層面上的業(yè)務(wù)違規(guī)，可能會(huì)受到監(jiān)管部門處罰；2.企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致的信用風(fēng)險(xiǎn)。

綜合比較以上三種選擇，在金融監(jiān)管部門沒有明確發(fā)出禁止信號(hào)的情況下，制度層面上的業(yè)務(wù)合規(guī)所帶來的收益并不大，幾乎可以忽略不計(jì)，第一種選擇會(huì)被首先放棄。在不考慮業(yè)務(wù)合規(guī)收益的情況下，對(duì)比后兩種選擇，均可實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張、政銀關(guān)系進(jìn)一步拉近的目標(biāo)，其唯一區(qū)別區(qū)別在于貧困戶創(chuàng)業(yè)失敗和企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善可能性的大小，作為有政府背書的合作企業(yè)，經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的概率顯然要小于貧困戶創(chuàng)業(yè)失敗的概率，因此，選擇對(duì)“扶貧貸款入股”視而不見、不加管理是在既有約束下的最優(yōu)選擇。

綜合以上四方利益群體成本收益分析，在缺少金融監(jiān)管、貧困人口缺少創(chuàng)業(yè)渠道的情況下，“扶貧貸款入股”模式是各群體的最優(yōu)選擇。

四、政府部門對(duì)該模式的反應(yīng)

2017年11月16日，全國(guó)金融扶貧現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議于在河南省三門峽市召開，會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，扶貧小額信貸必須堅(jiān)持戶貸、戶用、戶還，嚴(yán)格禁止“戶貸企用”。戶貸企用，既難以實(shí)現(xiàn)貸款資金精準(zhǔn)到戶到人、用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策設(shè)計(jì)初衷，也難以促進(jìn)貧困農(nóng)戶內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力的形成，同時(shí)也將企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到了貧困戶身上。

金融監(jiān)管部門也及時(shí)出臺(tái)了多項(xiàng)制度辦法，對(duì)此做出了禁止性規(guī)定。在強(qiáng)監(jiān)管形勢(shì)下，各地及時(shí)做出了反應(yīng)?！叭珖?guó)金融扶貧現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議”召開地河南省打響了第一槍，河南省人民政府于2017年12月14日印發(fā)了《河南省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范扶貧小額信貸工作的通知》，要求各地自通知下發(fā)之日起禁止發(fā)放“戶貸企用”扶貧小額貸款，同時(shí)做好“戶貸企用”存量貸款風(fēng)險(xiǎn)防控工作，確保貧困群眾和金融機(jī)構(gòu)利益不受損失。從相關(guān)渠道了解，目前河南省境內(nèi)已不再開展此類業(yè)務(wù)。據(jù)了解，A市所在省份也加強(qiáng)了治理力度，銀監(jiān)部門專門開展了相關(guān)清理活動(dòng)，取得了良好成效。在金融監(jiān)管部門的強(qiáng)勢(shì)介入下，打破了原有的利益均衡狀態(tài)，逐步化解了隱藏的風(fēng)險(xiǎn)隱患。A市銀行機(jī)構(gòu)均制定了整改計(jì)劃，對(duì)存量“戶貸企用”扶貧貸款逐步進(jìn)行壓降直至全部收回。

五、結(jié)束語

之所以出現(xiàn)“戶貸企用”問題，歸根結(jié)底還是由于貧困戶缺乏脫貧的內(nèi)生動(dòng)力，自身“造血”能力不足，不得已采取的“輸血”模式。但在這種模式下，貧困戶容易產(chǎn)生惰性，仍然缺乏主動(dòng)脫貧積極性，不能從根本上解決問題，甚至導(dǎo)致越扶越貧的后果。因此，提升金融扶貧工作質(zhì)效，還是要堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶，依法合規(guī)。在投放扶貧小額貸款時(shí)，要瞄準(zhǔn)信用良好、有貸款意愿、有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、技能素質(zhì)和一定還款能力的建檔立卡貧困戶，堅(jiān)持戶借、戶還，借款合同要明確貸款資金用途，防止其他利益主體“搭便車”。對(duì)已經(jīng)脫貧的建檔立卡貧困戶，在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)保持扶貧小額信貸支持政策不變，避免返貧。