美國與中亞五國“C5+1”合作機制的發(fā)展與演變*

楊雙梅

【內(nèi)容提要】2020年初，美國國務(wù)卿訪問中亞，隨后美國發(fā)布了《美國的中亞戰(zhàn)略（2019-2025）》，這標(biāo)志著美國對中亞地區(qū)的重視程度有所提升。其中，美國參與中亞事務(wù)的重要機制之一便是C5+1 機制，該機制的目標(biāo)在于：改善中亞地區(qū)的經(jīng)濟環(huán)境、保障中亞地區(qū)的安全穩(wěn)定、促進該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。自成立以來，C5+1 機制大致經(jīng)歷了初創(chuàng)期、發(fā)展緩慢期與調(diào)整轉(zhuǎn)型期三個時段，這一發(fā)展歷程具有鮮明的特征，也受到阿富汗安全形勢、美國與中亞國家間關(guān)系、中亞周邊大國關(guān)系以及成員國國內(nèi)政治局勢的影響。結(jié)合C5+1 機制的發(fā)展過程，可以判斷的是：在未來一段時間，C5+1 在美國介入中亞事務(wù)中的重要性將不斷提升，美國利用該機制遏制域外國家的意圖將會增強，中亞國家對外政策的靈活性也將提高，阿富汗與中亞國家的聯(lián)系將進一步強化。

2020年7月16日，“中國+中亞五國”舉行首次外長會晤并發(fā)表聯(lián)合聲明，這標(biāo)志著“C5+中國”外長會晤機制的正式確立。事實上，最先嘗試建立與中亞國家外長會晤機制的是美國奧巴馬政府時期確立的“C5+1”機制，該機制也被視為是美國新中亞政策開始形成的標(biāo)志。①吳宏偉：《俄美歐中亞政策及其演變》，《俄羅斯學(xué)刊》2017年第2期，第48頁。2020年2月5日，美國正式發(fā)布了新的中亞戰(zhàn)略——《美國的中亞戰(zhàn)略（2019—2025）——加強主權(quán)和促進經(jīng)濟繁榮》（United States Strategy for Central Asia 2019-2025:Advancing Sovereignty and Economic Prosperity），這也是美國官方首次發(fā)布獨立的中亞戰(zhàn)略，因此引發(fā)了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。該戰(zhàn)略明確強調(diào)“為保持中亞國家的主權(quán)、獨立和領(lǐng)土完整，美國與包括歐盟和C5+1機制各國在內(nèi)的志同道合伙伴進行磋商和協(xié)調(diào)，最大限度地開展合作”。②“United States Strategy for Central Asia 2019-2025:Advancing Sovereignty and Economic Prosperity,”https://www.state.gov/united-states-strategy-for-central-asia-2019-2025-advancing-sovereignty-andeconomic-prosperity/.由此可見，在美國推出中亞戰(zhàn)略的背景下，C5+1 機制作為美國主導(dǎo)的中亞地區(qū)合作機制，將成為美國介入中亞事務(wù)的重要工具，尤其是遏制中國與俄羅斯的重要手段，因而有必要對其發(fā)展歷程作一梳理。

一、C5+1 機制建立的原因及其目標(biāo)

C5+1 機制是奧巴馬政府的外交政策成果之一，最早于2015年11月1日在烏茲別克斯坦撒馬爾罕召開第一次六國外長會議，即美國與中亞五國外長對話機制（C5+1）。該機制的成立旨在建立一個應(yīng)對共同挑戰(zhàn)的對話平臺。特朗普總統(tǒng)的一系列退群行動反映了其“反建制主義”色彩，然而，在最新的中亞戰(zhàn)略中，明確指出要發(fā)揮C5+1機制的重要職能，這或許需要重新評估該機制的職能定位，尤其需要對該機制的形成原因與目標(biāo)做進一步分析。具體而言，其成因大致涉及四個方面：

第一，中亞地區(qū)安全形勢需要美國的積極參與。這里所言的安全形勢既包括中亞國家內(nèi)部的風(fēng)險與挑戰(zhàn)，也涉及周邊地區(qū)形勢的發(fā)展變化，尤其是阿富汗安全狀況直接關(guān)系到中亞地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。首先，恐怖分子的活動依然十分猖獗。一方面，中亞有一定數(shù)量的極端分子參與了中東地區(qū)的“圣戰(zhàn)”，并積極響應(yīng)“伊斯蘭國”的號召，“伊斯蘭國”等極端恐怖組織對該地區(qū)的滲透不斷加強；另一方面，中亞地區(qū)存在回流的“極端恐怖勢力”，該部分勢力與本土恐怖分子結(jié)合，加劇極端思想的傳播，增加地區(qū)恐怖襲擊的可能。①羅英杰：《中亞安全形勢的變化及其影響》，《國際安全研究》2016年第2期，第107—109頁。其次，阿富汗局勢進一步惡化，直接威脅中亞鄰國的安全。阿富汗局勢對中亞地區(qū)的安全威脅表現(xiàn)在兩個方面：一是恐怖分子在阿富汗北部臨近中亞的邊境地區(qū)活動猖獗，對中亞國家產(chǎn)生直接影響；二是此前的阿富汗和談面臨諸多因素掣肘，影響了地區(qū)安全形勢。最后，中亞及周邊地區(qū)存在的非傳統(tǒng)安全問題也不容忽視，尤其是毒品走私、跨境犯罪等活動依然頻發(fā)，這也是連接中亞與阿富汗恐怖分子的重要利益鏈。

第二，中亞國家有意愿與美國展開合作。在烏克蘭危機的影響之下，西方對俄羅斯的經(jīng)濟制裁也對獨聯(lián)體地區(qū)的經(jīng)濟造成了破壞。中亞國家都屬于內(nèi)陸國家，經(jīng)濟發(fā)展依賴于外部環(huán)境，在此背景之下，中亞國家經(jīng)濟也面臨諸多問題。②關(guān)于2015年中亞國家經(jīng)濟形勢的研究，可參考：王海燕：《中亞國家經(jīng)濟形勢現(xiàn)狀與趨勢》，孫力等主編《中亞國家發(fā)展報告（2016）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第63—92頁。一是中亞國家經(jīng)濟增速下降，這與俄羅斯經(jīng)濟狀況以及國際能源價格密切相關(guān)。二是中亞國家對外貿(mào)易額下降，相關(guān)國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，自主性較差，在全球經(jīng)濟形勢影響之下，工業(yè)產(chǎn)值的下降直接影響了雙邊與多邊貿(mào)易。除此之外，由經(jīng)濟形勢惡化所引發(fā)的其他問題也破壞了該地區(qū)的投資環(huán)境。包括中亞地區(qū)的腐敗問題、金融犯罪問題以及俄羅斯經(jīng)濟下行造成中亞籍勞動力失業(yè)問題，等等，這些因素都促使中亞國家改善與西方國家的關(guān)系，獲得源自西方國家尤其是美國的貿(mào)易投資與經(jīng)濟援助也成為中亞國家的重要訴求。

第三，美國希望積極參與中亞地區(qū)事務(wù)。盡管奧巴馬政府公開宣稱從阿富汗撤軍，但這并不意味著美國在中亞地區(qū)的利益宣告終結(jié)。與之相反，美國曾多次強調(diào)其在中亞地區(qū)的重要利益，并表示美國不會退出中亞。③Richard Hoagland,“Central Asia:What’s Next?”Bureau of South and Central Asian Affairs,March 30,2015,https://2009-2017.state.gov/p/sca/rls/rmks/2015/240014.htm.誠如已有學(xué)者指出的，美國在中亞地區(qū)的利益由三部分組成：一般性地區(qū)利益、地緣政治利益和阿富汗戰(zhàn)爭利益。④趙華勝：《后阿富汗戰(zhàn)爭時期的美國中亞外交展望》，《國際問題研究》2014年第2期，第80—84頁。有鑒于此，美國希望保證自身在中亞地區(qū)的經(jīng)濟利益與能源需求，同時尋求維持地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的大致平衡，并致力于滿足阿富汗戰(zhàn)場的安全需求。在奧巴馬政府看來，加強與中亞國家的合作，不僅能夠保證美國在中亞地區(qū)的長期存在，還有助于平衡中俄在該地區(qū)的影響力，并且強化與中亞各國的經(jīng)濟安全聯(lián)系，能夠為美國撤軍阿富汗計劃提供支持。

第四，中亞地區(qū)大國關(guān)系的變化也具有助推作用。2015年，中亞國家與地區(qū)大國的關(guān)系得以改善并取得一定進展。具體表現(xiàn)在：在對俄關(guān)系方面，中亞國家領(lǐng)導(dǎo)人曾受邀參加莫斯科紅場閱兵、俄羅斯主導(dǎo)的歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟首腦會議得以舉辦、普京總統(tǒng)到訪塔吉克斯坦并出席集安組織峰會、到訪哈薩克斯坦并出席獨聯(lián)體峰會；中亞國家與俄羅斯聯(lián)系日益緊密，這也進一步強化了俄羅斯在該地區(qū)的地位優(yōu)勢。就對華關(guān)系而言，自習(xí)近平主席在哈薩克斯坦提出“絲綢之路經(jīng)濟帶”倡議以來，雙方在多領(lǐng)域的交流合作不斷增強。2015年5月，習(xí)近平主席對哈薩克斯坦進行正式訪問，并積極推動“絲綢之路經(jīng)濟帶”與哈薩克斯坦“光明之路”的對接。除土庫曼斯坦外，中亞四國領(lǐng)導(dǎo)人均出席了中國紀(jì)念抗日戰(zhàn)爭勝利的活動，同時就經(jīng)濟發(fā)展達(dá)成多項協(xié)議。此外，印度總理莫迪曾于2015年7月對中亞五國進行訪問，積極推動與中亞國家在多議題領(lǐng)域的合作，尤其重視中亞與南亞的合作。日本首相安倍晉三也曾于2015年10月到訪中亞五國并與中亞國家簽署多項合作計劃。

綜上，中亞地區(qū)安全形勢的迫切需要、中亞國家對與美國展開合作的現(xiàn)實愿望、美國所具備的經(jīng)濟軍事實力以及地區(qū)國家間關(guān)系的發(fā)展，都推動了C5+1 機制的形成。在此，還需要進一步回答的是美國推動建立該機制的目標(biāo)。回顧美國與中亞國家在C5+1 框架下展開的合作，可以認(rèn)為，C5+1 是以往美國與中亞國家年度雙邊磋商機制的升級，仍然致力于維護三方面目標(biāo)：

其一，改善中亞地區(qū)的經(jīng)濟環(huán)境，加強與中亞國家的經(jīng)濟貿(mào)易合作。盡管中亞地區(qū)在美國對外戰(zhàn)略中的重要性無法與亞太或印太地區(qū)相提并論，但中亞地區(qū)豐富的能源資源，依然吸引了美國的注意力。中亞自獨立以來的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r雖已取得明顯改善，但該地區(qū)的投資環(huán)境與經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施仍然有待提升。美國希望加強與中亞國家的經(jīng)濟合作，既是為了在中亞市場獲取經(jīng)濟利益，同時也能夠推動中亞國家參與阿富汗重建，尤其是在經(jīng)濟上予以必要的支持。

其二，保障中亞地區(qū)的安全穩(wěn)定，推動阿富汗問題的解決以及重建工作。中亞國家政權(quán)的平穩(wěn)過渡，使得該地區(qū)內(nèi)部保持了穩(wěn)定狀態(tài)，這將有助于美國自阿富汗戰(zhàn)場撤軍。中亞地區(qū)的安全與穩(wěn)定，既有助于美國在中亞實施的諸多項目，包括中亞—南亞輸變電項目（CASA-1000）項目與土庫曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然氣管道項目（TAPI）管道建設(shè)，也有助于為美國的阿富汗戰(zhàn)略提供穩(wěn)定的支持，同時也有助于實現(xiàn)“新絲綢之路愿景”。

其三，共同應(yīng)對中亞地區(qū)的挑戰(zhàn)，促進該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。C5+1 成立時的官方宣言明確指出，該機制是“美國與中亞五國應(yīng)對共同挑戰(zhàn)的平臺”。①U.S.Department of State,“C5+1 Fact Sheet,”https://www.state.gov/c51-fact-sheet/.盡管該機制的創(chuàng)設(shè)被解讀為是對抗俄羅斯在中亞地區(qū)影響力的重要工具，但需要注意的是，奧巴馬政府并沒有將該機制視為一種零和博弈的手段。②John Kerry,“Remarks at the Opening of the C5+1 Ministerial Meeting,”Samarkand,Uzbekistan,November 1,2015; Reid Standish,“U.S.Chases New Role in Central Asia Against Mounting Security Concerns,”Foreign Policy, November 5,2015.因而，合作應(yīng)對中亞地區(qū)的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險，是美國推動該機制的重要目標(biāo)。中亞地區(qū)面臨的非傳統(tǒng)安全威脅涉及氣候變化、能源安全、太空治理、水資源問題、毒品犯罪、人口販運等等，美國借此平臺協(xié)助中亞國家應(yīng)對上述風(fēng)險，一方面能夠加強中亞國家與美國的聯(lián)系，另一方面也能夠保證美國在該地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮重要影響。

二、C5+1 機制的發(fā)展歷程及其核心議題

在美國對外政策與國內(nèi)政治等因素的影響之下， C5+1 機制的發(fā)展并非一帆風(fēng)順。回顧該機制的發(fā)展過程，并結(jié)合美國的中亞政策，該機制的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段是機制初創(chuàng)期，主要是奧巴馬政府時期（2015年至2016年）；第二階段則是緩慢發(fā)展期，大致是特朗普政府初期（2016年至2019年）；第三階段則是調(diào)整轉(zhuǎn)型期（2019年至今）。

（一）初創(chuàng)時期：以實用主義為原則，強化美國與中亞的聯(lián)系

自奧巴馬政府建立C5+1 對話機制以來，該機制便在美國的中亞事務(wù)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，并產(chǎn)生了積極影響。在該機制框架之下，美國與中亞五國外長分別于2015年11月于撒馬爾罕召開第一屆會議、2016年8月于華盛頓召開第二屆會議，兩次會議期間均發(fā)布了聯(lián)合聲明，并就相關(guān)領(lǐng)域的合作達(dá)成了共識。具體而言，第一次會議期間，各成員國一致認(rèn)為：在安全方面，共同應(yīng)對跨界威脅和挑戰(zhàn)，維持阿富汗局勢的穩(wěn)定；在經(jīng)濟方面，積極改善地區(qū)貿(mào)易投資環(huán)境，加強中亞國家與美國的商業(yè)和投資聯(lián)系；在環(huán)境方面，協(xié)助應(yīng)對該地區(qū)面臨的氣候問題、清潔能源問題等；同時強調(diào)進一步加強在人權(quán)和民間交流領(lǐng)域的合作。①“Joint Declaration of Partnership and Cooperation by the Five Countries of Central Asia and The United States of America,Samarkand,Uzbekistan,”November 1,2015,https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2015/11/249050.htm.然而，在第二次會議期間，美國采取了更為實用主義的行動。美國國會撥款1500 萬美元，并依托美國國際開發(fā)署（USAID）的支持，致力于推行五項合作計劃：全球反恐論壇區(qū)域?qū)υ挘℅CTF,Global Counterterrorism Forum Regional Dialogue）、中亞商業(yè)競爭力計劃（CABC,Central Asia Business Competitiveness）、交通走廊發(fā)展計劃（TCD,Transport Corridor Development）、電力未來項目（Power the Future）、支持國家和區(qū)域適應(yīng)規(guī)劃（Supporting National and Regional Adaptation Planning）。②“U.S.-Central Asia（C5+1）Joint Projects,” August 3,2016,https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/08/260805.htm.就第一階段的發(fā)展而言，既是該機制的初創(chuàng)階段，也是機制發(fā)展最為活躍的時期。與此同時，美國為中亞五國提供了諸多合作機遇，這有助于贏得中亞國家的信任，同時將推動C5+1 機制的持續(xù)發(fā)展。

（二）緩慢發(fā)展：以“美國優(yōu)先論”為宗旨，維持與中亞國家的合作

美國的政府換屆直接影響著對外政策，對中亞地區(qū)政策尤為明顯。特朗普政府自上臺以來表現(xiàn)出鮮明的反建制特征，突出強調(diào)“美國優(yōu)先論”，都影響了美國在中亞地區(qū)的投入。尤其是執(zhí)政第一年，特朗普政府明確宣稱削減對中亞地區(qū)的援助，這也致使美國的中亞外交陷入了“低迷”。③這一時期美國的中亞政策參見：肖斌：《低迷中的暗斗：特朗普政府的中亞外交》，孫力等主編：《中亞國家發(fā)展報告2018》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第124頁；陳亞州、曾向紅：《特朗普政府的中亞政策：繼承與調(diào)整》，《國際問題研究》2018年第4期，第82—98頁。C5+1 機制作為聯(lián)系美國與中亞國家的重要橋梁，其發(fā)展也陷入了緩慢狀態(tài)。這種緩慢主要表現(xiàn)在：2017年的C5+1 會議不僅未能夠達(dá)成有效的合作計劃，也沒有發(fā)布公開的聲明。這或許可以看出該機制在特朗普政府時期并未得到重用。2018年并沒有舉行六國外長級會議，轉(zhuǎn)而召開了C5+1 機制下設(shè)的工作組會議。2018年7月20日，美國國務(wù)院負(fù)責(zé)中亞事務(wù)的副助理國務(wù)卿亨利·恩施爾（Henry Ensher）率團在阿拉木圖舉行了環(huán)境工作組會議，重點介紹了中亞區(qū)域電力市場項目（Central Asian Regional Electricity Market，CAREM）。7月20日，美國負(fù)責(zé)經(jīng)濟事務(wù)的助理國務(wù)卿曼妮莎·辛格（Manisha Singh）在阿拉木圖召開了經(jīng)濟互聯(lián)互通工作組會議，強調(diào)要通過加強經(jīng)濟聯(lián)系來促進互聯(lián)互通和貿(mào)易對話。7月23日，亨利·恩施爾曾率團出席在塔什干召開的安全工作組會議，旨在加強反恐與打擊暴力極端主義領(lǐng)域的合作，同時強調(diào)要圍繞阿富汗問題展開積極合作。①“C5+1 Working Group Meetings a Success in Almaty,Tashkent,”July 23,2018,https://www.state.gov/c51-working-group-meetings-a-success-in-almaty-tashkent/.在第二階段，該機制的作用十分有限，發(fā)展速度緩慢甚至陷入停滯狀態(tài)。與此同時，美國官方對該機制的重視程度明顯降低，這既表現(xiàn)在美國參與該機制的官方代表級別降低，也表現(xiàn)在機制運轉(zhuǎn)未取得實質(zhì)性進展，尤其是美國未曾提出有效推進該地區(qū)發(fā)展的互惠項目，并且將中南亞政策的戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)向了印度。②趙華勝：《印太戰(zhàn)略與大歐亞：認(rèn)知與應(yīng)對》，《俄羅斯東歐中亞研究》2019年第2期，第27—46頁。這也從側(cè)面反映了特朗普政府對中亞地區(qū)政策的調(diào)整，其根源在于美國全球戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型。

（三）調(diào)整轉(zhuǎn)型：以遏制競爭者為目標(biāo)，保證美國在中亞地區(qū)的地位

2019年至今，美國中亞政策的調(diào)整也預(yù)示著C5+1 機制的運轉(zhuǎn)進入轉(zhuǎn)型期。這種轉(zhuǎn)型不僅是針對中亞地區(qū)的政策調(diào)適，也意味著美國介入中亞地區(qū)事務(wù)的方式轉(zhuǎn)變。自2018年美國與哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦雙邊伙伴關(guān)系得到提升以后，美國逐漸明確了在中亞、南亞等地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，這一規(guī)劃既涉及美國在阿富汗問題上的立場，也涉及美國對中亞地緣戰(zhàn)略意義的重新評估。事實上，在該合作機制下，2019年美國與中亞五國在C5+1 框架下召開了兩次會議。一是2019年8月21日，美國副國務(wù)卿戴維·黑爾（David Hale）曾到訪塔什干和努爾蘇丹，并與中亞五國外長召開六國高級別安全磋商會議，該會議主要討論了如何更好地支持經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和區(qū)域合作，應(yīng)對地區(qū)安全挑戰(zhàn)，以及促進中亞與阿富汗的和平與繁榮。③“Joint Statement on the C5+1 High-Level Security Discussion in Nur-Sultan,Kazakhstan,”August 21,2019,https://www.state.gov/joint-statement-on-the-c51-high-level-security-discussion-in-nur-sultan-kazakhstan/.簡而言之，此次會議的核心議題是經(jīng)濟合作、中亞安全與阿富汗安全。二是2019年9月23日，美國與中亞五國外長在紐約舉行C5+1 會談，并發(fā)表《聯(lián)合聲明》，明確強調(diào)要強化C5+1 機制的對話和聯(lián)合行動職能、發(fā)展區(qū)域貿(mào)易和經(jīng)濟聯(lián)系、深化打擊恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題，同時特別強調(diào)要支持阿富汗問題的和平解決，并擴大與該地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系。④“Joint Statement on the Fourth C5+1 Ministerial,”September 24,2019,https://www.state.gov/jointstatement-on-the-fourth-c51-ministerial/.2020年，美國國務(wù)卿邁克爾·蓬佩奧首次訪問中亞并出席C5+1 外長會議，這也是繼克里到訪中亞國家之后第二位到訪中亞的美國國務(wù)卿。此次會議討論了C5+1框架下的合作計劃，經(jīng)濟上要根據(jù)《貿(mào)易投資框架協(xié)定》促進與美國的商業(yè)聯(lián)系，加強互信與互聯(lián)互通；能源與環(huán)境問題上，要大力發(fā)展中亞地區(qū)的能源并提高清潔能源技術(shù)，應(yīng)對氣候變化；在安全問題上，既要加強邊境安全合作，打擊跨境犯罪，又要加強反恐合作，加強反恐和反極端主義問題上的對話，也要支持并推進阿富汗和平進程，加強中亞與阿富汗之間的聯(lián)系。除此之外，人文交流、教育文化以及人權(quán)等領(lǐng)域也成為該會議的主題。①“Joint Statement on the Ministerial Meeting in the C5+1 Format,”February 5,2020,https://www.state.gov/joint-statement-on-the-ministerial-meeting-in-the-c51-format/.就在C5+1 會議之后，美國正式發(fā)布了未來五年的中亞戰(zhàn)略，明確強調(diào)C5+1 機制在中亞事務(wù)中的重要性及其取得的進展。②可參考：曾向紅：《美國“新中亞戰(zhàn)略”：調(diào)整還是繼承？》，中國社會科學(xué)網(wǎng)，2020年3月16日，http://www.cssn.cn/gjgxx/gj_els/202003/t20200316_5101787.html?COLLCC=2625829969。有鑒于此，C5+1 機制的發(fā)展方向有所調(diào)整，該機制不僅僅是美國參與中亞區(qū)域治理的重要方式，同時也將成為美國遏制中國與俄羅斯等戰(zhàn)略競爭對手的重要平臺。③Jeffrey Mankoff,“Trump’s New Central Asia Strategy Aims to Be Realist.But It’s Unrealistic,”World Politics Review, March 25,2020；曾向紅：《美國新中亞戰(zhàn)略評析》，《國際問題研究》2020年第2期，第33—52頁。

總的來看，C5+1 機制作為美國與中亞國家合作的多邊舞臺，其發(fā)展雖具有明顯的階段性特征，但該機制所涉及的核心議題十分明確：一是安全問題仍然是維持機制運行的核心因素。二是阿富汗問題在該機制中的重要性不斷上升。三是經(jīng)濟議題日益成為多邊合作的重點方向。中亞地區(qū)的安全問題不僅為美國介入中亞事務(wù)提供了重要理由，也是促進美國與中亞國家深化合作的影響因素之一。無論是初創(chuàng)期強調(diào)合作應(yīng)對跨界安全威脅，還是在發(fā)展緩慢期召開高級別安全會議，抑或是調(diào)整轉(zhuǎn)型期推動中亞地區(qū)發(fā)展，安全問題始終都是六國討論的主要議題。尤其強調(diào)的是：在應(yīng)對跨境安全威脅和共同挑戰(zhàn)方面，加強各國在多層面展開合作；同時要積極探討打擊恐怖主義和極端分子的最佳做法。因此，維持中亞地區(qū)的穩(wěn)定與繁榮是C5+1 機制的主要特征之一。

盡管初創(chuàng)伊始，C5+1 并未將阿富汗問題作為機制運行的核心議題，但不容忽視的是，阿富汗問題不僅影響著中亞地區(qū)的安全與穩(wěn)定，也對美國的中亞戰(zhàn)略具有重要影響。簡單來看，阿富汗議題隨著C5+1 機制的運行而日趨重要。在初創(chuàng)時期，該機制強調(diào)的是“支持阿富汗作為獨立、和平、繁榮國家的發(fā)展，并且要認(rèn)識到阿富汗局勢仍是整個地區(qū)安全與穩(wěn)定的重要因素?！比欢诎l(fā)展緩慢期，尤其是調(diào)整轉(zhuǎn)型期以后，C5+1 聯(lián)合聲明已經(jīng)明確指出要“支持并促進阿富汗和平進程，加強互利合作，并強化中亞各國與阿富汗之間的貿(mào)易、經(jīng)濟、運輸、和基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)系”。①可參考：“Joint Statement on the Fourth C5+1 Ministerial,”September 24,2019;“Joint Statement on the Ministerial Meeting in the C5+1 Format,”February 5,2020,https://www.state.gov/joint-statementon-the-ministerial-meeting-in-the-c51-format/.由此可以看出，阿富汗問題在C5+1 機制以及美國中亞政策中占有舉足輕重的地位。

經(jīng)濟互聯(lián)互通是推動C5+1 機制發(fā)展的關(guān)鍵因素，經(jīng)濟合作對于維系該機制運轉(zhuǎn)至關(guān)重要。在初創(chuàng)階段，美國不僅力所能及地向中亞國家提供資金支持與項目援助，同時也促進區(qū)域內(nèi)交通走廊建設(shè)，提升貿(mào)易便利化；在發(fā)展緩慢時期，不僅促進達(dá)成了《美國與中亞國家貿(mào)易投資框架》，同時也進一步加強了美國與中亞國家經(jīng)濟的互聯(lián)互通程度；如今進入轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟議題的重要性更是日益凸顯，聯(lián)合聲明不僅強調(diào)中亞地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展的重要性，同時突出強調(diào)加強中亞與阿富汗經(jīng)濟聯(lián)系的重要性。2020年2月3日，C5+1 會議期間，美國國務(wù)卿蓬佩奧明確表示向烏茲別克斯坦提供經(jīng)濟援助，以增強阿富汗與烏茲別克斯坦之間的聯(lián)系。②U.S.Department of State,“Secretary Michael R.Pompeo and Uzbekistan Foreign Minister Abdulaziz Kamilov at a Press Availability,”February 3,2020,https://www.state.gov/secretary-michael-rpompeo-and-uzbekistan-foreign-minister-abdulaziz-kamilov/.2020年6月30日，C5+1 高級別對話也圍繞疫情期間的經(jīng)濟恢復(fù)與經(jīng)貿(mào)合作展開重點討論。③U.S.Department of State,“U.S.Chair Statement of the June 30,2020,C5+1 High-Level Dialogue,”June 30,2020,https://www.state.gov/bureau-of-south-and-central-asian-affairs-releases/u-s-chair-statementof-the-june-30-2020-c51-high-level-dialogue/.因此，以中亞經(jīng)濟發(fā)展推動阿富汗甚至中南亞地區(qū)的繁榮穩(wěn)定，也已成為C5+1 機制的鮮明特點。

三、影響C5+1 機制發(fā)展的因素

C5+1 機制從建立以來，不僅經(jīng)歷了曲折的歷程，同時也受到諸多因素的掣肘?？梢詫τ绊慍5+1 機制發(fā)展的因素加以梳理，主要涉及四個方面的變化：阿富汗安全形勢的變化、美國與中亞國家間關(guān)系的變化、中亞地區(qū)大國關(guān)系的變化以及中亞與美國國內(nèi)政治的變化。

第一，阿富汗安全形勢變化直接影響該機制的作用發(fā)揮。自美國發(fā)動全球反恐戰(zhàn)爭以來，打擊阿富汗恐怖主義，維護該地區(qū)的安全便已成為美國的重要目標(biāo)，但是隨著阿富汗戰(zhàn)場的情勢變化，奧巴馬政府曾于2014年宣布撤出阿富汗戰(zhàn)場的軍隊。①Thomas Lynch III,“After ISIS:Fully Reappraising U.S.Policy in Afghanistan,”The Washington Quarterly,Vol.38,No.2,2015,p.122.北約也正式宣布“要建立一個新的非戰(zhàn)斗的、培訓(xùn)、咨詢和援助的特派團，并將于2015年開始運作”。②“Afghanistan:Security Council Backs Agreement on New Non-Combat NATO Mission,”UN News,December 12,2014.然而，這一撤軍歷程并未順利進行。美國在阿富汗地區(qū)的反恐目標(biāo)在于，避免使阿富汗成為國際恐怖組織的避風(fēng)港，因此，恐怖分子回流至阿富汗的可能性也引發(fā)了美國的擔(dān)憂，這直接推動美國創(chuàng)立了C5+1 機制。美國在阿富汗的大量投入并未有效改善該地區(qū)的安全態(tài)勢，加之需要保證美國在阿富汗駐軍的安全，都恐將使美國陷入戰(zhàn)爭泥潭。值得關(guān)注的是，阿富汗在2014年9月完成了民主選舉，阿什拉夫·加尼（Ashraf Ghani）就任阿富汗總統(tǒng)，這意味著阿富汗實現(xiàn)了一次和平的權(quán)力過渡。基于此，美國在阿富汗地區(qū)的目標(biāo)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，由打擊恐怖主義（塔利班）轉(zhuǎn)向了阿富汗重建工作，旨在提升阿富汗內(nèi)部治理能力。由此，美國希望借助C5+1 機制推動上述目標(biāo)的實現(xiàn)。

自奧巴馬政府宣布“撤軍”計劃以來，中亞地區(qū)在美國對外政策中的地緣意義有所提升，這也為C5+1 機制提供了發(fā)展契機。自特朗普上臺以來，美國對外政策發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，尤其是對外政策中更加強調(diào)“印太”的重要性。伴隨著美國對中亞地區(qū)投入的縮減，中亞在美國戰(zhàn)略計劃中的“通往阿富汗之門”作用被進一步弱化。③Richard Sokolsky,Paul Strongski,“How Much Should the United States Still Care About Central Asia?”January 25,2016,https://carnegieendowment.org/2016/01/25/how-much-should-united-states-still-careabout-central-asia-pub-62575.在2017年《美國國家安全戰(zhàn)略報告》中，美國在中南亞地區(qū)更加強調(diào)印度的重要地位，希望借助印度保證地區(qū)的穩(wěn)定，實現(xiàn)印太戰(zhàn)略構(gòu)想。這意味著阿富汗在美國中南亞戰(zhàn)略中的地位有所下降，進而導(dǎo)致C5+1 機制的作用十分有限，甚至進入了發(fā)展緩慢階段。然而，2018年以來，美國及時調(diào)整了對阿富汗戰(zhàn)略，積極促進與塔利班的和談，包括重啟“多哈進程”（The Doha Process）、達(dá)成關(guān)于結(jié)束戰(zhàn)爭、撤軍及反恐的相關(guān)協(xié)定。④相關(guān)研究可參考：錢雪梅：《21世紀(jì)阿富汗的政治和解》，《中國國際戰(zhàn)略評論2019（上）》，第173—175頁；鄭海琦：《特朗普政府阿富汗戰(zhàn)略調(diào)整的動因與前景》，《國際論壇》2019年第5期，第42—45頁；王世達(dá)：《阿富汗和平進程新態(tài)勢及前景》，《國際問題研究》2019年第1期，第123—125頁。這不僅是特朗普政府“美國優(yōu)先論”對外政策宗旨的現(xiàn)實要求，也是美國從阿富汗撤軍的必要條件。因而，美國希冀實現(xiàn)阿富汗局勢的扭轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)而加快針對阿富汗的重建計劃，以確保美國在撤軍之后該地區(qū)仍能維持安全與穩(wěn)定。在敦促阿富汗和平進程之余，美國認(rèn)為，一個穩(wěn)定和繁榮發(fā)展的中亞地區(qū)將通過新的商業(yè)機會和貿(mào)易聯(lián)系促進阿富汗的發(fā)展。①參考美國國際發(fā)展援助署的規(guī)劃：“Regional Development Cooperation Strategy 2015-2020,”USAID, October 2014,p.8。借助中亞五國力量，既有助于保證阿富汗與中亞地區(qū)的穩(wěn)定，也能為美國擺脫戰(zhàn)爭泥潭提供便利。由此，C5+1 機制進入了調(diào)整轉(zhuǎn)型期，正如2020年發(fā)布的《中亞戰(zhàn)略》所強調(diào)的，“中亞將成為美國穩(wěn)定、安全、積極互動的伙伴”，“加大對維持阿富汗穩(wěn)定的支持力度”。②參見：“United States Strategy for Central Asia 2019-2025:Advancing Sovereignty and Economic Prosperity”。如今，美國已開始履行與塔利班之間的和平協(xié)議，逐步從阿富汗戰(zhàn)場撤軍，這意味著阿富汗地區(qū)安全的短暫實現(xiàn)。在此背景之下，美國明確強調(diào)阿富汗重建的重要性，并希望借助中亞地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和繁榮推進阿富汗地區(qū)的發(fā)展。2020年6月30日，C5+1 高級別磋商會議也明確表示要繼續(xù)支持阿富汗與中亞的互聯(lián)互通，并強調(diào)要加強人文教育聯(lián)系，包括向阿富汗學(xué)生提供教育機會。③U.S.Department of State,“U.S.Chair Statement of the June 30,2020,C5+1 High-Level Dialogue,”June 30,2020.

第二，美國與中亞國家之間關(guān)系的提升是C5+1 機制發(fā)展的推手。C5+1 機制創(chuàng)設(shè)以來，美國開啟了以多邊形式參與中亞地區(qū)事務(wù)的新步伐，但就其本質(zhì)而言，C5+1 機制的運行仍然依賴于美國與中亞國家的雙邊關(guān)系。這不僅表現(xiàn)在美國尤為重視發(fā)展雙邊關(guān)系的發(fā)展，同時C5+1 框架下的具體合作仍在雙邊層面實施。盡管在特朗普政府初期，該機制的運行進入了發(fā)展緩慢期，但毋庸置疑的是，美國并未退出中亞地區(qū)，而是積極借助雙邊關(guān)系維持對中亞事務(wù)的參與。如2018年1月，美國與哈薩克斯坦兩國元首簽署《哈薩克斯坦與美國：面向21世紀(jì)的加強型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系》，就美國與哈薩克斯坦在地區(qū)貿(mào)易與經(jīng)濟發(fā)展、能源合作以及人力資源提升多領(lǐng)域議題達(dá)成共識，旨在強化美國與哈薩克斯坦兩國的戰(zhàn)略合作。④The White House,“The United States and Kazakhstan-An Enhanced Strategic Partnership for the 21st Century,”January 16,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/united-states-kazakhstanenhanced-strategic-partnership-21st-century/.2018年5月，美國與烏茲別克斯坦兩國元首也簽署了《美國和烏茲別克斯坦：開啟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系新時代》，圍繞地區(qū)安全、經(jīng)濟合作與人文交流展開合作。①The White House,“The United States and Uzbekistan:Launching a New Era of Strategic Partnership,”May 16,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/united-states-uzbekistanlaunching-new-era-strategic-partnership/.由此可見，哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦是美國推動C5+1 機制的重要依托。不僅如此，美國也希望改善與中亞國家的關(guān)系，如向塔吉克斯坦提供技術(shù)與設(shè)備援助，以協(xié)助穩(wěn)定其邊界安全，同時也十分關(guān)注吉爾吉斯斯坦國內(nèi)政治經(jīng)濟的穩(wěn)定。②Paul Stronski,“Uncertain Continuity:Central Asia and the Trump Administration,”July 27,2017,https://carnegieendowment.org/2017/07/27/uncertain-continuity-central-asia-and-trump-administration-pub-72677.2020年中亞戰(zhàn)略發(fā)布以來，美國仍然致力于提升與中亞國家之間的關(guān)系。2020年5月27日，美國敦促達(dá)成“美—烏—阿”三邊會晤機制，承諾加強彼此之間的合作與互聯(lián)互通。美國負(fù)責(zé)中亞事務(wù)的副助理國務(wù)卿喬納森·亨尼可（Jonathan Henick）表示，三邊會晤是為了解決阿富汗問題而進行的新嘗試，但仍將致力于維護C5+1 機制的運行。③“U.S.Experiments with Three-way Dialogue with Uzbekistan,Afghanistan,”Eurasianet,May 28,2020,https://eurasianet.org/us-experiments-with-three-way-dialogue-with-uzbekistan-afghanistan.這表明，美國與中亞國家關(guān)系的提升將不斷助推C5+1 機制的發(fā)展。

與此同時，中亞國家內(nèi)部關(guān)系的提升也有助于強化C5+1 機制的功能。事實上，C5+1 并非是美國主動創(chuàng)設(shè)，而是在中亞五國的努力推動下得以形成的，中亞五國國內(nèi)政治變化對該機制和美國中亞政策產(chǎn)生了重要影響。以烏茲別克斯坦為例，2016年米爾濟約耶夫就任總統(tǒng)以來，不僅積極改善與中亞國家關(guān)系，包括推動中亞地區(qū)一體化進程，召開中亞五國元首峰會；同時也積極協(xié)助美國進行地區(qū)合作，以促進中亞經(jīng)濟的長期發(fā)展；此外，米爾濟約耶夫總統(tǒng)明確表示積極維護阿富汗安全與穩(wěn)定，并與阿富汗總統(tǒng)簽署了備忘錄與合作協(xié)議。④Navbahor Imamova,“What’s New in U.S.Policy towards Central Asia?”https://www.amerikaovozi.com/a/pdas-alice-wells-central-asia-us-uzbekistan/4268676.html.上述積極因素的出現(xiàn)，不僅有助于改善中亞地區(qū)的政治生態(tài)，也增強了美國參與并支持中亞地區(qū)發(fā)展的信心，同時也塑造了C5+1 機制的發(fā)展方向。

第三，中亞地區(qū)的大國關(guān)系變化將影響C5+1 的地區(qū)合作。中亞地區(qū)雖深處歐亞大陸中心，但其在全球政治中的地緣戰(zhàn)略意義不容忽視。無論是美國、俄羅斯、中國等大國，還是印度、日本等地區(qū)強國，都十分關(guān)注中亞地區(qū)的合作。由此，大國之間的關(guān)系也將制約C5+1 機制的運行。一是中美俄大三角關(guān)系的變化直接加速了C5+1機制的調(diào)整轉(zhuǎn)型。自烏克蘭危機以來，美俄關(guān)系明顯交惡，美俄不僅在中東地區(qū)展開角逐，中亞地區(qū)也成為重要的競爭區(qū)域。在C5+1 創(chuàng)設(shè)初期，奧巴馬政府曾希望通過支持中國的“一帶一路”來維持中亞權(quán)力格局的平衡，但隨著中俄關(guān)系的提升，美國借中國維持中亞地區(qū)均勢的想法落空。在特朗普政府時期，直接將中俄視為戰(zhàn)略競爭者，并希望借助C5+1 機制避免任一大國在該地區(qū)的主導(dǎo)地位。二是中俄印關(guān)系變化刺激了C5+1 機制合作水平的提升。2017年6月上海合作組織阿斯塔納峰會上，印度成為該組織的正式成員，這意味著中俄印將借助該平臺強化與中亞地區(qū)的聯(lián)系。①吳兆禮：《印度“連接中亞政策”：推進路徑與成效》，《國際問題研究》2019年第6期，第67—83頁。在特朗普政府積極打造印太戰(zhàn)略的背景下，提升C5+1 機制的合作水平，以加速對中亞與南亞地區(qū)的整合并保持地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的均衡也成了必然趨勢。三是美印關(guān)系的提升推動了C5+1 機制的完善。自特朗普上臺以來，美印關(guān)系全面提升，這為印度參與其他地區(qū)事務(wù)提供了支持。印度加入上海合作組織之后，美印在維持中亞地區(qū)權(quán)力均勢，尤其是制衡中國方面存在共同利益。與此同時，印度積極展開與中亞國家的合作，并于2019年1月召開了C5+1（印度）的部長級會議，并且在阿富汗問題上發(fā)揮了重要作用，同期召開了第一屆印度—中亞—阿富汗部長級對話（India-Central Asia-Afghanistan Ministerial Dialogue），這也為美國完善C5+1 機制提供了借鑒。②Ministry of External Affairs,Government of India,“Joint Statement on the Outcome of the First Meeting of the Foreign Ministers of Dialogue‘India-Central Asia’with Participation of Afghanistan,”January 13,2019,https://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/30908/Joint_Statement_on_the_outcome_of_the_First_meeting_of_the_Foreign_Ministers_of_Dialogue_India__Central_Asia_with_participation_of_Afghanistan.

自美國倡議建立C5+1 合作機制以來，該機制就具有一定的制衡意義。就初創(chuàng)時期而言，俄羅斯作為中亞地區(qū)事務(wù)的主要參與國之一，致力于推廣歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟，以期推進中亞地區(qū)的一體化；中國也在積極推進“絲綢之路經(jīng)濟帶”倡議，這有助于加強中亞國家與中國的互聯(lián)互通；印度、日本也都積極參與到中亞地區(qū)事務(wù)之中，這種大國競相介入的局面促使美國借助C5+1 來確保自身在中亞地區(qū)事務(wù)中的作用。即便是發(fā)展緩慢時期，美國也依然十分關(guān)注中亞地區(qū)的大國關(guān)系變化。有必要指出的是，特朗普總統(tǒng)發(fā)布的2017年《國家安全戰(zhàn)略》中明確將中國和俄羅斯視為修正主義強權(quán)，并強調(diào)這是美國最主要的威脅。①The White House,“National Security Strategy of the United States of America,”December 2017,p.25,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.《2018年美國國防戰(zhàn)略》也已明確指出中國和俄羅斯是戰(zhàn)略競爭者，并強調(diào)這種競爭范圍日趨擴大。②Jim Mattis,“Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America,”2018,pp.1-2,https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.自此，在中俄主導(dǎo)的地區(qū)合作機制不斷取得進展的背景下，美國在該地區(qū)的政策目標(biāo)從離岸平衡走向了戰(zhàn)略遏制。美國在中亞地區(qū)制衡其他大國的意圖不斷增強，并逐步公開。誠如最新頒布的《美國中亞戰(zhàn)略》所顯示的，該戰(zhàn)略在推進中亞地區(qū)合作之余，也明確了制衡俄羅斯與中國的目的。因此，轉(zhuǎn)型時期的C5+1 將在此基礎(chǔ)上進一步發(fā)展，而周邊大國對中亞事務(wù)的參與將直接影響該機制的運行。

第四，美國與中亞國家內(nèi)部政治局勢的變化也將影響C5+1 的運行。C5+1 作為中亞與美國合作對話的多邊機制，其運行受到成員國國內(nèi)政治的影響。美國作為該機制的重要支持力量，在機制運行和發(fā)展過程中具有關(guān)鍵意義。首先，在初創(chuàng)階段，作為奧巴馬政府末期的外交政策產(chǎn)物，該機制不僅是美國希望早日實現(xiàn)阿富汗撤軍的重要依托，同時也是美國“新絲綢之路愿景”的進一步實施，這符合美國的南亞—中亞政策目標(biāo)。③曾向紅：《遏制、整合與塑造：美國中亞政策的戰(zhàn)略目標(biāo)》，《俄羅斯研究》2013年第5期，第130—163頁。其次，在發(fā)展緩慢時期，特朗普政府的“退群行為”也在中亞合作中得以呈現(xiàn)，尤其是曾宣稱要削減對中亞地區(qū)的投入，這不僅使奧巴馬政府推行的諸多中亞項目陷入了停滯，也使得C5+1 進入了發(fā)展瓶頸。④Alyssa Ayres,“Trump to Cut Foreign Aid Budgets,Opening South and Central Asia’s Door to Chinese Influence,”Forbes, May 4,2017; Kamila Aliyeba,“U.S.Slashes Aid to Central Asian Nations,”Azernews,April 27,2017.加之，美國國內(nèi)民眾對阿富汗戰(zhàn)爭的消極看法、國內(nèi)經(jīng)濟的衰退，都對美國參與中亞事務(wù)產(chǎn)生負(fù)面影響。2018年中期選舉改變了兩黨的政治力量結(jié)構(gòu)，加劇了美國的政治極化，這使得國內(nèi)政策難以順利推進。基于此，特朗普政府在2019年之后便積極爭取外交政策的主動權(quán)，尋求在外交領(lǐng)域取得進展，C5+1 機制也在此背景下獲得了再次發(fā)展的契機。但是，“美國優(yōu)先論”決定了美國對外政策仍將服務(wù)于美國的國內(nèi)利益，因此，轉(zhuǎn)型期的C5+1 機制將走向何方，仍將取決于美國的利益訴求。

中亞五國之間日益密切的交流與合作也為C5+1 的機制化提供了支持。自2016年以來，在烏茲別克斯坦總統(tǒng)米爾濟約耶夫的推動之下，中亞五國之間關(guān)系出現(xiàn)了明顯改善。①相關(guān)研究可參考：周明：《烏茲別克斯坦新政府與中亞地區(qū)一體化》，《俄羅斯研究》2018年第3期，第76—104頁。這也為初創(chuàng)階段C5+1 機制的運行提供了條件。在特朗普政府初期，盡管美國對中亞地區(qū)的關(guān)注度有所降低，但中亞國家仍十分重視地區(qū)內(nèi)部的合作與發(fā)展，如2018年中亞五國元首峰會在阿斯塔納舉辦，并就中亞地區(qū)互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)成共識，同時圍繞跨境水資源問題、簽證制度方面都達(dá)成了合作。②參考：“Central Asia Leaders Confab but Stop Short of Binding Commitments,”Eurasianet,March 16,2018; Benno Zogg,“Central Asian States:Is Intra-Regional Integration Possible?”Italian Institute for International Political Studies, October 3,2019。2018年聯(lián)合國大會通過了《關(guān)于加強地區(qū)和國際合作，維護中亞地區(qū)和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的決議》，這將進一步強化中亞內(nèi)部的合作。③Batir Tursunov,“UNGA Adopts Resolution on Strengthening Cooperation in Central Asia,”The Central Asia-Caucasus Analyst, September 5,2018.2019年中亞五國塔什干元首峰會決定推進中亞區(qū)域合作的進程，以擴大中亞地區(qū)內(nèi)部的多方面聯(lián)系，促進國家間的交流與合作，推動具體優(yōu)先領(lǐng)域的對話與合作。④“Joint Statement of the Consultative Meeting of the Heads of States of Central Asia,”November 29,2019,https://www.un.int/uzbekistan/news/joint-statement-consultative-meeting-heads-states-central-asia.與此同時，中亞五國元首峰會還將進一步機制化，包括通過元首峰會的工作條例，以及定期舉行外長會議和專家會議等。⑤“Joint Statement of the Consultative Meeting of the Heads of States of Central Asia,”November 29,2019.中亞國家內(nèi)部聯(lián)系日益緊密，合作水平不斷提升，這也為美國借助C5+1 機制發(fā)展多邊合作提供了機遇。其中，烏茲別克斯坦不僅是中亞地區(qū)一體化的重要推動者，也是美國實施中亞戰(zhàn)略的關(guān)鍵支撐，中亞地區(qū)內(nèi)部關(guān)系的改善有助于深化C5+1 多邊機制下的合作。

四、余論

截至目前，C5+1 機制在中亞事務(wù)中的作用十分有限，尤其是該機制的制度化水平較低，相關(guān)議程設(shè)置與決策程序等都有待完善。但不容忽視的是，C5+1 作為美國參與中亞事務(wù)的重要平臺將在未來一段時間內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮作用。回顧C5+1 機制從初創(chuàng)到緩慢發(fā)展再到如今的調(diào)整轉(zhuǎn)型，我們可以發(fā)現(xiàn)這一發(fā)展過程中的鮮明特征，以及影響該機制作用的多方面因素。這不僅有助于理解當(dāng)前美國參與中亞地區(qū)事務(wù)的具體方式及特點，同時也能為未來中亞地區(qū)的合作提供啟示?？梢灶A(yù)見的是，C5+1 機制在今后的發(fā)展中將呈現(xiàn)以下趨勢：

第一，美國借該機制遏制其他國家的意圖將進一步凸顯。無論是奧巴馬政府推進“新絲綢之路愿景”，還是如今特朗普政府倡議實施的“中亞戰(zhàn)略”，都表明了美國對中亞與南亞地區(qū)事務(wù)的重視。在特朗普政府頒布的多項國家戰(zhàn)略中，都強調(diào)俄羅斯和中國是美國的“戰(zhàn)略競爭者”，在中亞地區(qū)也不例外。更為關(guān)鍵的是，2020年初召開的C5+1 會議上，美國也曾嘗試炒作中國國內(nèi)問題以贏得中亞國家的積極回應(yīng)。美國的新中亞戰(zhàn)略也明確表示要“平衡地區(qū)鄰國對中亞國家的影響”，這預(yù)示著美國介入中亞事務(wù)的戰(zhàn)略手段已經(jīng)從接觸走向了遏制，美國的角色也已經(jīng)從離岸平衡手演變?yōu)閼?zhàn)略遏制者。由此可以判斷，在未來一段時間內(nèi)，美國將繼續(xù)借助C5+1 機制在中亞地區(qū)制衡其他國家，以捍衛(wèi)美國在該地區(qū)的權(quán)力地位，這意味著C5+1 機制所具有的競爭色彩將不斷凸顯。

第二，中亞國家將繼續(xù)奉行更加靈活的對外政策。盡管美國的新中亞戰(zhàn)略暗含了地緣政治競爭的博弈思維，但這一邏輯對美國在中亞地區(qū)的影響力過分樂觀。在特朗普政府看來，借助中亞國家遏制俄羅斯與中國，這種競爭邏輯能夠被中亞國家所接受。①Jeffrey Mankoff,“Trump’s New Central Asia Strategy Aims to Be Realist.But It’s Unrealistic,”World Politics Review, March 25,2020.然而，奉行多元平衡的大國外交政策，已成為中亞國家的共識。中亞國家越來越意識到，只有在中美俄等大國之間保持政策平衡，才能為自身的發(fā)展提供契機。因此，中亞國家既積極參與中國倡議的“一帶一路”建設(shè)，同時也在美國倡議的C5+1 對話機制中發(fā)揮著積極作用，面對具有傳統(tǒng)聯(lián)系的俄羅斯，中亞國家在安全上雖依賴于俄羅斯，但也對俄羅斯倡導(dǎo)的歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟采取謹(jǐn)慎立場。此外，中亞國家內(nèi)部關(guān)系的提升也將進一步增強中亞國家對外政策的靈活性，尤其是自中亞元首峰會創(chuàng)辦以來，中亞國家將更加重視地區(qū)內(nèi)部的合作，并逐漸強化內(nèi)部的聯(lián)系。

第三，在美國與中亞國家的區(qū)域合作中，阿富汗的重要性將不斷提升。2019年塔什干元首峰會上，中亞五國元首一致表示，要促使阿富汗參與到有助于該地區(qū)和平進程的區(qū)域貿(mào)易、經(jīng)濟和基礎(chǔ)設(shè)施項目中來，并且積極支持國際社會協(xié)作解決阿富汗問題。②“Joint Statement of the Consultative Meeting of the Heads of States of Central Asia,”November 29,2019.如今，美國與阿富汗塔利班的和解進程持續(xù)推進，這意味著阿富汗問題的解決將在美國中亞與南亞政策中占據(jù)重要地位。事實上，美國中亞研究專家弗雷德里克·斯塔爾（Frederick Starr）曾在美國外交委員會聽證會上建議，美國應(yīng)將阿富汗地區(qū)視為中亞地區(qū)的組成部分，同時建議將現(xiàn)有的“C5+1”發(fā)展為“6+1”。①Frederick Starr,“The Emergence of Central Asia,2018,and U.S.Strategy,”Hearing Before House Committee on Foreign Affairs, July 18,2018,https://docs.house.gov/meetings/FA/FA14/20180718/108568/HHRG-115-FA14-Wstate-StarrS-20180718.pdf.盡管當(dāng)時該提議并沒有完全貫穿在美國的中亞政策之中，但2020年中亞戰(zhàn)略中的諸多內(nèi)容與斯塔爾的建議存在相似之處。因而，或許可以預(yù)見的是，C5+1 機制在未來一段時間的作用將有所強化，同時，阿富汗在該機制中的地位將進一步提升。

盡管C5+1 作為美國主導(dǎo)的中亞地區(qū)合作機制取得了一定進展，但是該機制的發(fā)展依然遲緩，尤其是與該機制希望實現(xiàn)的目標(biāo)存在一定距離。結(jié)合美國新中亞戰(zhàn)略，可以明確的是，該機制在中亞地區(qū)安全問題上將發(fā)揮重要作用，尤其是在阿富汗重建方面，美國將不斷強化中亞與阿富汗的聯(lián)系。事實上，美國對于中亞地區(qū)的實際投入十分有限，特朗普政府對于美國在該地區(qū)的影響力過于樂觀，同時過分夸大地緣政治競爭的零和思維，不僅會讓中亞國家面臨在大國之間選邊站的難題，同時也將使該機制的發(fā)展陷入窘境。短期來看，C5+1 機制的合作水平難以得到顯著提高，美國雖然對該機制的重視程度明顯提高，但未來的發(fā)展前景將受到美國國內(nèi)政治以及中亞政策的目標(biāo)、中亞國家對外政策的優(yōu)先方向、阿富汗安全形勢等因素的制約。2020年7月16日，中國與中亞國家也決定建立“中國+中亞五國”外長會晤機制，致力于推動互利合作，攜手應(yīng)對挑戰(zhàn)，維護共同利益。對“中國+中亞五國”外長會晤機制而言，其發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)與風(fēng)險并存。面對美國對華遏制戰(zhàn)略的升級，周邊安全形勢的變化，我們應(yīng)審慎客觀地推進“一帶一路”項目建設(shè)，理性看待中國與中亞國家的合作，積極吸取C5+1 機制發(fā)展的經(jīng)驗，同時密切關(guān)注C5+1 機制與美國中亞政策的發(fā)展方向，提升與中亞國家的合作水平。