（湖南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082）

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”[1]，要按照新發(fā)展理念要求，主要依靠增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力、構(gòu)建良好的體制機(jī)制、正確處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系等方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革[2-3]。自1984年我國(guó)設(shè)立第一個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)迄今已有35年，經(jīng)歷園區(qū)創(chuàng)立建設(shè)、無(wú)序擴(kuò)張、轉(zhuǎn)型升級(jí)和產(chǎn)城融合等嬗變過(guò)程。截至2018年，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)有622家，其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)有219家，高新技術(shù)開發(fā)區(qū)有168家，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域143家，其他國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)92家，另外省級(jí)開發(fā)區(qū)有2053家[4]。開發(fā)區(qū)數(shù)量眾多，已然成為產(chǎn)業(yè)的空間布局集聚地，促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量有著重要影響[5]。開發(fā)區(qū)作為國(guó)家發(fā)展理念、戰(zhàn)略的載體和產(chǎn)業(yè)集中場(chǎng)域，毫無(wú)疑問是高質(zhì)量發(fā)展的主陣地，承擔(dān)著將高質(zhì)量發(fā)展貫徹落實(shí)和垂先示范的重大任務(wù)?；诖?，我們借助多重制度邏輯理論從開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制嬗變中尋找高質(zhì)量發(fā)展要素，為求解開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展之道提供啟示。

一、多重制度邏輯：開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制分析的理論框架

（一）多重制度邏輯的理論闡釋

在新制度理論發(fā)展過(guò)程中，制度邏輯理論逐漸取代傳統(tǒng)的新制度主義理論，成為對(duì)組織行為分析和制度變遷具有較強(qiáng)解釋力的前沿理論。傳統(tǒng)的新制度理論著重研究單一主導(dǎo)制度邏輯對(duì)組織行為塑造和組織發(fā)展變遷的效用，強(qiáng)調(diào)組織架構(gòu)是穩(wěn)定不變的靜態(tài)模式，同時(shí)將制度同構(gòu)作為組織行為趨同的解釋機(jī)理[6-7]。該理論因忽略社會(huì)情景分析和無(wú)法解釋組織行為異質(zhì)化而飽受質(zhì)疑與詬病，制度邏輯理論應(yīng)運(yùn)而生。弗利南德（Roger Friedland）和阿爾弗德（Robert R.Alford）于20世紀(jì)80年代最早提出制度邏輯的概念，將其引入社會(huì)學(xué)并率先應(yīng)用于組織行為研究。他們將制度邏輯定義為社會(huì)層面上物質(zhì)實(shí)踐、價(jià)值觀、規(guī)則等構(gòu)成的歷史模式，能夠塑造個(gè)體或組織的認(rèn)知和行為，提供有關(guān)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的意義[8]。同時(shí)確立了西方社會(huì)中的多重制度邏輯，如市場(chǎng)邏輯、政府邏輯、家庭邏輯和宗教邏輯等，它們構(gòu)成了西方的社會(huì)制度系統(tǒng)。該理論關(guān)注制度環(huán)境的多元性，發(fā)現(xiàn)制度邏輯具有多重性，即制度情境中通常同時(shí)存在多種制度邏輯，而且組織行為的多樣化是多重制度邏輯相互作用的結(jié)果。

桑頓（Thornton）和奧卡索（Ocasio）等學(xué)者發(fā)展和豐富了制度邏輯理論。他們透過(guò)美國(guó)高等教育出版業(yè)的實(shí)證研究，從出版行業(yè)的主導(dǎo)制度邏輯經(jīng)歷了由編輯邏輯到市場(chǎng)邏輯的轉(zhuǎn)換這一現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)制度邏輯在歷史上是變遷的。桑頓等開發(fā)了一套跨越多層次的分析機(jī)制：不僅關(guān)注宏觀社會(huì)層面存在的制度邏輯，還注重對(duì)行業(yè)和組織行為的分析[9]。制度邏輯理論強(qiáng)調(diào)制度邏輯塑造組織及其成員的理性行為，同時(shí)，個(gè)體與組織行為對(duì)制度邏輯也具有一定的反作用。此后，桑頓和奧卡索在2008年系統(tǒng)總結(jié)了制度邏輯理論的交互制度系統(tǒng)、制度多層次性、嵌入式能動(dòng)和歷史權(quán)變性等基本原理[10]，豐富了制度邏輯的理論內(nèi)核。制度邏輯理論因采用多重邏輯替代單一邏輯、重視分析行為機(jī)制的異質(zhì)性、從歷史連貫性視角出發(fā)，從而具有較強(qiáng)解釋力，并廣泛應(yīng)用于出版、環(huán)保、教育等行業(yè)及組織。

當(dāng)代中國(guó)恰逢深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各項(xiàng)制度都處在變革之中。周雪光和艾云基于中國(guó)場(chǎng)景最早將多重制度邏輯用于解釋制度變遷，奠定了多重制度邏輯本土化的理論基礎(chǔ)。他們提出將多重過(guò)程機(jī)制及相互作用為分析著眼點(diǎn)、建立宏觀層次上制度安排與微觀層次上人們可觀察行為之間的聯(lián)系、關(guān)注制度變遷的內(nèi)生性過(guò)程等三個(gè)命題[11]。自此之后，多重制度邏輯理論應(yīng)用呈現(xiàn)多元化，包括研究政府組織機(jī)構(gòu)變遷[12]、城市治理困境形成機(jī)理[13]、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展[14]以及公務(wù)員分類管理制度改革[15]等多個(gè)領(lǐng)域。總體來(lái)看，多重制度邏輯的本土化研究拓展了多重制度邏輯適用領(lǐng)域，將多重制度邏輯框架分析的適用范圍從組織行為分析和制度變遷延展至產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市問題治理。同時(shí)，多重制度邏輯為分析研究對(duì)象的行為機(jī)制、困境生成機(jī)理和制度邏輯歷史演變提供了有力的解釋框架。

多重制度邏輯理論在國(guó)內(nèi)外的發(fā)展和運(yùn)用展現(xiàn)了該理論的繼承性及延展性。概言之，該理論至少包含以下核心要素：（1）聚焦于多重制度邏輯。多重制度邏輯理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)由多元的制度邏輯構(gòu)成，同一場(chǎng)域內(nèi)通常同時(shí)受多種制度邏輯的影響。周雪光在研究村莊選舉時(shí)表明制度變遷并不只受單一邏輯的影響，而是受到中央政府、基層政府和鄉(xiāng)村社會(huì)等主體蘊(yùn)含的不同制度邏輯的作用，即國(guó)家邏輯、科層制邏輯和鄉(xiāng)村邏輯。社會(huì)科學(xué)研究思路和風(fēng)格的主流傾向關(guān)注某一種機(jī)制，并在研究過(guò)程中將其“孤立分化”以供解析[16]，但多重制度邏輯理論認(rèn)為多重邏輯機(jī)制是研究的前提條件，這樣才能避免只關(guān)注單一邏輯而出現(xiàn)偏差和錯(cuò)誤。（2）宏觀制度安排與微觀行為相勾連。這意在說(shuō)明宏觀制度安排層面與微觀可觀察行為之間的聯(lián)系，建立了理論的實(shí)證基礎(chǔ)，包含制度多層性特征和嵌入式能動(dòng)兩個(gè)基本原理。制度的多層次性是指制度可以在多個(gè)層次上運(yùn)行，既有宏觀的社會(huì)制度安排，又有微觀上組織和個(gè)人活動(dòng)的行為。制度邏輯的嵌入式能動(dòng)是指制度與組織之間相互嵌套，制度結(jié)構(gòu)與組織行為相互影響。一方面，制度邏輯塑造了具體的組織或個(gè)體行為，誘發(fā)了具體的可觀察的微觀行為；另一方面，不同群體的行為方式也會(huì)對(duì)制度邏輯產(chǎn)生反作用，從中有助于認(rèn)識(shí)這些制度邏輯[17]。由此，嵌入式能動(dòng)成功將宏觀制度與微觀行為相勾連。（3）交互制度系統(tǒng)。弗利南德和阿爾弗德開創(chuàng)性地將社會(huì)界定為交互制度系統(tǒng)，他們認(rèn)為西方社會(huì)正是由多重制度秩序構(gòu)成，每個(gè)制度秩序都有自己的核心制度邏輯，蘊(yùn)含自身的利益偏好，形成不同行為選擇[18]。因此，各制度邏輯會(huì)互動(dòng)，甚至是矛盾和沖突，從而塑造組織的異質(zhì)性。有必要說(shuō)明的是，交互制度系統(tǒng)和宏觀制度安排與微觀行為相勾連既有區(qū)別又有聯(lián)系，宏觀制度安排與微觀行為相勾連主要表明單一制度邏輯起作用的機(jī)制，而交互制度系統(tǒng)是多個(gè)邏輯之間的相互作用，但交互制度系統(tǒng)需要依靠宏觀制度安排與微觀行為相勾連來(lái)塑造組織行為。（4）歷史權(quán)變性。這是指不同制度邏輯在不同階段對(duì)個(gè)體和組織行為影響的重要性會(huì)發(fā)生變化，存在不同的主導(dǎo)性邏輯。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)會(huì)引起交互制度系統(tǒng)震動(dòng)，使不同制度邏輯間的強(qiáng)弱關(guān)系和權(quán)重發(fā)生變化，從而更替主導(dǎo)性制度邏輯。多重制度邏輯的歷史權(quán)變性啟示我們從歷史性、連貫性和主導(dǎo)性思維去思考問題，這樣才能夠深入剖析其內(nèi)在演變規(guī)律。

（二）多重制度邏輯理論分析開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制的契合性

多重制度邏輯理論為厘清開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制提供了理論分析工具。開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制與多重制度邏輯理論在理論要素上的高度契合決定了運(yùn)用這一理論工具的適當(dāng)性。

其一，開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制內(nèi)蘊(yùn)多重制度邏輯。多重制度邏輯理論認(rèn)為，同一場(chǎng)域中存在多種制度邏輯。開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制嬗變中包含中央政府、地方政府、企業(yè)、公民及社會(huì)組織等主體蘊(yùn)含的制度邏輯，具體為國(guó)家邏輯、科層制邏輯、市場(chǎng)邏輯、社會(huì)邏輯。目前學(xué)界對(duì)開發(fā)區(qū)的研究多偏向于從單一維度出發(fā)，思維方式簡(jiǎn)化，容易導(dǎo)致結(jié)論是片面甚至是錯(cuò)誤的，這既不利于從學(xué)理上闡釋開發(fā)區(qū)發(fā)展的機(jī)理，也無(wú)助于尋找開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的路徑。

其二，開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制的廓清得益于宏觀制度安排與微觀行為相勾連。多重制度邏輯理論將制度安排與可觀察行為相勾連，并從制度的多層性特征和嵌入式能動(dòng)這兩個(gè)原理中顯現(xiàn)出來(lái)，開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制的廓清正是得益于此。就多層性特征而言，開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制內(nèi)蘊(yùn)的四重邏輯不僅抽象存在于國(guó)家、科層體系、市場(chǎng)以及社會(huì)等宏觀制度領(lǐng)域，而且還表現(xiàn)為國(guó)家決策機(jī)構(gòu)、科層組織、企業(yè)和社會(huì)組織成員所遵循的行為規(guī)范及準(zhǔn)則。就嵌入式能動(dòng)而言，開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制涵蓋的四重制度邏輯誘發(fā)了可觀察的具體行為，而且這些行為又有助于認(rèn)識(shí)這四重制度邏輯，從而成功將制度邏輯與具體行為搭建了橋梁。如國(guó)家邏輯誘發(fā)了開發(fā)區(qū)對(duì)國(guó)家理念和戰(zhàn)略的試驗(yàn)行為，開發(fā)區(qū)將實(shí)驗(yàn)效果反饋給國(guó)家，使國(guó)家理念或戰(zhàn)略得以示范、修正和推廣。在這個(gè)過(guò)程中，我們可觀測(cè)國(guó)家邏輯如何與開發(fā)區(qū)連接，從而明晰國(guó)家邏輯作用于開發(fā)區(qū)的行為機(jī)制。

其三，開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制的相互作用由交互制度系統(tǒng)推進(jìn)。多重制度邏輯理論強(qiáng)調(diào)交互制度系統(tǒng)中不同制度邏輯的利益偏好和行為選擇各異，由此產(chǎn)生互動(dòng)，甚至是沖突。具體而言，開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制中的四重制度邏輯，不同制度邏輯的利益偏好不一致，國(guó)家邏輯維護(hù)國(guó)家合法性，科層制邏輯需平衡國(guó)家與行政組織之間的利益，市場(chǎng)邏輯追求企業(yè)利益最大化，社會(huì)邏輯回應(yīng)公民訴求。不同利益偏好作用下的行為選擇各異，國(guó)家通過(guò)頂層設(shè)計(jì)維護(hù)合法性，科層組織在傳導(dǎo)政策的同時(shí)尋求自身政績(jī)，市場(chǎng)以效率至上和遵守契約來(lái)追求利益，公民和社會(huì)組織則作用于社會(huì)治理和公共服務(wù)水平的提升。由此產(chǎn)生互動(dòng)耦合與矛盾沖突，從而推進(jìn)開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制的相互作用。從互動(dòng)耦合來(lái)看，國(guó)家對(duì)開發(fā)區(qū)發(fā)展的理念和戰(zhàn)略由科層組織執(zhí)行落實(shí)，開發(fā)區(qū)發(fā)展離不開科層制邏輯和市場(chǎng)邏輯的良性互動(dòng)，社會(huì)邏輯彌合國(guó)家和科層組織在開發(fā)區(qū)社會(huì)治理及公共服務(wù)上的不足，市場(chǎng)邏輯發(fā)揮作用離不開社會(huì)邏輯提供的良好外部條件。從矛盾沖突來(lái)看，主要表現(xiàn)為各邏輯的利益取向沖突、行為選擇沖突和歷史權(quán)變沖突。

其四，開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制凸顯出多重制度邏輯變遷的歷史權(quán)變性。多重制度邏輯理論發(fā)現(xiàn)主導(dǎo)性制度邏輯在不同階段會(huì)發(fā)生更替，啟示我們要從歷史性、連貫性和主導(dǎo)性的視角思考問題。開發(fā)區(qū)作為改革開放的縮影，經(jīng)歷了一系列嬗變，具有連貫性的歷史發(fā)展過(guò)程。在開發(fā)區(qū)不同發(fā)展階段，主導(dǎo)性制度邏輯會(huì)發(fā)生變遷。開發(fā)區(qū)初建是國(guó)家強(qiáng)力推動(dòng)的，國(guó)家邏輯占主導(dǎo)地位；爾后，地方政府對(duì)開發(fā)區(qū)的作用強(qiáng)化，科層制邏輯占主導(dǎo)地位；此后，在開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)和產(chǎn)城融合中，市場(chǎng)邏輯和社會(huì)邏輯開始成為重要邏輯?，F(xiàn)今，開發(fā)區(qū)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，從開發(fā)區(qū)制度邏輯的演進(jìn)規(guī)律和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在訴求來(lái)看，市場(chǎng)邏輯和社會(huì)邏輯應(yīng)成為主導(dǎo)性邏輯，與其他邏輯形成合力，協(xié)同推進(jìn)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

二、多重制度邏輯視閾下我國(guó)開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制的分析

（一）國(guó)家邏輯：發(fā)展理念和戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)

周雪光將國(guó)家邏輯中的國(guó)家定義為包括中央政府各機(jī)構(gòu)以及全國(guó)性立法機(jī)關(guān)等決策部門。國(guó)家邏輯是中央決策部門通過(guò)設(shè)計(jì)國(guó)家發(fā)展理念和戰(zhàn)略表達(dá)國(guó)家意志，維護(hù)國(guó)家合法性。創(chuàng)設(shè)開發(fā)區(qū)是國(guó)家繼發(fā)展“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”后又一重大部署，對(duì)于進(jìn)一步擴(kuò)大改革開放，使開發(fā)區(qū)成為國(guó)家制度試驗(yàn)田和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)有重要意義[19]。因而，開發(fā)區(qū)層面上的國(guó)家邏輯是指國(guó)家發(fā)展理念和戰(zhàn)略對(duì)開發(fā)區(qū)嬗變發(fā)揮的作用及影響。

就發(fā)展理念而言，開發(fā)區(qū)經(jīng)歷了“摸著石頭過(guò)河”的試驗(yàn)理念到科學(xué)發(fā)展理念再到新發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。我國(guó)在黨的十一屆三中全會(huì)后實(shí)行改革開放，以鄧小平為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體堅(jiān)持“摸著石頭過(guò)河”的理念，鼓勵(lì)大膽試驗(yàn)，然后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，最后進(jìn)行推廣。在此理念指導(dǎo)下，我國(guó)開始在沿海城市設(shè)立開發(fā)區(qū)，將開發(fā)區(qū)作為對(duì)外開放、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等先試先行的重要平臺(tái)，具體承擔(dān)國(guó)家利用外資、發(fā)展工業(yè)、出口創(chuàng)匯和致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等試驗(yàn)任務(wù)。2003年，以胡錦濤為總書記的黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀對(duì)開發(fā)區(qū)最顯著的作用是促進(jìn)開發(fā)區(qū)更加注重發(fā)展的可持續(xù)性。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，開發(fā)區(qū)提出“三為主、二致力、一促進(jìn)”的發(fā)展方針，即“以提高吸收外資質(zhì)量為主，以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主，以優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)為主，致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，致力于發(fā)展高附加值服務(wù)業(yè)，促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變”。這在一定程度上優(yōu)化了發(fā)展方式，增強(qiáng)了發(fā)展的可持續(xù)性，促進(jìn)了開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。2015年，習(xí)近平總書記提出新發(fā)展理念，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵，面臨著更進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)的任務(wù)，開始以新發(fā)展理念指導(dǎo)自身發(fā)展，著力于以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展，注重生態(tài)環(huán)境，進(jìn)一步加大開放力度，在做大蛋糕的基礎(chǔ)上共享發(fā)展成果。

就發(fā)展戰(zhàn)略而言，開發(fā)區(qū)經(jīng)歷了非均衡發(fā)展戰(zhàn)略到統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略再到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。國(guó)家實(shí)行非均衡發(fā)展戰(zhàn)略是由于改革開放初期國(guó)家資源實(shí)力有限，只能選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地方優(yōu)先發(fā)展。設(shè)立開發(fā)區(qū)顯然是不均衡發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)。首先，國(guó)家選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的東部沿海設(shè)立開發(fā)區(qū)，重點(diǎn)布局相關(guān)產(chǎn)業(yè)。其次，設(shè)立開發(fā)區(qū)本身意味著不均衡的區(qū)位導(dǎo)向策略，對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行特殊制度和優(yōu)惠政策支持，以帶動(dòng)其他區(qū)域發(fā)展。這種不均衡發(fā)展帶來(lái)了公平性問題，引起區(qū)域發(fā)展的失衡，國(guó)家在2003年后對(duì)開發(fā)區(qū)采取統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略。統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)開發(fā)區(qū)主要有兩個(gè)影響，一是在2003年整頓開發(fā)區(qū)過(guò)程中，對(duì)中西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地的資源枯竭型城市、部分老少邊窮地區(qū)的開發(fā)區(qū)，在入園企業(yè)數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模等具體審核條件上給予了一定傾斜[20]，平衡了開發(fā)區(qū)的地區(qū)分布。二是開始以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主的新稅收優(yōu)惠體系取代以區(qū)域優(yōu)惠為主的稅收政策，減少不同區(qū)域的政策差異。面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)格局發(fā)生深刻變化，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，我國(guó)提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)區(qū)作為改革開放排頭兵的作用，致力于形成新的集聚效應(yīng)和增長(zhǎng)動(dòng)力，并通過(guò)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式推動(dòng)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)。

總的來(lái)說(shuō)，國(guó)家通過(guò)頂層設(shè)計(jì)發(fā)展理念和戰(zhàn)略把握著開發(fā)區(qū)的整體發(fā)展方向。國(guó)家邏輯在開發(fā)區(qū)初步建立、成為政策試驗(yàn)田和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極、平衡區(qū)域發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面發(fā)揮了重要作用。

（二）科層制邏輯：政策傳導(dǎo)與政績(jī)偏好

韋伯認(rèn)為，科層制是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施合理合法管理的理想組織類型，其組織行為是組織激勵(lì)手段和任務(wù)環(huán)境共同作用的結(jié)果，因此對(duì)科層體制和組織任務(wù)環(huán)境的廓清是解讀科層制邏輯的關(guān)鍵。中國(guó)各級(jí)政府是一個(gè)龐大的科層制組織，上下級(jí)政府有著直接的行政隸屬關(guān)系，屬于“向上負(fù)責(zé)”的行政體制[21]。當(dāng)前我國(guó)實(shí)行壓力型管理模式，各級(jí)政府層層加碼，基層政府極力完成上級(jí)政府布置的各種任務(wù)，使國(guó)家政策在壓力型體制下得以傳導(dǎo)。當(dāng)?shù)胤秸鎸?duì)多元政治任務(wù)和復(fù)雜治理局面時(shí)往往扮演雙重角色，一方面，它是中央政府的政策執(zhí)行者，要履行科層組織的行政職能，另一方面要因地制宜，從組織和實(shí)際情況出發(fā)，考慮政策執(zhí)行的成本。周雪光認(rèn)為，科層組織中的官員們會(huì)選擇那些最為有利于職業(yè)晉升的做法，政府官員是政府的代言人和實(shí)際政策執(zhí)行者，他們的行為實(shí)質(zhì)代表組織行為。因此，地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，執(zhí)行政策時(shí)會(huì)選擇蘊(yùn)含著自身利益，如個(gè)人政績(jī)、升遷機(jī)會(huì)、薪酬津貼等[22]。綜合來(lái)看，科層制邏輯是科層組織在執(zhí)行政策過(guò)程時(shí)需要遵循上級(jí)要求的行為準(zhǔn)則，但面臨具體任務(wù)環(huán)境時(shí)，科層組織在很大程度上帶有追求政績(jī)、尋求政治晉升的偏好。

開發(fā)區(qū)是科層制邏輯在傳導(dǎo)國(guó)家政策和政績(jī)偏好的雙重作用下形成和發(fā)展的。科層制邏輯主要從兩個(gè)方面作用于開發(fā)區(qū)：一是傳導(dǎo)由國(guó)家理念和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化而來(lái)的政策。科層組織對(duì)政策傳導(dǎo)包括政策的再制定和政策執(zhí)行兩部分。政策的再制定主要是省級(jí)或市級(jí)政府根據(jù)國(guó)家的相關(guān)政策結(jié)合本地區(qū)情況，進(jìn)一步制定符合當(dāng)?shù)亻_發(fā)區(qū)發(fā)展實(shí)際的政策。為進(jìn)一步將國(guó)家政策落實(shí)到開發(fā)區(qū)，地方政府初期通過(guò)建立領(lǐng)導(dǎo)小組等方式促進(jìn)國(guó)家政策的執(zhí)行落實(shí)。地方政府此后逐漸在開發(fā)區(qū)施行“小政府，大社會(huì)”管委會(huì)體制，將其作為自身的派出機(jī)構(gòu)具體落實(shí)國(guó)家對(duì)開發(fā)區(qū)的政策。地方政府對(duì)諸多國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)賦予招商引資、稅收減免、行政審批、土地劃撥上等方面的省級(jí)或市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，為落實(shí)國(guó)家政策和更好配置經(jīng)濟(jì)資源提供了權(quán)能保障。二是橫向上的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)。開發(fā)區(qū)良好的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)可為地方政府在以經(jīng)濟(jì)考核為主的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)，成為地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的有力工具。地方政府主要通過(guò)積極設(shè)立開發(fā)區(qū)和爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)。地方政府設(shè)立開發(fā)區(qū)，往往會(huì)有產(chǎn)業(yè)政策、良好的基礎(chǔ)設(shè)施、土地出讓和貸款優(yōu)惠等。而國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)通常行使省級(jí)、市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，其行政級(jí)別上因領(lǐng)導(dǎo)掛帥也會(huì)較之以前有所提升。這些優(yōu)勢(shì)條件使開發(fā)區(qū)擁有更優(yōu)惠的政策和更強(qiáng)的資源汲取能力，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，讓地方政府在府際競(jìng)爭(zhēng)中不落下風(fēng)，形成良好政績(jī)。

科層制邏輯承擔(dān)在開發(fā)區(qū)落實(shí)國(guó)家政策的政治任務(wù)，其突出的經(jīng)濟(jì)管理職能促進(jìn)了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)資源的集聚。而地方政府的政績(jī)追求一方面激發(fā)了開發(fā)區(qū)發(fā)展的動(dòng)力，促使開發(fā)區(qū)快速發(fā)展；另一方面也可能造成盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使開發(fā)區(qū)無(wú)序擴(kuò)張和競(jìng)爭(zhēng)激化。

（三）市場(chǎng)邏輯：追求效率和契約精神

改革開放以后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡，市場(chǎng)主體基于自利的交易和資源流通成為可能，增強(qiáng)了尋求效率的動(dòng)機(jī)。同時(shí)，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開商業(yè)契約，商業(yè)契約的締結(jié)與履行所需的契約精神推動(dòng)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[23]。契約精神是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成的必要條件，有利于建立誠(chéng)信環(huán)境、保證市場(chǎng)主體交易的規(guī)范化和市場(chǎng)監(jiān)管的法制化?；诖?，市場(chǎng)邏輯主要包含追求效率和秉持契約精神這兩方面的內(nèi)容。

開發(fā)區(qū)作為國(guó)家和地方政府主導(dǎo)的產(chǎn)物，管制性市場(chǎng)特征較為突出，市場(chǎng)配置資源的效力有限。但隨著我國(guó)加入WTO（世界貿(mào)易組織），市場(chǎng)邏輯利用市場(chǎng)機(jī)制追求效率的能力有所增強(qiáng)，并逐漸形成市場(chǎng)契約精神，推動(dòng)了開發(fā)區(qū)的嬗變。第一，作為市場(chǎng)主體的企業(yè)追求效率促進(jìn)了開發(fā)區(qū)市場(chǎng)體系初步形成。企業(yè)集聚可降低關(guān)聯(lián)廠商的交易成本，還可共用基礎(chǔ)設(shè)施，有利于形成規(guī)模效應(yīng)。為提升效率，尋求規(guī)模效應(yīng)，企業(yè)主動(dòng)進(jìn)駐開發(fā)區(qū)，并逐漸集聚。與之伴隨而來(lái)的是，生產(chǎn)資料、消費(fèi)品等構(gòu)成的商品市場(chǎng)和勞動(dòng)力、土地、信息技術(shù)等構(gòu)成的要素市場(chǎng)逐漸在開發(fā)區(qū)萌芽及發(fā)展，從而初步形成開發(fā)區(qū)市場(chǎng)體系。第二，契約精神的建立改善了開發(fā)區(qū)的交易環(huán)境。契約精神意味著在自由、平等的基礎(chǔ)上締約的思想，包含遵守契約的誠(chéng)信意識(shí)和實(shí)現(xiàn)契約的制度保障，它既有道德文化等非正式制度安排，又有交易規(guī)則和法律等正式制度的保障。開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)量眾多，良好的信用是相互合作的基礎(chǔ)，否則會(huì)使企業(yè)間的交易費(fèi)用上升，運(yùn)行成本加大。為了遵守信用，還需要通過(guò)一系列規(guī)則和法律來(lái)保證契約的實(shí)現(xiàn)，使開發(fā)區(qū)市場(chǎng)交易行為更加規(guī)范，違約成本更高，從而保證良好的市場(chǎng)秩序。在此情況下，市場(chǎng)契約精神使企業(yè)在開發(fā)區(qū)的交易費(fèi)用降低，合作意愿增強(qiáng)，為開發(fā)區(qū)營(yíng)造良好的合作共贏環(huán)境。

市場(chǎng)邏輯對(duì)開發(fā)區(qū)企業(yè)集聚、初步形成市場(chǎng)體系、形成良好合作環(huán)境有重要作用。但市場(chǎng)邏輯也存在不足，主要表現(xiàn)為企業(yè)追求效率過(guò)程中的自利行為可能會(huì)導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”，從而制約開發(fā)區(qū)良性發(fā)展。

（四）社會(huì)邏輯：提供社會(huì)治理和公共服務(wù)

社會(huì)邏輯主要是公民和社會(huì)組織的邏輯，公民有效的自治與社會(huì)組織效用的發(fā)揮可彌補(bǔ)國(guó)家和地方政府在社會(huì)治理及公共服務(wù)上的不足。隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展，社會(huì)邏輯逐漸嵌入開發(fā)區(qū)，填補(bǔ)了開發(fā)區(qū)場(chǎng)域內(nèi)社會(huì)力量的空缺。開發(fā)區(qū)的社會(huì)邏輯是公民和社會(huì)組織的發(fā)展為開發(fā)區(qū)提供社會(huì)治理及公共服務(wù)。

隨著開發(fā)區(qū)城市化進(jìn)程加快，“托管模式”下社會(huì)事務(wù)激增、人口規(guī)?；酆拖嚓P(guān)配套服務(wù)業(yè)發(fā)展，使開發(fā)區(qū)由單一的工業(yè)園區(qū)日益向經(jīng)濟(jì)、科技、生活、文化、資源環(huán)境共同發(fā)展的綜合性城市區(qū)轉(zhuǎn)變，在這一過(guò)程中，公民和社會(huì)組織等社會(huì)力量都逐漸發(fā)展嵌入開發(fā)區(qū)。同時(shí)，開發(fā)區(qū)征地拆遷、安置補(bǔ)償、物業(yè)管理、教育醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)治理和公共服務(wù)事項(xiàng)日益增多和復(fù)雜化。開發(fā)區(qū)的主要任務(wù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新和對(duì)外開放等，對(duì)社會(huì)事務(wù)的治理存在缺位問題。開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為地方政府派出機(jī)構(gòu)，沒有得到憲法和地方組織法的承認(rèn)，行政主體地位不明確，它進(jìn)行社會(huì)治理缺乏行政執(zhí)法資格。由此，社會(huì)邏輯應(yīng)運(yùn)而生，為開發(fā)區(qū)提供社會(huì)治理和公共服務(wù)，創(chuàng)造開發(fā)區(qū)發(fā)展所需的良好外部條件。第一，運(yùn)用社會(huì)自身力量進(jìn)行社會(huì)治理。公民自治能力提升和自治精神的發(fā)揮可以消解諸多社會(huì)問題。一些松散的公民團(tuán)體和社會(huì)組織，如社區(qū)志愿者組織和業(yè)委會(huì)等，可以充當(dāng)疏解社會(huì)矛盾的中介，為政府與公民、公民與公民提供溝通渠道。由此，區(qū)域內(nèi)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)逐漸建立，公民之間的互惠和信任隨之提升，不斷增加開發(fā)區(qū)場(chǎng)域內(nèi)的社會(huì)資本，更加便于社會(huì)治理，使開發(fā)區(qū)成為和諧宜居的綜合城市區(qū)。第二，社會(huì)組織彌合政府在公共服務(wù)供給上的部分缺口。社會(huì)組織為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，具有運(yùn)作成本低、專業(yè)性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的公共服務(wù)責(zé)任，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要載體[24]。具有專業(yè)化優(yōu)勢(shì)的社會(huì)組織的興起，可彌合政府在公共服務(wù)供給上的不足，一方面不斷滿足開發(fā)區(qū)公民的民生需求，另一方面為企業(yè)和公民提供專業(yè)的中介服務(wù)。

社會(huì)邏輯增加了開發(fā)區(qū)內(nèi)的社會(huì)資本，是社會(huì)矛盾的減震器和潤(rùn)滑劑，同時(shí)滿足開發(fā)區(qū)的多樣化公共服務(wù)需求，為開發(fā)區(qū)發(fā)展解決后顧之憂。但也要認(rèn)識(shí)到，開發(fā)區(qū)內(nèi)的公民訴求數(shù)量增多，流動(dòng)人口較多，居民素質(zhì)參差不齊，自治難度較大。而且開發(fā)區(qū)社會(huì)組織起步晚，數(shù)量少，發(fā)展不完善，提供社會(huì)治理和公共服務(wù)上的能力較弱，還不能完全彌合國(guó)家和地方政府的缺口以及為市場(chǎng)發(fā)展提供良好的外部條件。

三、多重制度邏輯視閾下我國(guó)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題

作用于開發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制的多重邏輯既互動(dòng)耦合，又有矛盾沖突。一方面，開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展與它們的互動(dòng)耦合密切相關(guān)，科層組織是國(guó)家與開發(fā)區(qū)的連接軸，扮演著執(zhí)行由國(guó)家發(fā)展理念和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化而來(lái)的政策的重要角色；國(guó)家和地方政府為開發(fā)區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供土地、稅收以及產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)惠；社會(huì)邏輯彌合國(guó)家和地方政府在開發(fā)區(qū)社會(huì)治理及公共服務(wù)上的不足；市場(chǎng)邏輯發(fā)揮作用離不開社會(huì)邏輯提供的良好外部條件。同時(shí)，它們也存在矛盾沖突，各邏輯在利益取向、行為選擇和歷史權(quán)變上存在沖突，而這些沖突塑造了開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展所面臨的困境。

其一，多重制度邏輯的利益取向沖突。各制度邏輯利益取向不一致，存在矛盾和沖突。國(guó)家邏輯的利益取向使高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)理念和戰(zhàn)略能得以推行及認(rèn)同，從而獲取合法性。對(duì)科層組織而言，它主要追求政策執(zhí)行的偏好和收益均衡，既要迎合國(guó)家針對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的政策需求，又要顧及自身執(zhí)行政策的偏好和收益。企業(yè)是開發(fā)區(qū)的主要成員，主要目標(biāo)是尋求自身利益最大化。而社會(huì)邏輯的勃興是開發(fā)區(qū)二次創(chuàng)業(yè)以來(lái)城市化加劇的結(jié)果，核心利益取向在于回應(yīng)公民的訴求。顯然，各制度邏輯在利益取向上存在矛盾和沖突。首先，國(guó)家推行高質(zhì)量發(fā)展是為了更好地滿足人民對(duì)美好生活的需求，這體現(xiàn)了國(guó)家獲得人民認(rèn)同感和維護(hù)公共利益的價(jià)值追求。但地方政府卻有自身組織利益的考量，其自利偏好與國(guó)家的價(jià)值取向存在利益不兼容的沖突現(xiàn)象。其次，地方政府利用作為特殊區(qū)域的開發(fā)區(qū)，在其中扮演重要角色，為了晉升等自利追求，通過(guò)政策再制定和執(zhí)行而設(shè)租與收租，這會(huì)損害市場(chǎng)主體利益，與企業(yè)追求利益最大化沖突。同時(shí)，市場(chǎng)為實(shí)現(xiàn)利益最大化可能生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品、污染環(huán)境等，由此帶來(lái)負(fù)外部效應(yīng)，從而影響開發(fā)區(qū)有序持續(xù)發(fā)展。這些利益沖突無(wú)疑是各個(gè)不同的邏輯使然，短時(shí)間內(nèi)調(diào)和難度較大，使開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展面臨復(fù)雜的利益格局。

其二，多重制度邏輯的行為選擇沖突。在不同利益訴求驅(qū)使下，各邏輯的行為選擇各異且有所沖突。它們的行為選擇出現(xiàn)沖突主要有三：一是地方政府傳導(dǎo)由國(guó)家發(fā)展理念和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化而來(lái)的政策不完全到位。地方政府選擇性執(zhí)行和靈活執(zhí)行導(dǎo)致政策未完全落到實(shí)處，而且沒有整合相關(guān)政策和主動(dòng)制定合理的配套措施，使得政策呈現(xiàn)碎片化，未能形成完善的政策服務(wù)體系。眾所周知，與高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)的高端制造業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等嚴(yán)重依賴于完善的政策服務(wù)體系。也就是說(shuō)，開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展亟須完善的政策服務(wù)體系支持。例如，在財(cái)政稅收優(yōu)惠政策方面，湖南省各高新區(qū)中，實(shí)施科技產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)性投資、通過(guò)科技發(fā)展資金資助企業(yè)科研開發(fā)、對(duì)自主創(chuàng)新型企業(yè)進(jìn)行減稅或返稅等政策的高新區(qū)僅占50%左右，只有20%左右的高新區(qū)建立了高增值產(chǎn)品的增值稅補(bǔ)償機(jī)制，唯有衡陽(yáng)高新區(qū)對(duì)特許權(quán)使用費(fèi)實(shí)行免征或減征政策[25]。二是地方政府對(duì)市場(chǎng)越界干預(yù)。政府過(guò)多行政手段介入、煩瑣的行政審批以及越位的市場(chǎng)監(jiān)管導(dǎo)致開發(fā)區(qū)缺乏法治、公平、透明和可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，干擾正常的市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行，從而抑制市場(chǎng)活力。譬如，武漢開發(fā)區(qū)紀(jì)工委和監(jiān)察委針對(duì)營(yíng)商環(huán)境共查找出服務(wù)缺失及落實(shí)缺位等方面作風(fēng)問題52個(gè)、制度缺項(xiàng)問題771個(gè)、企業(yè)發(fā)展需求的短板和弱項(xiàng)問題750個(gè)[26]，這客觀上反映了開發(fā)區(qū)營(yíng)商環(huán)境的不足。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用[27]，但我國(guó)開發(fā)區(qū)場(chǎng)域內(nèi)的市場(chǎng)受政府干預(yù)較多，市場(chǎng)發(fā)揮效用有限，無(wú)法對(duì)資源配置起決定性作用。三是地方政府致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展忽視了社會(huì)治理和公共服務(wù)。地方政府將開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)工具，主要精力在于發(fā)展開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)，忽視了培育社會(huì)力量來(lái)有效供給社會(huì)治理和公共服務(wù)。而社會(huì)治理和公共服務(wù)關(guān)涉社會(huì)穩(wěn)定與民生問題，開發(fā)區(qū)不能有效維持社會(huì)穩(wěn)定和解決民生這個(gè)短板問題，勢(shì)必會(huì)影響其正常發(fā)展，就更談不上為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供良好的外部條件了。

其三，多重制度邏輯的歷史權(quán)變沖突。從開發(fā)區(qū)制度邏輯的歷史權(quán)變來(lái)看，開發(fā)區(qū)初建與國(guó)家特殊制度供給和資源傾斜密不可分，國(guó)家邏輯占據(jù)主導(dǎo)；后來(lái)，國(guó)家優(yōu)惠政策稀釋，國(guó)家邏輯相對(duì)消退，此時(shí)屬地管理加強(qiáng)，開發(fā)區(qū)成為地方政府政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的工具，科層制邏輯占據(jù)主導(dǎo)地位；此后，在開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)和產(chǎn)城融合中，市場(chǎng)邏輯和社會(huì)邏輯漸漸成為重要邏輯?，F(xiàn)今，開發(fā)區(qū)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展需市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用，而且硅谷等國(guó)外發(fā)展較好的開發(fā)區(qū)，市場(chǎng)邏輯一般占主導(dǎo)地位。因此，在開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展階段，市場(chǎng)邏輯應(yīng)成為主導(dǎo)性邏輯，并與其他邏輯共同致力于開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。但在實(shí)然層面上，開發(fā)區(qū)制度邏輯變遷存在歷史權(quán)變沖突，即市場(chǎng)邏輯無(wú)法成為主導(dǎo)性制度邏輯，與其他邏輯的權(quán)重配置不當(dāng)。具體來(lái)看，國(guó)家邏輯和科層制邏輯的越位現(xiàn)象明顯，在整個(gè)開發(fā)區(qū)嬗變過(guò)程中作用都比較強(qiáng)，所占權(quán)重過(guò)大。市場(chǎng)邏輯在開發(fā)區(qū)發(fā)展過(guò)程中自身力量不足，實(shí)際處于附屬位置，僅起輔助性作用，錯(cuò)位發(fā)展的特征突出，在高質(zhì)量發(fā)展階段亦無(wú)法成為主導(dǎo)邏輯。社會(huì)邏輯在開發(fā)區(qū)二次創(chuàng)業(yè)后逐漸嵌入，長(zhǎng)期缺位使其發(fā)育不足，到開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展階段力量還相對(duì)弱小。各邏輯在歷史權(quán)變過(guò)程中的越位、錯(cuò)位和缺位造成高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制內(nèi)蘊(yùn)的四重邏輯力量配置不當(dāng)，使開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展不受應(yīng)有主導(dǎo)性邏輯作用，各邏輯不能以合理的權(quán)重相互配合，缺乏高效協(xié)同的制度邏輯體系，從而影響高質(zhì)量發(fā)展的有效推進(jìn)。

四、多重制度邏輯視閾下我國(guó)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的啟示

（一）發(fā)揮國(guó)家在開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展理念與戰(zhàn)略上的引領(lǐng)作用

國(guó)家發(fā)展理念和戰(zhàn)略是開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的指引。國(guó)家要增強(qiáng)在開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展理念和戰(zhàn)略的供給。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家要為開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展設(shè)計(jì)發(fā)展理念和戰(zhàn)略，兼顧各方利益，形成利益平衡格局，以減小推進(jìn)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的阻力。當(dāng)前創(chuàng)新是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的根本動(dòng)力，國(guó)家要不斷深化新發(fā)展理念和完善創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，為開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供創(chuàng)新理念和戰(zhàn)略支持。黨的十八屆五中全會(huì)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，要將其作為開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的靈魂。創(chuàng)新是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的第一動(dòng)力。開發(fā)區(qū)應(yīng)樹立以創(chuàng)新要素帶動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的意識(shí)，形成新的發(fā)展引擎。協(xié)調(diào)是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生訴求。通過(guò)強(qiáng)化各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立開發(fā)區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，發(fā)揮開發(fā)區(qū)對(duì)周圍地區(qū)的輻射擴(kuò)散作用，搭建開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)并進(jìn)格局。綠色是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。必須堅(jiān)守“綠水青山就是金山銀山”的理念，促進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)共生發(fā)展。開放是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的外部推力。開發(fā)區(qū)需打造對(duì)外開放新高地，通過(guò)拓展外資利用方式、優(yōu)化外商投資導(dǎo)向和提升對(duì)外貿(mào)易質(zhì)量來(lái)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。共享是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的根本目的。開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展成果由人民共享，切實(shí)維護(hù)人民利益。開發(fā)區(qū)要堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。首先，重視科技創(chuàng)新。培育高新技術(shù)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)孵化器等創(chuàng)新主體，構(gòu)建官學(xué)產(chǎn)研合作溝通機(jī)制。給予參與成果轉(zhuǎn)化的科技人員現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，為高層技術(shù)人員的配偶就業(yè)、子女入學(xué)、購(gòu)房補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)扶持等方面提供服務(wù)，以激發(fā)開發(fā)區(qū)科技人員動(dòng)力。其次，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。健全的產(chǎn)權(quán)制度是高質(zhì)量發(fā)展的保障，以提供明晰的產(chǎn)權(quán)制度為方向，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治化。最后，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新。國(guó)家要促進(jìn)開發(fā)區(qū)先試先行，開展以創(chuàng)新治理、新經(jīng)濟(jì)治理為主題的試點(diǎn)示范，提升創(chuàng)新治理能力，構(gòu)建和鞏固精簡(jiǎn)高效的管理體制，形成開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的體制優(yōu)勢(shì)。

（二）理順科層組織政策傳導(dǎo)體系，更好發(fā)揮政府的作用

“管理順暢，執(zhí)行有力”的科層體系是落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展理念和戰(zhàn)略的體制保障。各級(jí)政府既要有效傳導(dǎo)國(guó)家政策，又要更好發(fā)揮自身作用。具體而言，第一，積極傳導(dǎo)國(guó)家政策，抓執(zhí)行、抓落實(shí)?？茖咏M織在政策再制定上要兼顧各方利益，出臺(tái)促進(jìn)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施細(xì)則文件，減小政策執(zhí)行阻力；要明確開發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政主體資格、行政權(quán)責(zé)，并加強(qiáng)地方政府對(duì)開發(fā)區(qū)的干部隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化編制配置和自主用人機(jī)制，激發(fā)官員的積極性和主動(dòng)性；強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，從內(nèi)部和外部?jī)煞矫鎸?duì)政府官員政策執(zhí)行進(jìn)行嚴(yán)格約束，保證政策落地不走樣。第二，完善適宜高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策服務(wù)體系。地方政府根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)和園區(qū)發(fā)展需求，積極對(duì)接上位政策，創(chuàng)新和出臺(tái)符合開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的扶持政策。相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)協(xié)商，聯(lián)合制定配套的系列政策文件，形成開發(fā)區(qū)“起步有資源、成長(zhǎng)有保障、成熟有監(jiān)管”的動(dòng)態(tài)扶持政策體系，為高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的后盾。第三，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，進(jìn)行“放管服”改革。政府要認(rèn)識(shí)到其是市場(chǎng)的引導(dǎo)者而不是替代者，借助“放管服”改革，減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，打造良好的營(yíng)商環(huán)境。通過(guò)下放和劃轉(zhuǎn)行政審批權(quán)、“集中審批調(diào)度”以及寬容審批等方式積極推進(jìn)行政審批改革；創(chuàng)新監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管執(zhí)法，落實(shí)“雙隨機(jī)，一公開”監(jiān)管方式，減少越位監(jiān)管，提升監(jiān)管效能；加強(qiáng)政府政務(wù)服務(wù)建設(shè)，“讓數(shù)據(jù)多跑腿，讓百姓少跑腿”，提供“一次辦，馬上辦，網(wǎng)上辦”的便捷高效服務(wù)。

（三）促使市場(chǎng)在資源配置中真正起決定性作用

市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用是實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的基石。讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵在以下三個(gè)方面：在培育市場(chǎng)主體方面，致力于發(fā)展現(xiàn)代企業(yè)、建立現(xiàn)代企業(yè)制度和培育現(xiàn)代企業(yè)家，推動(dòng)企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)政企分開，讓市場(chǎng)主體獨(dú)立自主地運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在構(gòu)筑現(xiàn)代化市場(chǎng)體系方面，總體上堅(jiān)持“統(tǒng)一開放，競(jìng)爭(zhēng)有序”的原則，逐漸打破開發(fā)區(qū)要素市場(chǎng)的行政性壟斷和各行業(yè)的市場(chǎng)分割局面，形成市場(chǎng)主體能夠平等使用生產(chǎn)要素的公平市場(chǎng)環(huán)境。此外，還要引進(jìn)和發(fā)展檢驗(yàn)檢測(cè)、創(chuàng)業(yè)孵化、資信評(píng)估、科技金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等專業(yè)的市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，減少行政主管部門的直接介入，促進(jìn)市場(chǎng)體系的資源自由流動(dòng)和效率配置。在強(qiáng)化契約精神方面，要加強(qiáng)企業(yè)的誠(chéng)信意識(shí)，樹立和宣傳典型榜樣，強(qiáng)化企業(yè)信用公開和失信懲戒制度，引導(dǎo)企業(yè)誠(chéng)實(shí)守信。同時(shí)，推進(jìn)契約法治化建設(shè)，通過(guò)建立完善的市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和交易規(guī)則等市場(chǎng)法律體系，提升違反契約的成本，使政府的隨意干預(yù)受規(guī)則和法律制約，推進(jìn)市場(chǎng)的規(guī)則化和法制化。市場(chǎng)主體獨(dú)立自主，在開放有序的市場(chǎng)體系中自由進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和配置資源，不受政府直接干預(yù)，并有誠(chéng)信、規(guī)則化和法律的保障。這三者相互協(xié)作，缺一不可，使市場(chǎng)在資源配置中真正起決定性作用。

（四）運(yùn)用社會(huì)力量和智能化方式創(chuàng)造高質(zhì)量發(fā)展的外部條件

開發(fā)區(qū)場(chǎng)域內(nèi)社會(huì)治理和公共服務(wù)不足是高質(zhì)量發(fā)展的短板。面對(duì)政府在社會(huì)治理和公共服務(wù)上缺位，且社會(huì)力量發(fā)展不足的情況，開發(fā)區(qū)亟須通過(guò)培育社會(huì)力量和智能化的社會(huì)治理方式，為高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件。一要培育社會(huì)組織。政府要投入資源直接支持社會(huì)組織的發(fā)展，為社會(huì)組織的孵化、成長(zhǎng)提供必要的幫助。同時(shí)要鼓勵(lì)社會(huì)和市場(chǎng)自身孕育出社會(huì)組織，形成政府直接培育和市場(chǎng)、社會(huì)自發(fā)孕育兩條路徑。要注意社會(huì)組織的多樣化發(fā)展，不僅要發(fā)展社區(qū)層面上的社會(huì)組織，還要加強(qiáng)社會(huì)中介組織的發(fā)展，使開發(fā)區(qū)形成多樣化的社會(huì)組織系統(tǒng)。二要發(fā)揮社會(huì)組織提供公共服務(wù)的作用。地方政府應(yīng)主動(dòng)向社會(huì)分權(quán)，打破政府壟斷開發(fā)區(qū)公共服務(wù)供給的局面，借助社會(huì)組織力量承接公共服務(wù)。通過(guò)推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與開發(fā)區(qū)公共服務(wù)供給，并逐步擴(kuò)大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、文化等服務(wù)購(gòu)買范圍。三要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理智能化。開發(fā)區(qū)治理的智能化是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算等信息手段，構(gòu)建囊括社會(huì)治理民情匯聚、社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)評(píng)估和基于知識(shí)庫(kù)的診斷式政府回應(yīng)模式的智能化社會(huì)治理體系[28]，集監(jiān)測(cè)、交互與執(zhí)行于一體，這創(chuàng)新了開發(fā)區(qū)社會(huì)治理方式，更加優(yōu)化、科學(xué)化和智慧化，有效預(yù)防和快速解決社會(huì)治理問題。