吳 結(jié)

(1.廣東理工職業(yè)學院 教育研究院; 2.廣東省學習型社會建設協(xié)同創(chuàng)新研究中心, 廣東 廣州 510091)

長期以來，我國老年教育被簡單視為老齡工作的補充形式，被貼上鮮明的“養(yǎng)老”標簽，被賦予的最大功能就是落實和保障“養(yǎng)老權(quán)”。在整體人口老齡化進程加快和新時代特征老年人口不斷增長的大背景下，老年教育的性質(zhì)、地位、功能、形式等都發(fā)生了重大變化。我國老年教育正大步走出“邊緣化”和“碎片化”的發(fā)展困境，成為社會中心性問題。老年教育“社會中心性”顯著特征是：老年教育成為國家意志、國家理想的重要內(nèi)容，老年教育成為維護社會公平正義與建設和諧社會的重要途徑，老年教育成為倡導“終身學習”“全民學習”的現(xiàn)代教育體系的重要組成部分，老年教育成為老年人實現(xiàn)個人全面發(fā)展和幸福生活目標的有效方式。老年教育毋庸置疑地成為一項重要的現(xiàn)代社會公共事務。鑒于社會公共事務普遍存在的意義重大性和任務復雜性，只有獲得相應政策工具的強有力支持，才能得到有效地實施。面對老年教育這一具有高度的發(fā)展性和不確定性、復雜性的社會公共事務，如何設計出一批“有用、管用、實用”的老年教育政策工具，同樣是一項復雜且難度較大的綜合性問題。

政策設計是指在制度政策過程中選擇適當?shù)恼吖ぞ邔崿F(xiàn)審慎確定的政策目標，包含政策理念、政策內(nèi)容和政策過程三個核心內(nèi)容[1]。一般而言，政策出臺是針對確定的社會公共事務問題，體現(xiàn)著國家對此社會公共事務問題處理的理念、立場、目的、方式等，這是任何一項政策設計必須首先把握的依據(jù)。社會公共事務的存在具有特定的時代背景和具體的社會成因，這決定著任何一項政策設計的目標、內(nèi)容、功能等都具有鮮明的時代性、情景性。為此，老年教育政策設計基礎性工作就是要深入認知設計理念，準確把握設計依據(jù)，全面剖析設計情景，據(jù)此提煉出設計目標、設計內(nèi)容。為了確保老年教育政策設計的科學性和合理性，還需要充分彰顯其設計理性，切實保障設計質(zhì)效，科學定位設計功能。正是由于老年教育政策設計過程的有關設計理念、設計情景、設計方案、設計技能、設計績效等復雜因素的客觀存在，需要從時代意蘊、質(zhì)效目標、功能定位等多視角、多維度來開展探索與研究。同其他政策一樣，老年教育政策分為國家性政策與地方性政策、指導性政策與實施性政策等不同層級。雖然在設計主體、設計目標等方面存在差異，但是不同層級政策設計都同樣面對以上問題。為此，本文所探討內(nèi)容及其結(jié)論可以同時適用于不同層級的政策設計研究。

一、老年教育政策設計的時代意蘊

(一)宏觀性時代意蘊

自古以來，“活到老、學到老”一直是中國所秉承的教育哲學，其中蘊含著樸素的老年教育思想。新中國成立以后(特別是改革開放以來)，“活到老、學到老”教育哲學思想被充分應用到老年(教育)工作實踐中，并通過政策法規(guī)形式上升為國家意志。西方老年教育較為發(fā)達的原因之一得益于國家意志強有力的驅(qū)動，顯著成果是較早制訂出一批與老年教育直接或間接相關的政策法規(guī)，如英國《老年教育憲章》《老年人工作手冊》；日本《高齡社會對策大綱》《終身學習振興法》；美國《美國老人法》《禁止歧視老年人法》等。我國老年教育國家意志經(jīng)歷了一個漸次升華的過程，展現(xiàn)出不同時代階段國家發(fā)展老年教育的政治、經(jīng)濟、文化、社會建設等方面的目標定位與實施策略。

從20世紀80年代開始，我國實施老干部離退休制度，“老有所學、老有所樂”被納入國家老齡工作方針，老年教育在很大程度上被作為一種福利保障手段，國家發(fā)展老年教育的意志傾向于對離退休干部歷史貢獻的認可尊重和福利補償。我國老年教育顯露出鮮明的“單軌制”發(fā)展特征，老干部教育成為老年教育的主流形式，而社會老年教育處在“三缺失”的發(fā)展狀態(tài)：缺失終身學習法、終身(老年)教育促進條例等上位法或?qū)ｉT性立法，缺失專門性政策，缺失辦學實體。但普遍意義上的老年人“老有所學”權(quán)益保障問題卻沒有偏離出國家意志視野，《中國老年人權(quán)益保障法》《中國老齡工作七年發(fā)展綱要(1994-2000年)》等法規(guī)政策均提出要保障所有老年人受教育的權(quán)利，意味著國家已經(jīng)認知到廣大老年人終身學習需求，正在積極探索解決的思路和方式。我國自從1999年正式進入老齡化社會后，面對著日益增大的老年人群體，發(fā)展老年教育成為國家保持社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求和戰(zhàn)略任務。與此相對應，我國老年教育政策出現(xiàn)了五方面的新變化：一是老年教育在有關老齡工作政策文件中所占比重有所增大，政策內(nèi)容更為具體；二是老年教育成為國家教育規(guī)劃等綱領性文件中的常規(guī)性內(nèi)容；三是出現(xiàn)《天津市老年人教育條例》《福建省終身教育促進條例》等區(qū)域性的終身(老年)教育立法；四是老年教育被廣泛納入學習型城市建設、社區(qū)教育工作的政策文件中；五是出現(xiàn)《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年》這一專門性老年教育政策文件。

《中國教育現(xiàn)代化2035》提出“構(gòu)建服務全民的終身學習體系，加快發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育”的戰(zhàn)略任務；《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》明確了積極應對人口老齡化的戰(zhàn)略目標，就是順利建成社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。這些政策文件彰顯了發(fā)展老年教育的國家意志正漸次增強，并開始與中國夢[2]緊密相連，即老年教育被提升到國家理想的高度，與其他教育類型一起共同服務于“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的“中國夢”的實現(xiàn)。

國家意志、國家理想為老年教育發(fā)展及老年教育政策設計提供了主旋律，清晰地界定出老年教育政策設計的“應然方向”“應然目標”“應然內(nèi)容”“應然措施”等，屬于老年教育政策設計過程所要遵循的宏觀性時代意蘊。國家意志、國家理想也進一步凸顯發(fā)展老年教育的重大歷史使命，要求政策設計主體必須樹立強烈的政策責任意識，要求政策設計必須有助于增進社會認同、厘清職責分工，要求政策設計必須能夠切實推進老年教育實踐工作。當前，國家層面老年教育政策還存在兩個急待解決的問題：一是專門性國家老年教育政策數(shù)量較少，不能充分展現(xiàn)國家發(fā)展老年教育的意志和理想；二是文化、民政等部門制定的“外圍老年教育政策”有一定數(shù)量，但大體是附設于推進本部門、本行業(yè)工作目標之下，對國家發(fā)展老年教育的意志和理想缺乏深入的理解和清晰的體現(xiàn)。地方層面老年教育政策同樣存在以上兩個問題，此外在國家意志、國家理想與區(qū)域?qū)嶋H相結(jié)合方面沒有做出太多的探索與實踐。由此可見，今后我國老年教育政策設計重要思路是：一是在已有“規(guī)劃性”“宏觀性”政策指導下，豐富專門性、專題性、國家性和地方性老年教育政策設計；二是鼓勵和推動各級地方政府出臺更多與國家性政策相銜接且操作性強的地方性老年教育政策。

(二)微觀性時代意蘊

老年教育因時而生，順時而變，具有較強的時代性，即不同時代的老年教育在目標任務、辦學對象、辦學形式等方面都存在著差異性。老年教育的時代性直接決定著老年教育政策問題的復雜性以及所需政策工具的多樣性。老年教育發(fā)展的時代情景包括老年人口特征、家庭結(jié)構(gòu)變化、社會治理創(chuàng)新、經(jīng)濟發(fā)展需求等，這些賦予老年教育政策設計的基本現(xiàn)實依據(jù)。首先是老年人口特征呈現(xiàn)新時代性，隨著物質(zhì)生活水平和醫(yī)療技術水平的提高，我國老年人口的絕對數(shù)量不斷增長，年齡跨度不斷加大，健康水平不斷改善，受教育程度不斷提高。在現(xiàn)代技術支持下，像失能老年人、高齡老年人、農(nóng)村老年人等特殊老年人群體也能參與一些自己感興趣的學習活動?？傮w而言，新時代老年人對幸福生活目標追求的條件、動力、質(zhì)量已大為不同。老年人口新時代特征推動形成了老年終身學習者數(shù)量的擴增趨勢，新時代老年教育必須面臨著學習對象龐大、學習意愿強烈、學習類型豐富、學習層次多樣的新形勢、新局面。其二是改革開放以來，我國的家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了較為明顯的變化，出現(xiàn)越來越多的獨居老年人、空巢老年人，他們的老年生活特別是在精神生活方面必須依靠社會給予更多的保障，這就包括老年教育機構(gòu)所提供的各種豐富多彩的學習活動。其三是我國正進入社會治理創(chuàng)新的新階段，其中核心目標之一是堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，廣泛發(fā)動社會公眾參與社會治理。老年人群是社會公眾的重要組成部分，是維護社會和諧穩(wěn)定的重要力量，這就要求老年教育既要幫助老年人通過改善自身素質(zhì)，提高參與社會治理的能力和水平，又要為老年人提供參與社會治理的平臺，組織他們積極參與社區(qū)公共事務管理。其四是經(jīng)濟的發(fā)展催生了老齡群體的終身學習需求的變化，溢生出龐大的老年教育消費市場，這既提高了老年教育服務功能的需求水平，也提升了老年教育服務經(jīng)濟發(fā)展的地位。此外，老年教育還可以通過學歷提升、職業(yè)技能培訓等方式，提高老年人職業(yè)素養(yǎng)，延長老年人職業(yè)生涯，推動“老有所用”“老有所為”，讓更多老年人能夠發(fā)揮余熱，服務于經(jīng)濟社會發(fā)展。相對于現(xiàn)實主題的豐富性，現(xiàn)有老年教育政策顯得捉襟見肘，既沒有足夠數(shù)量的專題性政策文件，又缺少針對性強、操作性強的內(nèi)容條款。

如果說國家意志、國家理想是老年教育政策設計的基本依據(jù)，時代情景、現(xiàn)實主題則是老年教育政策設計的基本目標，屬于老年教育政策設計過程所要遵循的微觀性時代意蘊?，F(xiàn)實主題為老年教育政策設計提供了大量鮮活的、豐富的、具體的設計命題和內(nèi)容素材。針對現(xiàn)實主題的豐富性，老年教育政策設計必須予以全面、準確地回應，主要策略包括：一是應做好扎實的策前預測研究，重點是全面深入地分析老年教育發(fā)展的時代情景，從中準確地把握老年教育發(fā)展的現(xiàn)實主題，以此科學編制政策設計目標、設計內(nèi)容，使得政策文本高度契合老年人幸福生活的實際需求和老年教育發(fā)展的現(xiàn)實背景，有助于建設具有高質(zhì)量、高實效的老年教育政策體系；二是盡快制定一批足夠數(shù)量的專題性老年教育政策文件，附有豐富的且針對性強、操作性強的內(nèi)容條款，重點在事關老年教育發(fā)展的管理體制、運行機制、支持服務、師資建設、經(jīng)費保障等方面作出清晰的、行之有效的政策規(guī)定；三是建立結(jié)構(gòu)合理的國家性政策與地方性政策、指導性政策與實施性政策等老年教育政策層級體系，保證不同層級老年教育目標設計的銜接性；四是應做好策后實施研究，即加強老年教育政策實施成效的督導和評估，以此為進一步完善老年教育政策設計提供充足反饋。

二、老年教育政策設計的質(zhì)效目標

(一)理性質(zhì)效目標

好的政策絕不是一堆生硬的內(nèi)容條文，一定是充滿理性思辨，且符合基本價值理念和客觀現(xiàn)實訴求，讓人感覺有“內(nèi)涵”，有“溫度”。老年教育的對象是需要社會給予更多關照的特殊年齡階段群體，因此老年教育涉及最基本的社會公平正義和最基層的民生幸福，其政策設計更為強調(diào)對理性的把握與堅守。公共政策總是在一定的理性限度和價值定向中發(fā)揮其分析功能，對政策過程進行分析無法回避對理性的認知[3]。老年教育政策設計實質(zhì)上是一個理性分析的過程，理性分析的角度、水平等直接影響到政策設計的質(zhì)量。理性化老年教育政策應能夠準確充分地回答：為什么要發(fā)展老年教育？發(fā)展老年教育有哪些一般性和特殊性要求？發(fā)展老年教育能夠回應哪些方面的利益訴求？發(fā)展老年教育對于整個社會和普通老年人有何意義？針對這些問題，在老年教育政策設計過程中要深刻研究探討老年教育活動規(guī)律，科學把握老年教育主體、老年教育對象、老年教育內(nèi)容、老年教育方法等的特殊性，如此才能設計出符合老年人實際的、“貨真價實”的老年教育政策，避免出現(xiàn)簡單地翻版套用其他年齡階段教育政策的現(xiàn)象。

老年教育政策設計理性堅守的目的就是制訂出一批惠國、惠社、惠民的好的老年教育政策，讓全社會從理性角度關注老年教育，從情感上關心老年教育，形成一種貫穿全社會的思想共識和情感共鳴，最終達成發(fā)展老年教育的共同意志自覺。具體而言，理性化老年教育政策設計主要體現(xiàn)在對內(nèi)容理性、程序理性、主體責任理性等的遵循上。政策理性重點反映在政策內(nèi)容理性上，目的是解決政策內(nèi)容是否符合國家意志、國家理想和現(xiàn)實主題的問題。具體而言，理性化老年教育政策內(nèi)容一方面要契合國家發(fā)展老年教育的利益訴求和老年人享有終身學習權(quán)益的利益訴求；另一方面要權(quán)衡達成各方利益訴求所需的人、財、物等現(xiàn)有客觀條件情況，遵循政策內(nèi)容的可行性前提，避免政策設計結(jié)果的“不切實際”“好高騖遠”。老年教育政策設計的另一個重要環(huán)節(jié)是設計流程或設計程序的理性安排，這也是保證老年教育政策實質(zhì)公正的關鍵環(huán)節(jié)，反映出政策設計的程序理性。除了采取科學、有序的設計流程外，老年教育政策設計過程必須是一個各種利益相關主體都能參與的過程。對于一項高質(zhì)量的老年教育政策設計而言，評估理性必不可少，即有必要對政策設計的內(nèi)容、方法、流程以及實施成效進行全面檢測評估。最后，老年教育政策設計主體的責任理性也非常重要，只有深刻認識到發(fā)展老年教育的重大意義并愿意為之服務的設計主體，才能自覺履行政策設計職責，才能正確考量各種利益訴求，才能自主提高政策設計技能，從而保障政策設計的時效性、科學性、實效性，減少政策設計的偏離、失誤、錯漏等。

(二)行動質(zhì)效目標

一般來說，思想共識、情感共鳴和意志自覺的后續(xù)就是行動上的統(tǒng)一或協(xié)同。教育政策屬于公共政策的組成部分，是一種有目的、有組織的動態(tài)發(fā)展過程，是政黨、政府等政治實體在一定歷史時期，為了實現(xiàn)一定的教育目的和任務而協(xié)調(diào)教育內(nèi)外關系所規(guī)定的行動依據(jù)和準則[4]。為此，老年教育政策設計要充分準確地回應這種思想共識、情感共鳴和意志自覺，其中關鍵著力點是要確保各利益相關主體在發(fā)展老年教育行動上的統(tǒng)一性或協(xié)同性。改革開放以來，我國頒布實施了一系列與老年教育有關的政策文件，但客觀事實是：老年教育在整個終身教育鏈條中仍然處于薄弱一環(huán)，面臨著社會認知水平不高、覆蓋面較小以及職責不清、資金短缺、師資隊伍數(shù)量不足和水平不高、辦學基礎設施較差、城鄉(xiāng)差距明顯等發(fā)展困境。政策文本表面上的豐富與老年教育實踐的困境相并存，暴露出老年教育政策設計所存在的不足和局限性。此外，在較長一段時期內(nèi)，我國社會老年教育主要是群眾的自發(fā)行為，包括政府在內(nèi)的其他社會力量并沒有積極參與。這些問題的存在充分說明已有的老年教育政策并沒有在統(tǒng)一行動或協(xié)同行動上發(fā)揮顯著作用。

隨著《中國老年人權(quán)益保障法》等政策法規(guī)的深入貫徹實施，近年來老年教育逐漸得到政府一定程度上的重視，正顯示出由群眾行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨榈内厔?，但政府參與的程度和力度還遠遠不能滿足老年教育發(fā)展需求，部分地方政府還存在著“理念上重視，行動上脫節(jié)”的現(xiàn)象。究其原因之一就在于各政府部門發(fā)展老年教育的職責、分工及協(xié)同機制在政策上缺乏清晰明確的規(guī)定，較多采取籠統(tǒng)性的表述，可操作性較差，造成政府部門各行其是，在作為與不作為、主動作為與被動作為上留有太大的彈性空間。特別是在現(xiàn)有老年教育政策文件中，關于老年教育的管理權(quán)屬問題一直沒有得到有效解決，目前只有全國老齡委1999年《關于印發(fā)全國老齡工作委員會成員單位職責的通知》中規(guī)定，由文化部“全面負責全國老年非學歷教育工作，指導各級各類老年大學的工作”，但文化部實際發(fā)揮的作用并不大[5]?！独夏杲逃l(fā)展規(guī)劃(2016—2020年》規(guī)定“黨委領導、政府統(tǒng)籌，教育、組織、民政、文化、老齡部門密切配合，其他相關部門共同參與的老年教育管理體制”，但各部門的職責分配沒有清晰地界定出主次之分和內(nèi)容之分，很容易在實際運作中產(chǎn)生相互推諉扯皮、消極應對等現(xiàn)象。而老干部教育之所以能夠得到快速穩(wěn)定的發(fā)展，主要原因是有明確的實施責任主體，即由老齡工作部門負責。除了政府的支持外，老年教育的發(fā)展還需要得到企事業(yè)單位、社會團體等社會各界的支持和參與，這就需要老年教育政策設計解決三個問題：一是明確規(guī)定企事業(yè)單位、社會團體等社會各界參與發(fā)展老年教育的社會責任及具體責任內(nèi)容；二是為企事業(yè)單位、社會團體等社會各界提供參與發(fā)展老年教育的途徑或平臺；三是為企事業(yè)單位、社會團體等社會各界參與發(fā)展老年教育建立起激勵或保障機制。

今后，老年教育政策設計行動質(zhì)效目標的主要實施策略包括：一是在思想共識、情感共鳴和意志自覺的基礎上，明確各利益主體及利益相關者的行動職責；二是優(yōu)化行動機制、細化行動措施，夯實行動保障，提高政策的合法性、權(quán)威性、合理性及被認同性；三是營造群策群力的老年教育發(fā)展環(huán)境，從政策上促使發(fā)展老年教育不僅僅是群眾自發(fā)行為，還是政府行為，最終應真正成為全社會的共同意志和共同行動，保證老年教育政策設計及實施的科學性、實效性。

三、老年教育政策設計的功能定位

(一)社會功能定位

在過去的70年里，我國人口老齡化經(jīng)歷了兩次重大轉(zhuǎn)變，第一次是1999年首次進入老齡化社會，第二次是在2014年前后60歲及以上老齡人口比例超過少兒人口比例；預計第三次將發(fā)生在2024年前后，65歲及以上老齡人口比例超過少兒人口比例[6]。隨著老齡人口占總?cè)丝诒壤脑鲩L，老年教育不但事關億萬老年人及其家庭的切身利益，也成為國家的重要事務，是宏觀意義上老齡事業(yè)的重要組成部分，具有鮮明的社會屬性。

與歐美等西方國家不同，我國真正意義上的老年教育不是起源于學校系統(tǒng)，而是得益于老干部離退休制度的實施，從一開始老年教育工作就被作為老干部管理服務的手段之一，老年教育活動不被定義為一種教育活動，老干部教育及老年教育也沒有被列入整個教育體系之中。在隨后的幾十年發(fā)展中，我國老年教育主要服務于社會問題的解決。首先自然是服務老干部離退休制度的落實與完善，在全國形成了一個由各級老干部大學(學校)構(gòu)成的老干部教育體系，老年教育成為老干部參與各種文化活動的平臺，老干部曾經(jīng)的社會貢獻得到認可與尊重，這有效推動解決了老干部群體離退休社會福利待遇這一重要社會問題。其次，老年教育還服務于現(xiàn)代社會保障體系的構(gòu)建，特別是當老年教育逐漸向全社會老年人開放時，老年教育保障和滿足了廣大社會老年人部分社會生活和精神生活的需求，豐富了我國老年人社會福利保障體系內(nèi)容。此外，老年教育被賦予了推動經(jīng)濟發(fā)展的直接或間接功能，在推進和諧社會建設中也起到重要作用。正是基于老年教育強大的社會服務功能，老年教育工作被置于關乎國家政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大社會公共事務之列，分別被列入教育部、組織部、文化部、民政部、人力資源和社會保障部等諸多部門的職責范圍之內(nèi)。特別是近年來，老年教育政策設計主體呈現(xiàn)出高級別性，一般由國務院或者多個政府部門聯(lián)合印發(fā)。社會問題的解決屬于我國老年教育發(fā)展的本源問題，是老年教育自始至終都要堅守的發(fā)展職責，一方面決定著老年教育政策設計過程的多部門參與性，另一方面要求老年教育政策設計在目標、內(nèi)容、措施等方面都要體現(xiàn)出對社會問題解決的對應性和有效性。老年教育的社會屬性及所具有的社會功能，要求全社會必須重視并參與發(fā)展老年教育，特別是政府有關部門必須責無旁貸地，主動地肩負起發(fā)展老年教育職責；此外，也要求各級各類老年教育機構(gòu)必須面向社會辦學，吸取更多更優(yōu)質(zhì)的社會資源參與到辦學過程。由此可見，老年教育政策設計要著重在推進老年教育發(fā)展的社會化方面進行機制創(chuàng)新。

(二)教育功能定位

老年教育作為終身教育不可或缺的重要組成部分，已經(jīng)成為全社會的共識，即老年教育應該姓“教”[7]。老年教育被認定為教育工作有五個具體的標志性事件：一是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》首次將“重視老年教育”提升到國家教育改革與發(fā)展規(guī)劃的高度；二是《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在“推進教育現(xiàn)代化”章節(jié)專門規(guī)定“加快學習型社會建設，發(fā)展老年教育”，首次將老年教育列入國家經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的教育事業(yè)部分之中；三是國務院頒布實施專門的老年教育發(fā)展規(guī)劃政策，明確指出老年教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分，是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化、建設學習型社會的重要舉措；四是《中國教育現(xiàn)代化2035》明確提出“加快發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育”；五是國務院頒布的《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的若干意見》《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年》等政策文件分別提出“充分發(fā)揮開放大學作用，開展繼續(xù)教育和遠程學歷教育”“推動開放大學和廣播電視大學舉辦‘老年開放大學’或‘網(wǎng)上老年大學’”，直屬教育部的國家開放大學據(jù)此啟動老年開放大學的創(chuàng)建，即依托開放大學信息技術和辦學體系的優(yōu)勢，在教育系統(tǒng)中創(chuàng)建一個并行于傳統(tǒng)老干部教育體系且重點面向社會老年人的新型老年大學體系，國家老年開放大學于2015年掛牌成立，各省老年開放大學也相繼創(chuàng)建或在籌建中。

“教育屬性”首先決定老年教育是我國現(xiàn)代教育體系不可分割的部分，是一項真正意義上的教育活動，服務于專門教育問題的解決，要求拓寬對老年教育發(fā)展使命和功能的認識，轉(zhuǎn)而從整個國家或區(qū)域現(xiàn)代教育體系構(gòu)建、終身教育體系構(gòu)建和學習型社會建設的視角來加以審視。“教育屬性”也決定老年教育是一種教育類型，必然與基礎教育、職業(yè)教育、高等教育等其他教育類型一樣遵循相應的教育規(guī)律和運作規(guī)則，服務于教育對象“老年人”個人全面發(fā)展的需要。老年教育政策設計必然不同于一般的老齡工作政策設計，要充分體現(xiàn)出“教育屬性”，致力于提供足夠有效的政策工具，推動“教育屬性”在老年教育發(fā)展實踐中的全面實現(xiàn)。

就內(nèi)在邏輯而言，老年教育的社會屬性、社會功能與教育屬性、教育功能之間并不存在矛盾。但由于我國老年教育起源的特殊性，直至目前老年教育的社會屬性、社會功能仍受到更多的關注，而關于老年教育的教育屬性、教育功能無論是在實踐層面還是在學術研究層面，還沒有引起足夠的重視。從老年教育政策制訂目的上看，服務老齡工作的動機痕跡較為明顯，強調(diào)的是老年教育工作的社會價值目標。關于老年教育對象界定描述多停留在“離退休人員”“社會老年人”，對于在教育或終身學習情境下的“老年人”的身心特征、學習需求、學習心理、學習行為等研究較少，由此所設計出的老年教育政策必定是“泛而不精”“全而不準”，無法觸及老年教育本質(zhì)問題，無法形成“個體價值與社會價值協(xié)調(diào)發(fā)展”的老年教育價值觀。在老年教育實際發(fā)展中，老年教育缺乏適宜的教學資源、規(guī)范的教學過程、專業(yè)的師資隊伍、嚴謹?shù)馁|(zhì)量監(jiān)控，很容易偏離出教育意義上的發(fā)展軌道，結(jié)果發(fā)展成為一種低層次的文化娛樂活動。很多老年教育機構(gòu)只是滿足為老年人提供學習場所等基本的學習條件，而對于教什么、如何教、教的結(jié)果怎樣等就少有研究和探索。所以，有必要強化老年教育政策設計對“教育屬性”“教育功能”的認知和實踐，具體策略包括：一是引入一般性教育理念和老年教育理念，牢牢立足于建設終身教育體系和學習型社會的角度，盡快建立起完備的老年教育政策體系；二是設計出有關老年教育機構(gòu)設置標準和運行標準的政策，指導各級各類老年教育機構(gòu)建設成為真正意義上的教育機構(gòu)；三是需要重點加強教學過程管理、課程資源建設、師資隊伍建設、教學質(zhì)量評價、辦學經(jīng)費保障等具體政策設計，保障老年教育教學過程能夠得到科學化、規(guī)范化地開展。

老年教育同時涉及國家利益、社會公共利益、老年人群體利益、老年人個體利益及其他諸多相關者利益，老年教育屬于一項重要且復雜的現(xiàn)代社會公共事務，這決定了其改革發(fā)展必須依靠強有力的政策工具體系來予以保障。此外，老年教育本身的復雜性直接決定著老年教育政策所要應對問題的復雜性以及所需政策工具的多樣性。因此，老年教育政策設計是一個復雜的過程，需要全面深入地認知和分析設計其理念依據(jù)、時代情景、目標主題、理性價值、質(zhì)效要素、功能定位等重要問題，才能在政策意圖與政策實踐之間配置好政策工具體系，最終實現(xiàn)科學精準的制策設計目標，從而為解決復雜而多樣的老年教育問題提供源源不斷的政策利器。