高黎敏

(陜西省燃?xì)庠O(shè)計院有限公司，陜西西安710043)

1 概述

中國當(dāng)前的大氣污染形勢十分嚴(yán)峻，如何改善大氣質(zhì)量成為社會各界關(guān)心的重要問題。全國很多城市每逢重大活動或遭遇霧霾肆虐時常有工廠停運、交通限行、學(xué)校停課等做法，這給我國經(jīng)濟(jì)、教育、居民生活及社會形象帶來了巨大的負(fù)面影響[1]，因此，政府部門高度重視霧霾治理工作，于是便推進(jìn)了煤改氣。本文對全國煤改氣過程與現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

2 煤改氣起步階段：2013—2017年

2.1 政策驅(qū)動下的煤改氣

① 2013年9月，《大氣污染防治行動計劃》拉開了煤改氣序幕

《大氣污染防治行動計劃》提出全面整治燃煤小鍋爐，煤改氣成為主要方向之一，主要體現(xiàn)在以下4方面：

a.推進(jìn)煤改電、煤改氣、集中供熱等工程建設(shè)。截至2017年，除了一些必須要保留的燃煤鍋爐，地級及以上城市建成區(qū)禁止新建蒸發(fā)量小于20 t/h的燃煤鍋爐，基本淘汰蒸發(fā)量小于等于10 t/h的燃煤鍋爐；原則上其他地區(qū)不再新建蒸發(fā)量小于10 t/h的燃煤鍋爐。

b.控制煤炭消費總量，增加天然氣供應(yīng)量。截至2017年，將煤炭消費總量占能源消費總量的比例降低，達(dá)到65%以下。實行目標(biāo)責(zé)任管理，制定中長期控制目標(biāo)，主要控制國家煤炭消費總量。珠三角、長三角、京津冀等地區(qū)，通過逐步加大非化石能源利用強度、增加天然氣供應(yīng)、提高接受外輸電比例等措施替代燃煤，爭取實現(xiàn)煤炭消費總量負(fù)增長。

c.提出煤改氣重點區(qū)域，優(yōu)化利用清潔能源。截至2015年，新增天然氣管網(wǎng)覆蓋珠三角、長三角、京津冀等區(qū)域，天然氣管網(wǎng)輸送能力達(dá)到1 500×108m3以上。優(yōu)化利用天然氣，新增加的天然氣量優(yōu)先用于替代燃煤或保障居民生活。截至2017年，珠三角區(qū)域、長三角城市群以及京津冀區(qū)域，要基本實現(xiàn)天然氣替代利用，對于城市建成區(qū)現(xiàn)有的工業(yè)企業(yè)，要加快天然氣代替燃煤設(shè)施的步伐，完成自備燃煤電站、工業(yè)窯爐、燃煤鍋爐改造任務(wù)。

d.逐步實現(xiàn)天然氣替代煤炭，鼓勵推進(jìn)煤改氣。結(jié)合棚戶區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村改造，通過政策補償，實施調(diào)峰、階梯、季節(jié)性、峰谷價格等，逐步推行用電或天然氣代替煤炭。由城市建成區(qū)逐步擴(kuò)展到近郊，進(jìn)一步將城市高污染燃料禁燃區(qū)的范圍擴(kuò)大。

② 2016—2017年，“京津冀大氣污染防治工作”將煤改氣推向高潮

京津冀大氣污染傳輸通道包括以下城市，簡稱“2+26”城市。主要有北京市，天津市；山東省菏澤、濱州、聊城、德州、濟(jì)寧、淄博、濟(jì)南；山西省晉城、長治、陽泉、太原；河北省邯鄲、邢臺、衡水、滄州、保定、廊坊、唐山、石家莊；河南省濮陽、焦作、新鄉(xiāng)、鶴壁、安陽、開封、鄭州。

a.《京津冀大氣污染防治強化措施》(2016—2017年)于2016年7月由環(huán)保部出臺，將京昆高速以東、榮烏高速以北，天津、保定、廊坊市與北京市接壤的區(qū)縣之間區(qū)域(京津冀核心區(qū))劃定為“禁煤區(qū)”，除煤電、集中供熱和原料用煤企業(yè)(包括潔煤型加工企業(yè)用煤)外，2017年10月底前，完成燃料煤炭“清零”任務(wù)，嚴(yán)禁新建以石油焦為燃料的發(fā)電供熱項目。煤改氣由京津冀核心區(qū)向“2+26”城市推廣。

b.《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》于2017年3月由國家發(fā)改委、國家能源局、環(huán)保部、財政部聯(lián)合京津冀豫魯晉六地政府印發(fā)。工作方案指出：

全面推進(jìn)冬季清潔供暖，實施重點工程。規(guī)劃的首批實施范圍為“2+26”城市的冬季清潔供暖。全面加強農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村散煤治理，2017年10月底前，保定、廊坊、天津、北京完成“禁煤區(qū)”建設(shè)任務(wù)，實現(xiàn)冬季清潔供暖，并進(jìn)一步擴(kuò)大實施范圍。2017年10月底前，“2+26”其他城市按照宜電則電、宜氣則氣的原則，每個城市完成(5～10)×104戶以電代煤或以氣代煤工程。加大地?zé)崮?、工業(yè)低品位余熱等利用。

小燃煤鍋爐“清零”工作于2017年10月底前完成。10月底前，鄭州、濟(jì)南、保定、廊坊、石家莊、天津、北京行政區(qū)域內(nèi)基本淘汰蒸發(fā)量小于等于10 t/h的燃煤鍋爐，以及經(jīng)營性小煤爐、茶爐大灶。縣城及其他城市建成區(qū)全面淘汰蒸發(fā)量小于等于10 t/h的燃煤鍋爐。燃煤窯爐加快氣爐、電爐的改造進(jìn)度。

c.2017年8月，《京津冀2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》發(fā)布，對北京、天津、河北、山西、山東、河南6省市煤改氣和煤改電提出詳細(xì)要求，要求6省市完成相關(guān)改造合計355×104戶，將改造任務(wù)分配落實到省。

隨著各種政策的出臺，地方政府層層加碼，煤改氣在政策驅(qū)動下進(jìn)程超前。國家于 2013年就提出了大氣污染行動計劃以及煤改氣工作方案，并明確表示建設(shè)好基礎(chǔ)設(shè)施、落實氣源并做好規(guī)劃。而一些地方政府到了大氣污染行動計劃期限的最后一年，規(guī)劃布局落后于進(jìn)度，沒有落實好氣源，便推進(jìn)了煤改氣。一些本來不屬于“2+26” 范圍內(nèi)的城市也隨之跟風(fēng)，導(dǎo)致天然氣需求量超過預(yù)期，煤改氣進(jìn)程超前。根據(jù)環(huán)保部披露的數(shù)據(jù)，2017年原計劃完成氣代煤、電代煤300×104戶，而實際上完成了400×104戶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期。

2.2 利益驅(qū)動下的煤改氣

2017年冬季，當(dāng)河北省多個地方供暖出現(xiàn)問題，引發(fā)大規(guī)模氣荒后，河北省官方終于承認(rèn)煤改電、煤改氣工程量超出預(yù)期，過于激進(jìn)。2017年河北省計劃的煤改電、煤改氣工程量約180×104戶，而最終實際完成了約250×104戶，超計劃約70×104戶[2]。

環(huán)保部有關(guān)人員認(rèn)為，政績沖動和財政補貼是各地方超前、超額完成煤改電、煤改氣工程量的主要原因。有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，干得少要挨批，干得多有政績，因此加快推進(jìn)煤改氣，超額完成任務(wù)。另外有些地方認(rèn)為，煤改氣是國家扶持的產(chǎn)業(yè)，國家鼓勵煤改氣，而且還有補貼政策，希望趁著目前的政策形勢加緊推進(jìn)。

2017年，中央財政對華北地區(qū)的煤改氣、煤改電投入了巨大的財政補貼。2017年5月，環(huán)保部、住建部、財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔供暖試點工作的通知》，通知中規(guī)定，在3 a的示范期內(nèi)，按照城市規(guī)模進(jìn)行分檔，中央財政對于煤改氣工程予以補貼，其中地級城市每年安排5×108元，省會城市每年安排7×108元，直轄市每年安排10×108元。對于“2+26”城市，28個城市每年可獲得158×108元的財政補貼，3年可以獲得474×108元的巨額補貼[3]。面對中央財政補貼的刺激，2017年煤改氣超額完成，由此引發(fā)了2017—2018年供暖期的全國大規(guī)模氣荒。

在政策以及利益的驅(qū)動下，2017年煤改氣進(jìn)程超前，部分地區(qū)流行著“誰賣煤就抓誰，誰燒煤就抓誰”、“賣煤車進(jìn)村扣車扣煤”、“煤改氣不漏一戶，誰漏戶追究誰的責(zé)任”等禁煤宣傳標(biāo)語。作為以煤炭為主要能源的大國，賣煤、燒煤卻成為違法行為，這樣激進(jìn)的宣傳標(biāo)語迅速走紅網(wǎng)絡(luò)。

3 煤改氣暫緩階段：2017—2018年

在出現(xiàn)嚴(yán)重氣荒背景下，2017年11月27日，石家莊市人民政府應(yīng)急管理辦公室緊急發(fā)布《關(guān)于啟動天然氣保供應(yīng)應(yīng)急預(yù)案的通知》，按照“以人為本，民生為先”的原則，天然氣保供應(yīng)應(yīng)急預(yù)案第二條明確表示，由新奧燃?xì)庳?fù)責(zé)停止所有工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)用氣。當(dāng)天，河北省發(fā)展和改革委員會緊急發(fā)布《關(guān)于啟動天然氣迎峰度冬應(yīng)急預(yù)案的緊急通知》，明確表示 “從2017年11月28日零時起，全省天然氣供應(yīng)進(jìn)入Ⅱ級預(yù)警狀態(tài)(即橙色預(yù)警)，各地要按保供順序?qū)I(yè)、商業(yè)用戶限氣停氣?！?/p>

2017年12月4日，環(huán)保部向“2+26”城市下發(fā)了特急文件《關(guān)于請做好散煤綜合治理確保群眾溫暖過冬工作的函》，文件明確表示 “近期檢查發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)以氣代煤、以電代煤工程尚未按計劃完工。目前，已經(jīng)完工的地方及項目，必須確保價格穩(wěn)定及電源、氣源穩(wěn)定供應(yīng)；凡是沒有完工的地方及項目，可以繼續(xù)沿用之前的燒煤供暖方式或者其他替代方式?！?這場看似由煤改氣導(dǎo)致的氣荒，在環(huán)保部緊急發(fā)文后迎來轉(zhuǎn)折，快速推進(jìn)中的煤改氣被暫緩。

4 煤改氣有計劃推進(jìn)階段：2018年至今

2018年6月13日，國務(wù)院總理李克強召開主持了國務(wù)院常務(wù)會議，會議提出要持續(xù)改善空氣質(zhì)量，開展藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃。會議明確表示，在空氣質(zhì)量總體改善、“大氣十條”目標(biāo)如期實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，通過3年努力，以長三角地區(qū)和京津冀及周邊地區(qū)等重點區(qū)域為主戰(zhàn)場，進(jìn)一步明顯減少重污染天數(shù)，明顯降低細(xì)顆粒物濃度。

會議強調(diào)應(yīng)循序漸進(jìn)、科學(xué)合理有效治理污染。堅持從實際出發(fā)，宜熱則熱、宜煤則煤、宜氣則氣、宜電則電，確保人民群眾溫暖過冬。在重點區(qū)域有力有序淘汰不達(dá)標(biāo)的燃煤小鍋爐和燃煤機組，繼續(xù)控制煤炭消費總量。

國務(wù)院于2018年7月3日公開發(fā)布了《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》。該行動計劃明確表示，要抓緊天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)。煤改氣堅持實行“以氣定改”，確保安全管理、安全使用。爭取2020年天然氣消費總量占能源消費總量的比例達(dá)到10%。新增加的天然氣量優(yōu)先用于大氣污染嚴(yán)重地區(qū)和城鎮(zhèn)居民的冬季供暖和生活散煤替代，重點支持汾渭平原和京津冀及周邊地區(qū)，實現(xiàn)增加天然氣減少煤炭。

“宜氣則氣”、“以氣定改”這一系列政策的修正與2017年冬季氣荒有著一定的關(guān)系，煤改氣開始有計劃地推進(jìn)。

5 天然氣需求與供給變化

2007—2018年我國天然氣需求量及供給量情況見表1，數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局、國家能源局。

表1 2007—2018年我國天然氣需求量及供給量

由表1可以看出，2010年及以前，我國天然氣需求量與天然氣供給量基本持平，保持同步增長；2011—2012年，我國天然氣需求量增長趨勢略高于天然氣供給量增長趨勢；2013—2016年，我國天然氣需求量、供給量同步保持平穩(wěn)上升趨勢，但天然氣需求量明顯高于天然氣供給量；2017—2018年，我國天然氣需求量趨勢明顯上升，天然氣供給量基本平穩(wěn)，天然氣需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于天然氣供給量。近年來，我國天然氣缺口主要依靠進(jìn)口天然氣補給。

6 結(jié)語

我國是一個“富煤、少油、貧氣”的國家，由于資源稟賦的獨特性，在煤改氣推進(jìn)過程中，不能簡單采取一刀切的方式，應(yīng)該結(jié)合實際情況，因地制宜。此外，推進(jìn)煤改氣一定要先落實氣源，以氣定改。由于我國儲氣設(shè)施滯后，調(diào)峰能力薄弱，因此，應(yīng)重視天然氣儲氣應(yīng)急調(diào)峰設(shè)施建設(shè)。