精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)“脫貧”與“防貧”并舉
——以肅南裕固族自治縣為例

(中國人民銀行張掖市中心支行 甘肅 張掖 734000)

一、肅南縣旅游扶貧概要

肅南裕固族自治縣位于河西走廊中部，祁連山北麓，東西長650公里，南北寬120-200公里，呈狹長地帶山區(qū)，總面積23887平方公里，是一個(gè)以裕固族、藏、漢、蒙、回、土等17個(gè)民族聚集的少數(shù)民族自治縣，也是全國唯一、甘肅獨(dú)有的裕固族自治縣，總?cè)丝?.9萬人，其中農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?3.85%，自然景觀得天獨(dú)厚，人文景觀極為豐富，民族風(fēng)俗風(fēng)情濃郁獨(dú)特，隨著“不忘初心、牢記使命”主題教育的開展，以紅西路軍在肅南境內(nèi)戰(zhàn)斗歷程為主線的紅色教育主題旅游也成了旅游業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。肅南縣立足良好生態(tài)和獨(dú)特的旅游資源，當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)變思路大力發(fā)展旅游，把旅游業(yè)作為帶動(dòng)脫貧的有效途徑。

二、肅南縣精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)旅游扶貧實(shí)施過程

(一)制定信貸政策，支撐旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。人民銀行加大“窗口”指導(dǎo)力度，適時(shí)制定《肅南縣貨幣信貸增長指導(dǎo)意見》，科學(xué)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，明確提出以信貸資金投向引導(dǎo)農(nóng)、牧民將旅游文化產(chǎn)業(yè)作為轉(zhuǎn)移就業(yè)的主攻方向，以信貸政策、資金引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游、文化旅游、紅色旅游特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，為支持縣域旅游文化產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，人行肅南縣支行聯(lián)合縣政府相關(guān)部門制定了《肅南縣金融支持旅游業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見》，引導(dǎo)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)大力支持縣域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全縣金融機(jī)構(gòu)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)點(diǎn)布局、特色農(nóng)家樂、旅游紀(jì)念品生產(chǎn)、特色農(nóng)產(chǎn)品加工等方面加大支持力度，提供了良好的金融服務(wù)，景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施大幅提升，旅游環(huán)境愈加舒適，促進(jìn)了縣域旅游產(chǎn)業(yè)的快速升級(jí)發(fā)展。

(二)完善信貸機(jī)制，助推旅游特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。全縣各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，建立了完善了貸款營銷、服務(wù)管理制度。如農(nóng)業(yè)銀行肅南縣支行制定了《“三農(nóng)”和縣域市場(chǎng)發(fā)展戰(zhàn)略》、農(nóng)村信用社制定完善了《肅南縣農(nóng)村信用社信貸管理基本制度》等制度，積極探索金融支持旅游特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，穩(wěn)步推進(jìn)縣域旅游文化產(chǎn)業(yè)工作。通過金融業(yè)的大力支持保證了旅游文化產(chǎn)業(yè)有效轉(zhuǎn)移、消化農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了可觀的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

(三)積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新信貸產(chǎn)品。通過推動(dòng)“三權(quán)”抵押融資業(yè)務(wù)開展，及時(shí)研究制定并報(bào)請(qǐng)縣政府下發(fā)了《肅南縣林權(quán)抵押貸款管理實(shí)施細(xì)則》和《肅南縣草原獎(jiǎng)補(bǔ)資金應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款實(shí)施細(xì)則》及業(yè)務(wù)操作流程，有效破解了農(nóng)牧村旅游文化產(chǎn)業(yè)取得信貸支持的制度“瓶頸”。并對(duì)資信較好的農(nóng)牧民專業(yè)合作社給予貸款利率優(yōu)惠，有力支持了貧困農(nóng)、牧民創(chuàng)業(yè)，利用有限的資源稟賦帶動(dòng)肅南縣做好旅游產(chǎn)業(yè)扶貧。

三、探索旅游減貧新模式(文化旅游、休閑旅游、紅色旅游)優(yōu)秀案例：

案例一：深刻認(rèn)識(shí)和把握“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念，是脫貧致富的金鑰匙，依山地區(qū)旅游業(yè)的快速發(fā)展讓西岔河村摸索出了一條旅游扶貧的新路子。在保護(hù)祁連山周邊生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，突出“綠色、生態(tài)、健康、環(huán)?！敝黝}，借助巴爾斯雪山風(fēng)光獨(dú)特資源優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持“優(yōu)生態(tài)、重管理、強(qiáng)服務(wù)”三項(xiàng)措施。有效整合幫扶單位、駐村工作隊(duì)、村黨支部和企業(yè)“四支力量”，確?；鶎狱h建、產(chǎn)業(yè)培育、脫貧攻堅(jiān)鄉(xiāng)村治理等各項(xiàng)工作高效推進(jìn)。引進(jìn)文化旅游企業(yè)參與旅游開發(fā)，投資220萬元，建成巴爾斯圣山西岔河游客接待中心，通過“自然資源+企業(yè)+協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”模式，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游穩(wěn)步發(fā)展。

案例二：馬蹄寺作為全縣唯一4A級(jí)景區(qū)，是集石窟藝術(shù)、祁連山風(fēng)光和裕固族風(fēng)情于一體的旅游區(qū)。馬蹄寺景區(qū)范圍內(nèi)涉及大都麻村和黃草溝村兩個(gè)貧困村，立足良好生態(tài)和獨(dú)特的旅游資源，當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)變思路大力發(fā)展旅游，把旅游業(yè)作為帶動(dòng)脫貧的有效途徑。通過馬蹄寺景區(qū)旅游優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的輻射，兩個(gè)曾今的貧困村探索出了旅游減貧新模式，初步形成自然資源帶動(dòng)、民宿旅游帶動(dòng)2種具體模式，為景區(qū)提供了多樣化的配套服務(wù)和差異化的旅游產(chǎn)品，形成了鄉(xiāng)村與景區(qū)互為補(bǔ)充的良性發(fā)展局面。

案例三：近年來，開發(fā)紅色旅游資源、發(fā)展紅色旅游產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為革命老區(qū)一條切實(shí)可行的脫貧之路，許多地方已取得一定成效。“重內(nèi)涵”是推動(dòng)紅色旅游高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。瞻仰紅色遺跡、聆聽革命故事，獲得精神熏陶和心靈洗禮，這是選擇紅色旅游的游客的共同訴求。因此，肅南縣紅石窩村以紅西路軍在肅南境內(nèi)戰(zhàn)斗歷程為主線，以“傳承西路軍魂、牢記初心使命”紅色教育為主題的“紅色+”模式在全域全面鋪開，紅石窩村全力構(gòu)建起以紅石窩會(huì)議為核心、輻射周邊的紅色研學(xué)、紅色旅游發(fā)展格局?！凹t色+休閑旅游”，將紅色教育遺址與九排松生態(tài)文明理念宣傳教育基地等景區(qū)相銜接，形成多條線路定制性旅游線路；“紅色+鄉(xiāng)村旅游”將農(nóng)家樂接待列入實(shí)踐教育、紅色研學(xué)點(diǎn)，形成獨(dú)具一格的同吃同行同體驗(yàn)的“三同”融合發(fā)展新模式，推動(dòng)紅色旅游高質(zhì)量發(fā)展，深入挖掘紅色旅游的文化內(nèi)涵，走好“紅色”扶貧之路。

案例四：賽鼎村全村135戶，貧困戶近六分之一，大多牧民一缺技術(shù)二缺文化，又受到祁連山防護(hù)治理的諸多因素，使得本地牧民只能以傳統(tǒng)畜牧業(yè)為生。隨著當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”使賽鼎村看到了新希望。在駐村工作隊(duì)、村黨支部的帶領(lǐng)幫扶下成立了康樂鎮(zhèn)賽鼎村股份經(jīng)濟(jì)合作社，合作社以共享牧場(chǎng)為依托，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，助力脫貧攻堅(jiān)。共享牧場(chǎng)以互聯(lián)網(wǎng)+認(rèn)養(yǎng)+訂單畜牧業(yè)的方式，積極探索“黨支部+合作社+公司+牧戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果，推動(dòng)農(nóng)村三變改革，使牧民收入不斷增加。共享牧場(chǎng)為城市牧羊人提供了“足不出戶，家中體驗(yàn)大草原”的綠色休閑旅游生活。

四、成效評(píng)價(jià)與經(jīng)驗(yàn)啟示

(一)形成多種帶動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的模式。經(jīng)過多年探索，肅南縣旅游扶貧初步形成四種帶動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展模式。即以西岔河村為代表的自然資源+企業(yè)資本帶動(dòng)模式；以大都麻村和黃草溝村為代表的自然資源+民宿旅游帶動(dòng)模式；以紅石窩村為代表的紅色文化+旅游合作社帶動(dòng)模式；以賽鼎村為代表的互聯(lián)網(wǎng)+駐村幫扶帶動(dòng)模式。隨著國家對(duì)旅游扶貧高度重視，精準(zhǔn)扶貧政策支持以及祁連山國家地質(zhì)公園的建立，將來還會(huì)探索出更多帶動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的新模式，持續(xù)不斷的推進(jìn)貧困地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“脫貧”與“防貧”并舉。

(二)提供工作崗位，增強(qiáng)貧困戶的內(nèi)生發(fā)展能力。貧困戶最終脫貧致富還是需要自身的努力，政府需要激發(fā)群眾的內(nèi)生發(fā)展能力。肅南縣旅游景區(qū)的發(fā)展，帶動(dòng)了周邊多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，打造了一批旅游新業(yè)態(tài)，例如賽鼎村的共享牧場(chǎng)、紅石窩村的紅色教育旅游專線，大都麻村和黃草溝村新建的旅游農(nóng)家院，西岔河巴爾斯圣山游客接待中心等。立足各村資源稟賦，大力培育新型經(jīng)營主體和特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)后續(xù)發(fā)展能力，把培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)作為提高脫貧質(zhì)量的根本出路和脫貧鞏固的根本保障。

(三)激發(fā)群眾動(dòng)力和產(chǎn)業(yè)活力。一是把產(chǎn)業(yè)培育起來。打造了一批旅游新業(yè)態(tài)，成立旅游扶貧合作社，新建或改建旅游農(nóng)家院，發(fā)揮了有力的扶貧帶動(dòng)作用。二是把群眾組織起來。強(qiáng)化基層組織和政府部門服務(wù)群眾職能，有組織地開展技能培訓(xùn)、設(shè)置公益崗位、支持自主經(jīng)營、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以多種形式提高群眾組織化水平。三是把利益聯(lián)結(jié)起來。通過縣級(jí)旅游資產(chǎn)收益扶持平臺(tái)和旅游扶貧合作社，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)到戶、權(quán)益到戶。四是把文化和內(nèi)生動(dòng)力弘揚(yáng)起來。堅(jiān)持物質(zhì)脫貧與“精神脫貧”兩手抓，尊重鄉(xiāng)村文化，注重歷史傳承，著力培育新時(shí)期鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)，徹底打破了貧困鄉(xiāng)村“久困成習(xí)”的生活方式。

五、精準(zhǔn)扶貧支持旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的制約因素分析

(一)旅游產(chǎn)業(yè)貸款期限長、高風(fēng)險(xiǎn)抑制了信貸投入。由于旅游項(xiàng)目資金投入大、資金周轉(zhuǎn)期限長、相對(duì)回報(bào)率低，金融機(jī)構(gòu)對(duì)旅游項(xiàng)目的發(fā)展前景、預(yù)期收益、風(fēng)險(xiǎn)程度難以做出準(zhǔn)確判斷。肅南縣旅游景區(qū)分布分散，連片、規(guī)模發(fā)展難度大，如果沒有額外的信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，將難以吸引信貸投入。同時(shí)各金融機(jī)構(gòu)的后臺(tái)集中管理模式，使得基層銀行授信權(quán)限小，而旅游產(chǎn)業(yè)主管部門對(duì)項(xiàng)目包裝不足，難以達(dá)到基本的授信條件，金融機(jī)構(gòu)并不熱衷于旅游項(xiàng)目貸款。

(二)旅游產(chǎn)業(yè)貸款抵押擔(dān)保受到限制，資金缺口巨大。旅游產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)大都屬于國家重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，其資產(chǎn)不能用于貸款抵押，同時(shí)綠色旅游中的相關(guān)森林資源用于抵押不符合法律規(guī)定，另外門票收入較低且呈不穩(wěn)定態(tài)勢(shì)難以用于質(zhì)押貸款，導(dǎo)致旅游產(chǎn)業(yè)申請(qǐng)擔(dān)保貸款難度較大。

(三)旅游產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性和肅南縣旅游特色產(chǎn)業(yè)自身問題導(dǎo)致金融資源配置不足。旅游產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在弱質(zhì)性表現(xiàn)在資金循環(huán)周期長、自然因素影響大、產(chǎn)出不確定性強(qiáng)等方面，從而導(dǎo)致了收益的不確定性，造成旅游特色產(chǎn)業(yè)積累不足、規(guī)模小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。肅南縣雖然擁有豐富的旅游資源，但自身仍存在諸多問題，如景區(qū)分散、連片性差、綜合指數(shù)不高、規(guī)模超出合理范圍、服務(wù)水平有待提高、景區(qū)開發(fā)缺乏必要的計(jì)劃與指導(dǎo)等。

六、政策建議及對(duì)策

(一)加快建立貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、分擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。一是政府部門抓緊做好旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃及重點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃的制定，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的交流溝通，為爭(zhēng)取銀行信貸提供充足的信息參考。二是建立旅游產(chǎn)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，專門用于旅游貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，以鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)旅游特色產(chǎn)業(yè)信貸支持力度。三是發(fā)揮政府投資對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)的主導(dǎo)作用，改進(jìn)和完善旅游保險(xiǎn)制度，創(chuàng)新旅游產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)與旅游產(chǎn)業(yè)信貸有機(jī)結(jié)合的模式，以此撬動(dòng)銀行信貸資金和保險(xiǎn)資金盡快進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

(二)溝通協(xié)調(diào)發(fā)揮金融合力，推進(jìn)旅游特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建立必要的部門工作聯(lián)系機(jī)制，加強(qiáng)信息溝通，密切業(yè)務(wù)協(xié)作，共同做好旅游特色產(chǎn)業(yè)的金融支持工作。合理確定財(cái)政金融職能，加強(qiáng)財(cái)政、金融、企業(yè)溝通配合，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。積極探索多種融資方式，努力實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)融資渠道多元化格局。一是探索由財(cái)政部門和旅游企業(yè)共同出資建立旅游產(chǎn)業(yè)擔(dān)?；?，以解決旅游企業(yè)貸款擔(dān)保難問題。二是設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，由財(cái)政每年安排一定資金，實(shí)行專戶儲(chǔ)存、滾存使用。三是將發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展肅南縣第三產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容，積極利用各種優(yōu)惠政策，爭(zhēng)取地級(jí)、省級(jí)財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移力度，增強(qiáng)財(cái)政對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的支持。

(三)貨幣信貸政策適度傾斜，支持旅游特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。充分發(fā)揮金融在資源配置中的導(dǎo)向作用，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)向高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量發(fā)展，提高規(guī)模經(jīng)營效益。目前肅南縣景區(qū)開發(fā)尚未建立起相應(yīng)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)準(zhǔn)入體系，制約了民族地區(qū)特色旅游產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和品牌效應(yīng)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮資源配置功能，一是合力打造聯(lián)合景區(qū)，提高景區(qū)的連片性，形成規(guī)?；б妗６且龑?dǎo)投資方向，合理調(diào)節(jié)旅游從業(yè)人員的數(shù)量、規(guī)模和結(jié)構(gòu)，避免重復(fù)開發(fā)、過度開發(fā)，充分合理地利用自然資源，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處。