(四川大學經濟學院 四川 成都 610065)

土地制度是我國的基本制度。改革開放以來，我國土地制度經歷了向公有化改制和以家庭為單位的承包經營模式變遷，農村發(fā)展煥發(fā)出勃勃生機。但是，由于長期以來的城鄉(xiāng)二元結構本質沒有改變，嚴重阻礙了土地作為生產要素的市場價值實現(xiàn)，這不僅使城鄉(xiāng)要素共融面臨障礙，進而阻礙農村經濟的發(fā)展，使城鄉(xiāng)差異進一步擴大，還對農民權益實現(xiàn)和農村集體經濟發(fā)展造成極大困擾。對此，在公有制基礎上，圍繞進一步放活農村土地經營權的農村土地制度改革逐步拉開帷幕。本文以四川省成都市郫都區(qū)三道堰鎮(zhèn)青杠樹村為例，實地調研考察其具體做法，發(fā)現(xiàn)相應問題并究其原因，為入市提出幾點建議。

一、郫都區(qū)集體經營性建設用地入市

(一)入市基本情況

四川省成都市郫都區(qū)是農村集體經營性建設用地入市試點城市之一，自入市試點政策頒布以來，郫都區(qū)按照入市規(guī)模界定明確、項目布局合理規(guī)范、入市主體多樣創(chuàng)新、收益分配完善周全和完善配套的政策機制的工作規(guī)劃，借助農村集體資產管理公司為工具載體，實施了土地入市，為進一步深化改革積累了豐富的經驗。

(二)集體經營性建設用地入市程序

集體經營性建設用地入市的基本程序首先需要頒發(fā)土地的所有權證書準備入市，其次由入市主體提出申請和方案并且由本集體經濟組織村民的三分之二人表決和政府的審查通過可由公共資源交易中心實施，最后進行簽訂合同及繳納出讓款、調節(jié)金等費用的手續(xù)。

二、青杠樹村的基本概況

青杠樹村坐落于四川省成都市郫縣三道堰鎮(zhèn)。該村三個方位都臨近河流，擁有美麗的山水風景美麗，富有適合人居的生態(tài)環(huán)境和田園風光，呈現(xiàn)出川西平原景觀風貌，具有當?shù)卮ㄎ骶用裉厣?、山林盤繞的風光，到了春天更是鳥語花香。這里更是成都市府河的源頭，柏條河和徐堰河相交于此。到郫縣縣城有8km，到成都市區(qū)16km，是此鎮(zhèn)離市區(qū)最近的一個村。

青杠樹村的規(guī)劃理念是打造田園綜合體，利用了周圍河流的環(huán)繞優(yōu)勢，沿著河流打造綠色生態(tài)，借助溝渠將水引進院落。借助林盤布局的天然地形，通道該彎則彎，不刻意筑路，村子里儼然一副山青水綠，溝渠環(huán)繞的生態(tài)樂園模樣。

三、青杠樹村集體經營性建設用地入市的具體方法及取得的成效

(一)入市主體的形成和構成

村委會沒有法人的主體地位，成立資產管理公司為入市主體，韓書記為法人，成員包括原來村委會成員和11個社的社長，村民攜帶愿意入市的集體建設用地指標入股，成為股東，這樣的做法充分平衡了人均土地面積分配不均衡現(xiàn)象。韓書記說因為職業(yè)經理人不了解農村，所以該村沒有采用職業(yè)經理人制度，不能制定好的政策。下設股東會來討論形成具體方案。另設監(jiān)事會來對公司進行監(jiān)督，監(jiān)事會設3—5人，在股東代表中產生，具體由11個設的社長投票決定，公司工作人員可以得到1000元/月的補貼和電話費等的報銷。

青杠樹村同時實行“1+4”雙軌運行的治理模式：即構建村黨組織、議事決策組織、自治組織、公共服務組織、資產經營管理公司共同參與的新型基層治理機制，此機制能夠促進村居民的自我管理、教育和服務機制。積極構建黨建工作，推進村居民議事機制，提倡將全力還給居民，同時推進居民自治，旨在優(yōu)化居民間的關系；同時完善公共服務設施，便利居民的生活，集中科學化管理集體資產，建立市場化運營機制。

(二)具體的土地整治做法

以2008年的產卻頒證為依據(jù)，充分尊重農民意愿開展土地整治工作。韓書記表示，在整治之前，村委會的人員先對以前進行過整治的村進行實地的調研訪談，對其做法深入了解進行分析，總結出做法的優(yōu)勢和劣勢，形成相關經驗的紙質文檔，通過村到社再下發(fā)到農民手上進行討論并接受反饋意見，對農民群眾做了三次的思想工作，針對農民反映的零碎問題合并后進行討論，最后形成完整的整治方案。

(三)取得的成效

青杠樹村從拆舊到建新再到分戶的過程只需一年的而時間，對比以前繁復的程序大概需要三年時間，明顯效率較高。至今已成功入市4宗土地，面積為269畝，最高的成交價格達到120萬元/畝。成交的企業(yè)大部分為一、三產業(yè)的企業(yè)，主要經營文旅、酒店等。

另外，郫都區(qū)的黨委和區(qū)政府要加快推進農業(yè)供給側結構性改革，顯示該區(qū)在農村產權制度改革、土地改革、金融改革和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展等方面的成效，在青杠樹村加快建立了，農產品會展中心和農產品交易中心為實施國家振興戰(zhàn)略奠定了堅實的理論和實踐基礎。

四、集體經營性建設用地入市存在的問題及原因

(一)集體經營性建設用地沒有準確定義

在試點集體經營性建設用地入市的過程中，青杠樹村將集體經營性建設用地初步定義為農民的宅基地，即青杠樹村進行集經建入市使用的土地全部來源均為通過農民集中居住安置后節(jié)余的土地。

通過對青杠樹村村支書的訪談得知，如果嚴格按照“經營性”進行入市，所能使用的土地太少且太過零散，所以最終將整治的宅基地也進行入市。因此，如果由于對“經營性”的界定不明確，而導致大量農村集體進行集體經營性建設用地過程中通通將宅基地作為對象之一進行入市，必然會產生：一是農民“被上樓”現(xiàn)象。農村集體為了通過宅基地整治集中安置節(jié)余指標入市，迫使農民上樓，雖然集中居住從一定程度上提高了農民的居住水平，但是由于居住點的選擇不一，會增加農民生活成本。二是損害農民權益，在入市過程中，會不會因為追求考核或者政績，而通過各種手段使農民參與入市，進而丟失其宅基地。

(二)收益分配機制不合理

根據(jù)了解青杠樹村在實施農村集體經營性建設用地入市的過程的情況，可以發(fā)現(xiàn)青杠樹村在收益分配過程中也存在不合理。在這幾年中，農民上樓集中居住，生活成本逐年上升，但是通過入市并未取得任何額外的收益分紅，所以，這從隱形上給農民造成了負擔。同時，根據(jù)對青杠樹村村支書訪談得知，青杠樹村委對未來的分紅并沒有與農民形成一致，他們初步設想是不對農民進行分紅，全部收益留給集體用于壯大集體經濟。所以，收益是用于全額分紅還是部分分紅還是全額用于發(fā)展集體經濟，經過對村委、農民的訪談各執(zhí)己見，這說明在收益分配上還是存在矛盾，也說明了青杠樹村收益機制還具有一定的改進空間。

(三)入市運作機制存在一定不透明性

青杠樹村試點農村集體經營性建設用地入市的整個過程,采用的以農村資產管理公司的機制來進行運作。根據(jù)與青杠樹村村支書的訪談內容，他們在入市初期所成立的資產管理公司架構遵循股份制企業(yè)模式，然而運作人員幾乎是以村委會原班人馬擔任其各個職能部門的主要領導。因此，從這之中可以看出，在集體經營性建設用地入市過程中，青杠樹村的運作機制存在一定不透明性。

(四)入市后運作模式競爭力不足

青杠樹村集體經營性建設用地入市，采用的是農村建設用地增減掛鉤即小掛，并采用招商談資的形式引進企業(yè)，其目前出讓的四宗土地主要是酒店、觀光等產業(yè)，依據(jù)對青杠樹村村支書的訪談得知，村委對后續(xù)五宗土地的引進企業(yè)主要也是針對第三產業(yè)，即酒店、觀光等娛樂服務。如果大量的鄉(xiāng)村為了實行振興，采取抵押高額負債的方式大量搞第三產業(yè)，一旦出現(xiàn)競爭力不足，而導致沒落，從而無法正常債務，這不僅會對鄉(xiāng)村，會對農民產生不可估量的影響，大量的銀行壞賬若需要政府來兜底，這有增加了政府的財政支出，這是一個連環(huán)影響。

五、集體經營性建設用地入市建議

(一)界定好農村集體經營性建設用地范圍

從法律和現(xiàn)實的角度，普遍存在對長期用地規(guī)劃和公共、公益設施界定缺失的現(xiàn)象，導致農村建設用地也到處存在權屬不清的現(xiàn)象，比如土地用途、界限和權屬界定不清，本文認為想要準確界定農村集體經營性建設用地范圍，應該在考慮土地權屬變化和保證法律穩(wěn)定的同時，統(tǒng)籌給新舊權利，使規(guī)則在創(chuàng)新中逐步穩(wěn)定，并留下一定的空間。

從建立用地市場城鄉(xiāng)統(tǒng)一性和協(xié)調并系統(tǒng)化統(tǒng)一征地、集經建入市政策和農村宅基地改革之間關系兩個角度來考慮，青杠樹村把存量經營性建設用地作為集體經營性建設用地入市范圍的行為的合理性需要再考慮，應該用更加寬泛的理解方式來界定入市范圍，只要保證該村落集體不突破農村建設用地的總量，不管是何現(xiàn)狀，各種用途的土地都可以考慮進行入市，為了更充分地釋放集體土地的資源潛力，保證農民的收入增長，農民保障日益完善，青杠樹村可以采取通過統(tǒng)一規(guī)劃，合理調整用地結構布局的方式來達成鄉(xiāng)村振興的目的。

(二)充分保障村民基本權益

我們應該合理處理收益在農民集體經濟組織里對各利益主體的分配比例和方式，與農村發(fā)展和穩(wěn)定息息相關。現(xiàn)有的試點案例標明，土地增值的收益分配在不同的試點地區(qū)存在較多不同。較發(fā)達地區(qū)集體留存比例較大，欠發(fā)達地區(qū)農民留存比例較大，本文調研的青杠樹村采用了集體留存比例較大的形式。土地入市獲得的收益的分配問題體現(xiàn)了農民集體的自治問題，集體經濟組織成員應該共享土地收益，農民集體可自主決定具體資金用途和分配方式及比例。

為了提升青杠樹村村民的收入水平和為村民基本權益提供進一步的保障，通過對青杠樹村現(xiàn)有的居民就業(yè)和居住情況進行分析，拓寬農民參與土地增值收益分配的渠道不失為一種方法，能夠將集體經營性建設用地入市獲得的收益大部分讓農民享受到。聘請專業(yè)的資產管理人才，與專業(yè)的資產管理機構合作可以將收益合理化管理，將收益扣除集體社會福利完善資金，余下的部分由聘請的專業(yè)機構或專業(yè)管理人進行統(tǒng)一管理?？梢杂萌牍煞旨t等新型的分配方式給村民分配收益，既提升了農民收入，也增加了集體收益。

(三)強化分配環(huán)節(jié)中的監(jiān)管力度

目前對于集體資產、入市收益鎮(zhèn)級農村集體經濟聯(lián)合社仍然缺乏科學的監(jiān)督，監(jiān)督的主體不明確，使得集體土地資產有被侵吞或挪用的可能，最終導致集體資產的流失。因此，青杠樹村應該在分配環(huán)節(jié)中的監(jiān)管環(huán)節(jié)的力度進行適當強化。村集體在分配增值收益的用途時，應該自覺讓監(jiān)督小組參與分配過程，這樣做有利于維護收益使用情況的合理、合規(guī)和公平性，從而規(guī)避一些不必要的隱患風險。政府應當培養(yǎng)更多在地價評估、投資建設、保險擔保還有監(jiān)管等方面有突出成績的中介機構，使其能夠充分地為農民集體經濟建設提供有力的支持與保障。

(四)因地制宜，推進農村產業(yè)融合發(fā)展

到現(xiàn)在為止，三道堰鎮(zhèn)的青杠樹村的產業(yè)融合進度處于初級階段，政策體制、法律體制等障礙還沒有找到解決方法，新型農業(yè)經營主體力量相對弱小，未來可以考慮以第三產業(yè)為主要發(fā)展力量，保證農民的主體地位。