城鄉(xiāng)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議若干問(wèn)題研究

(華中師范大學(xué)法學(xué)院 湖北 武漢 430000)

引言

能源是一個(gè)國(guó)家生存的命脈，而作為命脈掌控人的能源行業(yè)更是命脈中的關(guān)鍵，因此能源行業(yè)的混亂勢(shì)必影響國(guó)家正常發(fā)展和社會(huì)正常進(jìn)步。管道天然氣是最為普遍的能源利用方式之一，其最貼近百姓生活和企業(yè)生產(chǎn)。如果管道天然氣行業(yè)出現(xiàn)問(wèn)題，其影響將超越經(jīng)濟(jì)的范疇，進(jìn)而對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成威脅。因此，規(guī)范管道天氣特許經(jīng)營(yíng)勢(shì)在必行。只有打造健康規(guī)范的管道天然氣特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)行機(jī)制，才能為經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、社會(huì)的和諧穩(wěn)定保駕護(hù)航。

一、城鄉(xiāng)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)界定

城鄉(xiāng)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)(以下簡(jiǎn)稱特許經(jīng)營(yíng))是指在指定行政區(qū)域排他的進(jìn)行天然氣管道鋪設(shè)、安裝入戶、供氣、獲取收益并受特定機(jī)關(guān)監(jiān)督的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。根據(jù)①我國(guó)《行政許可法》 第十四條 本法第十二條所列事項(xiàng)，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實(shí)施后，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。

第十五條②本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。但是通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)、省自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章規(guī)定對(duì)城市管道燃?xì)獾奶卦S經(jīng)營(yíng)的授予皆無(wú)相關(guān)規(guī)定。因此從當(dāng)前法律現(xiàn)狀來(lái)看該特許經(jīng)營(yíng)并非行政許可授予。另外行政許可是依申請(qǐng)的行政行為，而縱觀特許經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得的全過(guò)程，并不存在向政府申請(qǐng)的行為，而是通過(guò)招投標(biāo)的形式，公平競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)參與，最終由政府確定由哪一企業(yè)獲得本行政區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，城市管道特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議(以下簡(jiǎn)稱協(xié)議)的本質(zhì)是民間資本與政府合作的行政協(xié)議，而非政府依申請(qǐng)進(jìn)行的行政許可。

二、燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可與城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的區(qū)分

燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可與管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)是兩種不同的權(quán)利。有學(xué)者認(rèn)為③燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可與管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬于兩個(gè)不同的概念，燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可是對(duì)企業(yè)的資質(zhì)要求；而管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)是政府部門(mén)授予燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)的一種排他性的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可與管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)在表現(xiàn)形式以及具體內(nèi)容上都有很大不同。燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可是通過(guò)頒發(fā)資格證書(shū)的形式，而管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)是通過(guò)雙方簽訂協(xié)議的方式。從內(nèi)容上看，燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可僅設(shè)定了效力期限及業(yè)務(wù)種類等內(nèi)容；相對(duì)比而言，管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議更加具體詳細(xì)，包括經(jīng)營(yíng)區(qū)域、業(yè)務(wù)范圍等內(nèi)容。

三、城鄉(xiāng)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛及產(chǎn)生原因

(一)糾紛表現(xiàn)形式

通過(guò)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛案的分析，可以得出侵權(quán)主要有以下幾種表現(xiàn)方式：

1、政府部門(mén)采取默認(rèn)的形式，允許其他公司進(jìn)入已授予特許經(jīng)權(quán)區(qū)域進(jìn)行管道燃?xì)忭?xiàng)目開(kāi)發(fā)。

2、上下級(jí)政府在地區(qū)范圍內(nèi)重復(fù)授權(quán)。下級(jí)政府在已有上級(jí)授權(quán)的情況下，以招投標(biāo)的形式，在該區(qū)域進(jìn)行二次授權(quán)。

3、政府通過(guò)及以取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)公司的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手尋找該公司的經(jīng)營(yíng)瑕疵，對(duì)其進(jìn)行行政處罰，或者限制、削弱其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，甚至取消其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，最終將該公司踢出局。進(jìn)而達(dá)到由政府認(rèn)可的公司獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的。

(二)糾紛產(chǎn)生的原因

1.監(jiān)督機(jī)制缺失。根據(jù)住建部④《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”)第四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門(mén)依據(jù)人民政府的授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)施?！币陨峡梢钥闯?，我國(guó)目前該特許經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入制度僅對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體進(jìn)行了規(guī)定，但是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)何種方式授予并未進(jìn)行規(guī)定。現(xiàn)在管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予方式多通過(guò)與民間資本簽訂行政協(xié)議的方式進(jìn)行，這也導(dǎo)致了該特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)亂象叢生，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)屢受侵害。

①特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予前，缺失準(zhǔn)入監(jiān)督制度，如政府默許、縱容第三方進(jìn)入管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，進(jìn)行侵權(quán)。

②特許經(jīng)權(quán)實(shí)施中，缺少運(yùn)行監(jiān)督。缺少對(duì)已獲得管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)企業(yè)的監(jiān)督，部分企業(yè)取得管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)后就認(rèn)為高枕無(wú)憂，不積極進(jìn)行管道鋪設(shè)，不能保證充足的燃?xì)夤?yīng)量，對(duì)本地區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展造成重大阻礙，政府亦然放之任之。

③特許經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度缺少監(jiān)督。如政府對(duì)取消管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏慎重，甚至出現(xiàn)為某些企業(yè)進(jìn)入管道燃?xì)馐袌?chǎng)而找借口、找理由取消已經(jīng)授予的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.補(bǔ)救機(jī)制缺失。

運(yùn)營(yíng)企業(yè)氣源供應(yīng)不足，無(wú)力開(kāi)發(fā)或拓展新區(qū)域時(shí)的補(bǔ)救措施缺失；原取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政區(qū)域與其他行政區(qū)域合并后的補(bǔ)救措施缺失

3.退出制度不夠完善。根據(jù)現(xiàn)行法律及實(shí)踐中政府的具體做法來(lái)看，管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出制度是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的取消，分為法定取消和約定取消兩種方式：一、法定取消。住建部在⑤《辦法》的第十八條作了明確規(guī)定，獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)期間有下列行為之一的，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，取消其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并可以實(shí)施臨時(shí)接管：(1)擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的；(2)擅自將所經(jīng)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置或者抵押的；(3)因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的；(4)擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴(yán)重影響到社會(huì)公共利益和安全的；(5)法律、法規(guī)禁止的其他行為。二、約定取消。運(yùn)營(yíng)企業(yè)與各級(jí)政府簽訂《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》時(shí)，可以約定特別解除條款。而在城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛中的實(shí)際情況多是政府為幫助第三方燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者進(jìn)入該行政區(qū)域?qū)ふ腋鞣N理由取消已授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府取消已授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)突破法定或約定的取消事由。

我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)缺乏相關(guān)法律規(guī)定，雖規(guī)定了權(quán)利授予主體，但是缺乏相關(guān)配套措施的具體規(guī)定，在實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中，各地方政府有較大自主空間。于是，各種直接的、間接的侵權(quán)行為就在這些自主空間中蔓延和滋生。

四、完善建議

(一)完善城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入制度

從目前法律規(guī)定來(lái)看，我國(guó)只對(duì)城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的授權(quán)主體進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式以及程序并未規(guī)定。因此筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)管道天然氣特許經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取行政許可的方式進(jìn)行授權(quán)。采取行政許可的授權(quán)方式，第一、有利于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。采用行政許可的方式授權(quán)，有利于在管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)授權(quán)時(shí)對(duì)政府監(jiān)督，防止政府部門(mén)濫用職權(quán)、私自授權(quán)，導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)行為出現(xiàn)。第二、采用行政許可授權(quán)，有利防止同一地區(qū)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的重復(fù)授權(quán)。我國(guó)行政許可采取注冊(cè)登記制，政府在設(shè)置管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)同一地區(qū)僅設(shè)置一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)許可。如該許可已被申請(qǐng)，后續(xù)申請(qǐng)不再許可。

(二)設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

借鑒外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，英美等發(fā)達(dá)國(guó)家通常采用設(shè)置獨(dú)立的公用事業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)公用事業(yè)各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行普遍的監(jiān)管。如：一，美國(guó)在聯(lián)邦和各州設(shè)立獨(dú)立的規(guī)制委員會(huì)。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)憑借其專業(yè)化、精英化的優(yōu)勢(shì)，有效克服了司法監(jiān)管與立法監(jiān)管的缺陷，大大增強(qiáng)了監(jiān)管的實(shí)效。二，英國(guó)采取在每一個(gè)產(chǎn)業(yè)均有一個(gè)單一的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)方式進(jìn)行規(guī)制。

西方國(guó)家的公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性特點(diǎn)，是值得我國(guó)借鑒的。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家建設(shè)部設(shè)置公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管全國(guó)范圍內(nèi)公用事業(yè)的權(quán)力，有發(fā)布規(guī)章、命令的權(quán)力；在省建設(shè)部門(mén)同樣設(shè)置公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。此機(jī)構(gòu)，一方面，可落實(shí)國(guó)家規(guī)制機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定；另一方面，可根據(jù)地方的特點(diǎn)，在法律行政法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則；在省級(jí)以下各城市人民政府設(shè)立獨(dú)立的公用事業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)一方面制定對(duì)本地公用事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的詳細(xì)規(guī)定，另一方面具體實(shí)施對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出、公共產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)等的監(jiān)管。

(三)設(shè)置城鎮(zhèn)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的補(bǔ)救機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)于“運(yùn)營(yíng)企業(yè)氣源供應(yīng)不足，無(wú)力開(kāi)發(fā)或拓展新區(qū)域時(shí)的補(bǔ)救措施”、“原取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政區(qū)域與其他行政區(qū)域合并，行政區(qū)域合并后的補(bǔ)救措施”沒(méi)有明確規(guī)定。也正是如此，才使得一些政府部門(mén)利用此機(jī)會(huì)取消已授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，致使一些民營(yíng)企業(yè)遭受重大損失。雖然補(bǔ)救措施未在相關(guān)行政法律中加以規(guī)定，但是根據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定，政府至少應(yīng)當(dāng)認(rèn)可運(yùn)營(yíng)企業(yè)已開(kāi)發(fā)和行政區(qū)域合并前部分的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)。至于未開(kāi)發(fā)部分，政府為了城市發(fā)展的公共利益，可以與運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行協(xié)商解決。如果不能達(dá)成一致意見(jiàn)，政府可在違約賠償后，可就未開(kāi)發(fā)部分繼續(xù)進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授權(quán)。至于新合并區(qū)域，應(yīng)當(dāng)首先考慮特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定，如果協(xié)議已經(jīng)將未來(lái)新合并區(qū)作為特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域，且新區(qū)域不存在管道特許經(jīng)營(yíng)權(quán)第三方擁有者，應(yīng)當(dāng)根據(jù)協(xié)議規(guī)定將新區(qū)域并入原授權(quán)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)域。對(duì)于新區(qū)域，雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成由政府另行授權(quán)。

(四)退出機(jī)制的完善建議

雖然住建部在《辦法》第十八條明確規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定取消事由，并且規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議可約定取消事由，但是由于我國(guó)公共事業(yè)特許經(jīng)權(quán)的授予缺少監(jiān)督，因此已授予的特許經(jīng)權(quán)缺少保護(hù)，部分運(yùn)營(yíng)企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被政府以法定、約定事由以外的理由所剝奪。因此完善退出機(jī)制的首要任務(wù)就是加強(qiáng)對(duì)政府取消特許經(jīng)權(quán)的監(jiān)督，如上文所述設(shè)置專門(mén)的公共事業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

其次，設(shè)置運(yùn)營(yíng)企業(yè)退出特許經(jīng)營(yíng)的政府和解機(jī)制，當(dāng)出現(xiàn)法定、約定事由之外的突發(fā)情況或者為維護(hù)公共利益不得已的情況。在此情況下，采取政府和解機(jī)制解決爭(zhēng)端，不僅有利于化解社會(huì)矛盾，還有利于節(jié)約司法資源。

結(jié)語(yǔ)

自1998年開(kāi)始實(shí)行貨幣化分房，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步走向市場(chǎng)化，城市發(fā)展速度加快，城市的規(guī)模也不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)管道燃?xì)膺@塊蛋糕也逐漸變得讓人眼熱。市場(chǎng)上無(wú)數(shù)民營(yíng)企業(yè)家盯著這塊大蛋糕，在加上法規(guī)缺失、部分政府不作為或?yàn)橹\求政績(jī)亂作為，導(dǎo)致管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域亂象叢生，侵權(quán)、重復(fù)授權(quán)、違約奪權(quán)等。因此，筆者對(duì)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)、侵權(quán)方式、侵權(quán)原因進(jìn)行分析，并提出相關(guān)解決建議，以求對(duì)中國(guó)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的規(guī)范化發(fā)展有所幫助。

【注釋】

①見(jiàn)《行政許可法》第14條

②見(jiàn)《行政許可法》第15條

③ 陳廣鵬——市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)若干法律問(wèn)題探析， 載《中國(guó)市場(chǎng)》，2018年第33期，第33頁(yè)。

④見(jiàn)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第4條

⑤見(jiàn)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第18條