“多任務(wù)競(jìng)逐”：中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的整體性解釋
——以粵港澳區(qū)域治理為例

文 宏 林 彬

內(nèi)容提要 地方政府職能重心已從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向社會(huì)創(chuàng)新等多領(lǐng)域，形成多目標(biāo)任務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)格局。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治晉升理論解釋存在一定局限，地方政府實(shí)則存在多種競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)模式。聚焦于地方政府競(jìng)爭(zhēng)何以形成，各自展現(xiàn)出怎樣的運(yùn)作邏輯，構(gòu)建了包含“自下而上的屬地競(jìng)爭(zhēng)”和“自上而下的標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)”的整體性分析框架。以粵港澳區(qū)域治理中的港航建設(shè)和創(chuàng)建全國(guó)文明城市為案例的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際存在兩種實(shí)現(xiàn)路徑：一種是傳統(tǒng)的“自下而上的屬地競(jìng)爭(zhēng)”，在組織邏輯上是地方政府自主選擇，通過(guò)稅收分成和晉升博弈的運(yùn)行機(jī)制激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的形成；另一種是“自上而下的標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)”，在組織邏輯上由上級(jí)政府營(yíng)造，通過(guò)贏得權(quán)威表彰和市民認(rèn)可的運(yùn)行機(jī)制激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的形成。兩種競(jìng)爭(zhēng)模式可同時(shí)存在，“屬地競(jìng)爭(zhēng)”追求自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化，“標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)”以完成上級(jí)社會(huì)發(fā)展要求為目標(biāo)，意味著地方政府處于多項(xiàng)任務(wù)競(jìng)相追逐的狀態(tài)。

一、問(wèn)題的提出：多目標(biāo)任務(wù)政府競(jìng)爭(zhēng)格局顯現(xiàn)

政府間競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)一直是府際關(guān)系領(lǐng)域研究的核心議題，在區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域行動(dòng)中體現(xiàn)得尤為明顯。轄區(qū)間會(huì)為吸引優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)有利于提高資源的使用效率[1]Ostrom, V., Tiebout, C.M., Warren, R.,“The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inqui?ry”,American Political Science Review,1961,55(4),pp.831-842.；地方政府競(jìng)爭(zhēng)一定程度上解釋了我國(guó)經(jīng)濟(jì)為何能夠持續(xù)高速發(fā)展[1]陳云賢：《論區(qū)域政府競(jìng)爭(zhēng)》，〔北京〕《管理世界》2017年第8期。。十八大以來(lái)，中央提出了更加全面的“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新的要求不斷提高，政府職能結(jié)構(gòu)已由注重經(jīng)濟(jì)職能向均衡性的多目標(biāo)任務(wù)體系轉(zhuǎn)變[2]黃曉春、周黎安：《結(jié)對(duì)競(jìng)賽”：城市基層治理創(chuàng)新的一種新機(jī)制》，〔上?！场渡鐣?huì)》2019年第5期。。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”以及“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”?？梢?jiàn)，地方政府已形成兼顧經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和治理服務(wù)創(chuàng)新的新型競(jìng)爭(zhēng)格局，解釋這種創(chuàng)新行為及其背后的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于發(fā)揮中央、地方積極性和實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)有序的區(qū)域治理至關(guān)重要。這需要理清兩個(gè)問(wèn)題，即地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為形成的內(nèi)在邏輯是什么？如何從激勵(lì)機(jī)制和形成路徑上對(duì)不同競(jìng)爭(zhēng)模式加以梳理？

地方政府競(jìng)爭(zhēng)是指同一級(jí)行政區(qū)域、橫向政府之間，采取相應(yīng)的公共政策來(lái)爭(zhēng)奪資源的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程[3]Yu, J., Zhou, L.A., Zhu, G.,“Strategic Interaction in Political Competition: Evidence From Spatial Effects Across Chi?nese Cities”,Regional Science and Urban Economics,2016,57,pp.23-37.。本文所要考察的是中國(guó)城市（地級(jí)市）之間的競(jìng)爭(zhēng)。需要說(shuō)明的是，西方政府競(jìng)爭(zhēng)理論是建立在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)假定之上，居民用腳投票引發(fā)了轄區(qū)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)[4]Tiebout,C.M.,“A Pure Theory of Local Expenditures”,Journal of Political Economy,1956,64(5),pp.416-424.；而中國(guó)是政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，以中央政府為政治權(quán)力的核心，引導(dǎo)地方政府將主要精力用于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)。

聚焦于地方政府間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的形成要素，學(xué)者們主要圍繞競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容、成因、途徑、模式等展開(kāi)研究。從競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容上看，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)可以劃分為政治市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和要素市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)[5]唐麗萍：《中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)中的地方治理研究》，上海人民出版社2010版，第46頁(yè)。。其中，政治市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)形式包括政策、政績(jī)、制度等[6]蕭鳴政、宮經(jīng)理：《當(dāng)前中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為分析》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2011年第2期。，本質(zhì)是為提升能力而競(jìng)爭(zhēng)；產(chǎn)品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)目的在于保證一定水平的稅基，實(shí)質(zhì)是地方保護(hù)主義；要素市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)又稱資源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，地方政府會(huì)爭(zhēng)先提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)政策，吸引地區(qū)外資金、技術(shù)、人才等資源的流入，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移競(jìng)爭(zhēng)就是典型例子[7]羅若愚、張龍鵬：《承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中我國(guó)西部地方政府競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2013年第7期。。從競(jìng)爭(zhēng)成因上看，地方政府競(jìng)爭(zhēng)源于中國(guó)式分權(quán)治理體系，多是從權(quán)力分配、財(cái)政收支和考核評(píng)價(jià)角度進(jìn)行解釋。主要有兩種立場(chǎng)：一是“財(cái)政聯(lián)邦”觀點(diǎn)，側(cè)重于地方政府的財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)[8]Montinola,G.,Qian,Y.,Weingast,B.R.,“Federalism,Chinese Style:The Political Basis for Economic Success in Chi?na”, World politics, 1995, 48(1), pp.50-81; Qian, Y., and Weingast, B.R.,“China's Transition to Markets: Market-preserving Federalism,Chinese Style”,The Journal of Policy Reform,1996,1(2),pp.149-185.；二是“晉升錦標(biāo)”框架，側(cè)重于地方官員的績(jī)效考核、晉升激勵(lì)[9]Edin, M.,“State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management From a Township Perspective”,The China Quarterly,2003,173,pp.35-52.。在強(qiáng)中央政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，中央政府通過(guò)向地方財(cái)政和行政分權(quán)，構(gòu)造地方政府的雙向委托代理關(guān)系，一定程度上刺激了地方利益追逐動(dòng)機(jī)和“地方法團(tuán)主義”的形成。依據(jù)“政績(jī)-晉升”邏輯，政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)所形成的政治晉升激勵(lì)，迫使地方加強(qiáng)了地區(qū)間的流動(dòng)資本競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)環(huán)境營(yíng)造；實(shí)證研究也檢驗(yàn)了省級(jí)官員晉升與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正相關(guān)關(guān)系[10]Li, H., Zhou, L.A.,“Political Turnover and Economic Performance: The Incentive Role of Personnel Control in Chi?na”,Journal of Public Economics,2005,89(9-10),pp.1743-1762.。從競(jìng)爭(zhēng)途徑上看，地方政府在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為主的考核機(jī)制下展開(kāi)對(duì)資金、人才和項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，吸引外部資源要素，措施包括提供優(yōu)惠政策、提供廉價(jià)土地[11]李永樂(lè)、胡曉波、魏后凱：《“三維”政府競(jìng)爭(zhēng)——以地方政府土地出讓為例》，〔北京〕《政治學(xué)研究》2018年第1期。以及增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品供給等。從競(jìng)爭(zhēng)模式上看，有學(xué)者依據(jù)地方政府制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新程度，劃分出進(jìn)取型、保護(hù)型和掠奪型三類地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式[1]周業(yè)安、趙曉男：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式研究——構(gòu)建地方政府間良性競(jìng)爭(zhēng)秩序的理論和政策分析》，〔北京〕《管理世界》2002年第12期。。

已有研究較好地解釋了政績(jī)考核壓力下，地方官員與上級(jí)政府、鄰近城市間的動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)與博弈[2]劉弘陽(yáng)：《我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)行機(jī)理及其規(guī)制途徑研究》，〔成都〕《經(jīng)濟(jì)體制改革》2018年第1期。。但我們發(fā)現(xiàn)：第一，現(xiàn)階段政府間競(jìng)爭(zhēng)已不僅是“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、弱社會(huì)發(fā)展”局面，地方政府在非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投入越來(lái)越多注意力和資源，例如對(duì)不能直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)且并非公眾強(qiáng)烈要求的“創(chuàng)全國(guó)文明城市”等一些社會(huì)政策非常積極，這使得競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的解釋路徑存在一定局限；第二，較多研究是從激勵(lì)視角分析地方官員不同的激勵(lì)方式[3]劉思宇：《“評(píng)比表彰”的激勵(lì)邏輯——基于創(chuàng)建全國(guó)文明城市的考察》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2019年第2期。、從運(yùn)動(dòng)式治理視角分析政策在地方如何推進(jìn)[4]徐巖、范娜娜、陳那波：《合法性承載：對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理及其轉(zhuǎn)變的新解釋——以A市18年創(chuàng)衛(wèi)歷程為例》，〔廣州〕《公共行政評(píng)論》2015年第2期。，這較好地反映了府際關(guān)系中的央地互動(dòng)，但卻忽視了對(duì)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系如何形成的解釋，以及對(duì)成因隨競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果變化的探討；第三，無(wú)論是縱向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)還是橫向晉升競(jìng)爭(zhēng)研究，其實(shí)都僅關(guān)注了單一維度自下而上的自發(fā)競(jìng)爭(zhēng)，這雖能較好解釋地方政府的自利競(jìng)爭(zhēng)，但對(duì)于短期收益不明顯的社會(huì)政策政府間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注不足。因此，需要進(jìn)行整體性和深層次的研究與探討。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)格局由“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”競(jìng)爭(zhēng)向“社會(huì)創(chuàng)新”競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變，“社會(huì)創(chuàng)新”正日益成為新的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的[5]何艷玲、李妮：《為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)：一種新的地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期。。兩種指向不同結(jié)果的競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制、路徑等內(nèi)在機(jī)理上存在差別。本研究從競(jìng)爭(zhēng)形成的路徑切入，在傳統(tǒng)的“自下而上的屬地競(jìng)爭(zhēng)”與“自上而下的標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)”兩個(gè)維度展開(kāi)，系統(tǒng)梳理中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的已有理論，并提出了“多任務(wù)競(jìng)逐”的整體性框架。

二、理論分析框架：地方政府競(jìng)爭(zhēng)的雙向邏輯

1.自下而上的屬地競(jìng)爭(zhēng)傳統(tǒng)的政府間競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)為“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”，可從行政分權(quán)、財(cái)政包干和政治激勵(lì)的內(nèi)在聯(lián)系中加以梳理。分權(quán)化是以財(cái)政體制改革為載體，以中央政府職能和事權(quán)為基礎(chǔ)，給予地方政府一定的稅收權(quán)利和自主支出的形式[6]Martinez-Vazquez, J., Lago-Pe?as, S., Sacchi, A.,“The Impact of Fiscal Decentralization: A Survey”, Journal of Eco?nomic Surveys,2017,31(4),pp.1095-1129.。1978年十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，國(guó)家圍繞賦予地方更多自主性，使地方政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸多方面發(fā)揮作用，開(kāi)始了多次分權(quán)改革實(shí)踐。其可大致劃分為兩個(gè)階段。一是1978—1993年間的財(cái)政包干制，經(jīng)歷了“劃分收支，分級(jí)包干”、“利改稅”改革、“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”等改革，中央政府采取行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)，對(duì)地方展開(kāi)放權(quán)讓利改革[7]周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，〔北京〕《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。；經(jīng)濟(jì)管理和財(cái)政收支管理權(quán)限下放后，地方政府經(jīng)濟(jì)主體地位顯現(xiàn)，獨(dú)立收益索取極大調(diào)動(dòng)了地方政府積極性[8]傅強(qiáng)、朱浩：《中央政府主導(dǎo)下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制——解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度視角》，〔哈爾濱〕《公共管理學(xué)報(bào)》2013年第1期。。二是1994年分稅制以來(lái)的改革，核心在于中央政府與地方政府之間在事權(quán)和財(cái)權(quán)上的分配[9]陳驍：《分稅制、地方政府競(jìng)爭(zhēng)與地方政府債務(wù)》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2014年第11期。；雖然該階段稅收制度的改革帶有明顯集權(quán)成分，但并未改變前期形成的地方獨(dú)立利益主體地位。這一系列改革，使得地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立自主性顯著提高，由向中央要資源轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚴袌?chǎng)尋求資源，競(jìng)相通過(guò)包括土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、環(huán)境準(zhǔn)入等在內(nèi)的手段來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)[1]曹正漢、史晉川：《中國(guó)地方政府應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化改革的策略：抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)——理論假說(shuō)與案例研究》，〔北京〕《社會(huì)學(xué)研究》2009 年第4 期;梁若冰、韓文博：《區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、土地出讓與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：基于空間面板模型的經(jīng)驗(yàn)分析》，〔北京〕《財(cái)政研究》2011年第8期。。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)還與官員晉升體制等政治因素密切相關(guān)，總體上形成了中國(guó)式財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)理論和晉升錦標(biāo)賽理論相結(jié)合的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)模式[2]Qian,Y.,&Weingast,B.R.,“Federalism As a Commitment to Reserving Market Incentives”,Journal of Economic Per?spectives,1997,11(4),pp.83-92;張五常：《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度》，〔北京〕《中信出版社》2009年版，第166-177頁(yè);周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，〔北京〕《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。。中央政府可以利用任命、干部交流和晉升手段影響地方官員的發(fā)展，擁有維持政治集中的目的性和有效手段。有學(xué)者提出“經(jīng)濟(jì)合作的政治激勵(lì)約束”和“市場(chǎng)進(jìn)入的政治參與約束”兩條推論，解釋地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，揭示了政治集中對(duì)地方經(jīng)濟(jì)行為的影響；加之中央對(duì)地方經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)考核的重視，晉升錦標(biāo)賽就是權(quán)力集中與強(qiáng)激勵(lì)結(jié)合的治官模式[3]周黎安：《“官場(chǎng)+市場(chǎng)”與中國(guó)增長(zhǎng)故事》，〔上海〕《社會(huì)》2018年第2期。。政治激勵(lì)因素極大提高了地方政府經(jīng)濟(jì)行為的積極性，如大力改善基礎(chǔ)設(shè)施，反映了“你追我趕、相互競(jìng)爭(zhēng)”的政治激勵(lì)模型。即使有時(shí)不能通過(guò)晉升獲取政治利益，地方官員仍會(huì)通過(guò)擴(kuò)張地方資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)模來(lái)實(shí)現(xiàn)“自我晉升”。由此，構(gòu)成中央政府主導(dǎo)下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)框架，總體上概括為財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)和政治錦標(biāo)賽理論；核心是政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)，地方政府之間圍繞經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域指標(biāo)（GDP增長(zhǎng)率），展開(kāi)積極績(jī)效競(jìng)賽，優(yōu)勝者可能獲得晉升。

2.自上而下的標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)上級(jí)政府主導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)對(duì)維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展之間的均衡非常重要。自上而下的競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，是一種上級(jí)政府制定一系列目標(biāo)，并以獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)激勵(lì)下一級(jí)政府之間競(jìng)爭(zhēng)取勝的機(jī)制[4]Li, B.,“Top-down Place-based Competition and Award: Local Government Incentives for Non-GDP Improvement in China”,Journal of Chinese Governance,2018,3(4),pp.397-418.。“評(píng)比表彰”是其中最富代表性的一種，優(yōu)勝的地方政府可獲得相應(yīng)表彰和榮譽(yù)[5]文宏：《權(quán)威表彰、標(biāo)桿激勵(lì)與地方官員晉升——基于2015年全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記評(píng)選的實(shí)證數(shù)據(jù)》，〔成都〕《社會(huì)科學(xué)研究》2018年第4期。。非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)模式，典型的有創(chuàng)建“文明城市”“衛(wèi)生城市”等[6]文宏、郝郁青：《運(yùn)動(dòng)式治理中資源調(diào)配的要素組合與實(shí)現(xiàn)邏輯——以武漢市創(chuàng)建“全國(guó)文明城市”活動(dòng)為例》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第6期。。有統(tǒng)計(jì)顯示，改革開(kāi)放以來(lái)，僅中央政府和各部委開(kāi)展的全國(guó)性評(píng)比表彰就已近30 項(xiàng)，涉及社會(huì)治理、生態(tài)環(huán)境、歷史文化等諸多領(lǐng)域[7]周曄：《合法性視域下的“評(píng)比表彰”：行動(dòng)邏輯、功能局限及治理——以中央政府及職能部門(mén)組織的評(píng)比表彰活動(dòng)為例》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》2014年第9期。。其形成的歷史背景是，20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，目標(biāo)責(zé)任制逐漸成為地方干部考核的主要運(yùn)作機(jī)制，至1995年，考核體系主要分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和精神文明建設(shè)三大領(lǐng)域；自1989年10月全國(guó)愛(ài)衛(wèi)會(huì)發(fā)布文件啟動(dòng)評(píng)選國(guó)家衛(wèi)生城市活動(dòng)，自上而下的標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)逐漸發(fā)展為各類評(píng)比表彰項(xiàng)目與目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合的制度體系。就實(shí)踐情況來(lái)看，各級(jí)地方政府也更多在非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投入資源和注意力。

“評(píng)比表彰”的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)手段，鼓勵(lì)同級(jí)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。其實(shí)現(xiàn)機(jī)理是在具體行動(dòng)中，中央政府通過(guò)設(shè)計(jì)清晰的指標(biāo)展現(xiàn)政策目標(biāo)；再通過(guò)差額選拔、逐級(jí)淘汰、動(dòng)態(tài)更新，使想獲取該榮譽(yù)稱號(hào)的地方官員持續(xù)參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。與前文提到的“錢”“權(quán)”競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)手段不同，各類“評(píng)比表彰”既無(wú)直接經(jīng)濟(jì)利益，也無(wú)公開(kāi)增加晉升博弈；其目的是贏得可以反映地方優(yōu)勢(shì)成績(jī)的權(quán)威認(rèn)可，以及改善社會(huì)治理狀況，讓市民有更多獲得感、幸福感。地方官員會(huì)將評(píng)比表彰項(xiàng)目中的各項(xiàng)指標(biāo)，視為上級(jí)考核評(píng)估的一部分，所獲得的表彰稱號(hào)也被視為更重要的政治資本[1]Zhang,Y.,and Li,B.,“Motivating Service Improvement with Awards and Competitions-hygienic City Campaigns in Chi?na”,Environment and Urbanization,2011,23(1),pp.41-56.。當(dāng)然，參評(píng)單位還能從中得到上級(jí)政府的資金支持，地方官員也會(huì)因評(píng)比表彰運(yùn)動(dòng)而獲得額外獎(jiǎng)勵(lì)[2]李振：《作為錦標(biāo)賽動(dòng)員官員的評(píng)比表彰模式——以“創(chuàng)建衛(wèi)生城市”運(yùn)動(dòng)為例》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第5期。。因此，即使存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)，地方官員仍表現(xiàn)出極高的積極性，證明了實(shí)現(xiàn)社會(huì)創(chuàng)新的標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)在實(shí)踐中確實(shí)發(fā)揮著重要作用。

圖1 中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的整體性框架

三、自下而上的屬地競(jìng)爭(zhēng)：以區(qū)域性港航管理為例

黨的十九大報(bào)告和2018年中央政府工作報(bào)告提出，將粵港澳大灣區(qū)定位為我國(guó)跨區(qū)域合作的建設(shè)重點(diǎn)，大灣區(qū)建設(shè)主要是以港口和航道資源為基礎(chǔ)，形成“港城一體化”發(fā)展模式。但大灣區(qū)內(nèi)沿海、沿江港口眾多，航道資源豐富且復(fù)雜，各地區(qū)特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異較大，給大灣區(qū)建設(shè)帶來(lái)了競(jìng)爭(zhēng)。本文選擇港航資源作為粵港澳大灣區(qū)區(qū)域治理研究對(duì)象，出于以下幾點(diǎn)考慮：一是港口和航道作為大灣區(qū)的核心競(jìng)爭(zhēng)力資源，在該區(qū)域內(nèi)最具典型性；二是港航資源功能豐富，是綜合地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域公共運(yùn)輸服務(wù)和物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展等特征的集中體現(xiàn)；三是現(xiàn)階段區(qū)域內(nèi)發(fā)展成效遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期，提高政府治理效率應(yīng)是重點(diǎn)研究的方面；四是其功能發(fā)揮不僅能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更能統(tǒng)籌帶動(dòng)社會(huì)要素的流動(dòng)，意義深遠(yuǎn)。

1.行政地位的錯(cuò)位匹配大灣區(qū)組成城市分屬不同行政區(qū)劃規(guī)模等級(jí)，一定程度影響著政府間的合作。粵港澳大灣區(qū)在行政區(qū)劃和事務(wù)管理上非常復(fù)雜，可概括為“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、四個(gè)核心城市”，區(qū)域融合難度較大。首先，灣區(qū)由包括廣東省的廣州、深圳、珠海等9市，以及香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)的“9+2”城市群組成，主體數(shù)量較為龐大。在“一國(guó)兩制”背景下，廣東省內(nèi)城市與特別行政區(qū)之間的府際合作，遠(yuǎn)未有內(nèi)地依靠行政權(quán)力協(xié)調(diào)那么順暢和高效。其次，“三個(gè)關(guān)稅區(qū)”是指區(qū)域內(nèi)粵港澳三地屬于不同關(guān)稅區(qū)域，根據(jù)WTO貿(mào)易協(xié)議，在單獨(dú)關(guān)稅區(qū)內(nèi)，均按該地區(qū)政府頒布的海關(guān)法規(guī)對(duì)貨物進(jìn)出境實(shí)施監(jiān)管、關(guān)稅及其他各稅的征免；在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，職能部門(mén)對(duì)港口、口岸進(jìn)行管理和檢查，而三個(gè)關(guān)稅區(qū)域各個(gè)部門(mén)之間互不隸屬并且難以在業(yè)務(wù)上協(xié)調(diào)溝通，從而就會(huì)降低港口的效率。最后，“四個(gè)核心城市”是指香港、澳門(mén)、廣州和深圳，但地區(qū)之間資源高效整合短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，“龍頭之爭(zhēng)”一定程度上會(huì)給預(yù)期的協(xié)同效應(yīng)帶來(lái)消極影響。此外，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)制度、法律體系和行政體系的差異，各類要素實(shí)則難以形成較高程度的流動(dòng)。因此，在主體間行政區(qū)劃和規(guī)模等級(jí)差異較大的情況下，如何讓大灣區(qū)城市形成“融合”發(fā)展態(tài)勢(shì)、破除行政和制度壁壘，如何讓要素順暢流動(dòng)、資源優(yōu)化配置，如何形成有機(jī)整體以提升效率、釋放整體優(yōu)勢(shì)，是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。

大灣區(qū)組成城市在行政地位方面亦體現(xiàn)出較高的復(fù)雜性。區(qū)域內(nèi)包括計(jì)劃單列市、副省級(jí)市、地級(jí)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和特別行政區(qū)，不同行政級(jí)別意味著自主發(fā)展權(quán)限存在差異。其一，“計(jì)劃單列市”也即國(guó)家社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃單列市，是指在行政建制不變的情況下，省轄市在國(guó)家計(jì)劃中被賦予相當(dāng)于省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。自1997年國(guó)家最終確定深圳等五個(gè)城市為計(jì)劃單列市后，其地位一直延續(xù)至今。計(jì)劃單列市同時(shí)列入副省級(jí)市，具有省一級(jí)行政級(jí)別的工作要求和待遇、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，其黨委、人大、政府、政協(xié)的正職均由中央組織部任命。其二，深圳和珠海又同屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，兩個(gè)城市專門(mén)享有黨中央、國(guó)務(wù)院制定的特殊政策。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度下，深圳市又被定位為“兩區(qū)三市”——全國(guó)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、全國(guó)經(jīng)濟(jì)中心城市、國(guó)家創(chuàng)新型城市、國(guó)際化城市和中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)。其三，特別行政區(qū)地位較為特殊，特區(qū)立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)基本法規(guī)定按既定程序制定法律，實(shí)行與內(nèi)地不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化制度。更關(guān)鍵的是，中央政府所屬各部門(mén)，各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預(yù)其自行管理的事務(wù)。行政地位上的不同意味著地區(qū)管理權(quán)限的差異，無(wú)疑增大了地方政府之間的協(xié)調(diào)難度。

2.府際的話語(yǔ)權(quán)爭(zhēng)奪大灣區(qū)內(nèi)深中通道建設(shè)方案的制定和執(zhí)行，亦反映了地方政府之間的話語(yǔ)權(quán)爭(zhēng)奪。2015年12月，國(guó)家發(fā)改委批復(fù)同意在深圳和中山兩地間建設(shè)“東隧西橋”的深中通道。深中通道于2018年9月開(kāi)始全面建設(shè)。與港珠澳大橋相比，深中通道因不受跨境運(yùn)輸限制，得到省內(nèi)各地方政府的支持。在地理位置上，深中通道位于珠江口虎門(mén)大橋和港珠澳大橋之間，由伶仃洋大橋和部分隧道組成；伶仃航道位于伶仃大橋下方，是南沙港和廣州港的主要出海航道，也是世界上最為繁忙的黃金水道之一。但在建設(shè)方案設(shè)計(jì)上，卻形成了廣州“全隧”方案與深圳、中山“東隧西橋”方案的多次辯駁。2013年8月，廣東省政府常務(wù)會(huì)議，同意以“東隧西橋”為推薦方案，“全隧”為備選方案，同時(shí)附上廣州市政府意見(jiàn)，上報(bào)國(guó)家發(fā)改委。原因在于伶仃洋大橋正處在廣州市出?？?，限制了日后進(jìn)出廣州港船舶高度。其實(shí)，跨越珠江的虎門(mén)大橋運(yùn)行僅四年就難以滿足通行需求，起初日均設(shè)計(jì)通行量為8萬(wàn)輛標(biāo)準(zhǔn)車次，至2017年日均通行量已達(dá)16.29萬(wàn)輛標(biāo)準(zhǔn)車次，為設(shè)計(jì)值兩倍之多。依此前車之鑒，在伶仃航道上方建設(shè)的伶仃洋大橋，日后可能會(huì)影響船舶進(jìn)出南沙港和廣州港，阻礙廣州市的港航發(fā)展。

由此，雖然廣州、深圳和中山三地政府均認(rèn)為，深中通道建設(shè)勢(shì)在必行，但各主體更關(guān)注于自身利益。在“全隧”與“東隧西橋”方案選擇中，深圳和中山結(jié)盟，廣州方面也不斷爭(zhēng)取機(jī)會(huì)。廣州市委市政府曾共同向廣東省委省政府請(qǐng)示，希望采用的方案要實(shí)現(xiàn)廣深中三市共贏。即便在廣東省級(jí)層面已決定方案并報(bào)國(guó)家發(fā)改委時(shí)，廣州市、深圳市主要領(lǐng)導(dǎo)仍爭(zhēng)取發(fā)表有利于地方發(fā)展的意見(jiàn)。廣州市大力推動(dòng)全隧道方案，認(rèn)為深中通道上建設(shè)橋梁，建設(shè)高度難以滿足廣州港船舶高度的最大值。廣州市人大常委會(huì)主任陳建華（曾任廣州市市長(zhǎng)）曾在2018年1月廣東省十三屆人大一次會(huì)議召開(kāi)期間，以省人大代表身份提出調(diào)整“東隧西橋”方案。從中能夠看出，大灣區(qū)內(nèi)城市的競(jìng)爭(zhēng)力與港口的發(fā)展優(yōu)勢(shì)密不可分；深中通道建設(shè)方案的選擇，實(shí)質(zhì)是地方之間的利益之爭(zhēng)，行政權(quán)威在博弈中發(fā)揮了不可忽視的作用。

3.基礎(chǔ)設(shè)施的無(wú)序建設(shè)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障方面，地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系也易致使港口、航線等基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)序發(fā)展與重復(fù)建設(shè)。由于大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是依靠港口、航線等基礎(chǔ)設(shè)施爭(zhēng)取競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，基礎(chǔ)設(shè)施條件完善與否是影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，這也成為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的重要領(lǐng)域。截至2017年底，廣東全省港口共有生產(chǎn)性泊位2715個(gè)，其中萬(wàn)噸級(jí)以上泊位309個(gè)，約占全國(guó)1/8，居全國(guó)第二。在航道里程上，廣東沿海航道通航里程維持在4742km，內(nèi)河航道通航里程為12108km，其中三級(jí)以上航道里程1008km。為擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，地方政府不斷擴(kuò)大港口數(shù)量和提高功能定位，卻也凸顯出無(wú)序發(fā)展的弊端。一方面是整體數(shù)量龐大，至2017年，廣東省沿海航道共有198條，航道總里程4742公里，其中主要進(jìn)港航道10萬(wàn)噸級(jí)及以上航道9條（段），通航里程234.5公里；1萬(wàn)噸級(jí)及以上航道40條（段），通航里程558.8公里；萬(wàn)噸級(jí)以下航道149條，通航里程3948.7公里。雖然區(qū)域內(nèi)港口和航線數(shù)量和體量十分龐大，但各地區(qū)均在進(jìn)行類似的規(guī)劃和建設(shè)。另一方面也體現(xiàn)了在功能定位上的無(wú)序發(fā)展。如廣州港在使用功能設(shè)計(jì)上包含出海航道南北兩段，總里程156.2km；但南北兩段在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中是難以兼容的，南段主航道定位為10萬(wàn)噸級(jí)集裝箱船不乘潮單向通航、5萬(wàn)噸級(jí)集裝箱船不乘潮雙向通航和12萬(wàn)噸級(jí)散貨船乘潮單向通航，而北段主航道僅為5萬(wàn)噸級(jí)船舶乘潮通航。還如湛江港分為30萬(wàn)噸級(jí)主航道和內(nèi)航道，主航道定位為30萬(wàn)噸級(jí)船舶乘潮單向通航，而內(nèi)航道僅通航7萬(wàn)噸級(jí)船舶，二者水深分別為21.9m和13.6m。功能豐富的優(yōu)質(zhì)貿(mào)易港口集群，能夠吸引加工工業(yè)集聚，改善基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，提高生產(chǎn)效率，發(fā)揮對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用。但地區(qū)之間、地區(qū)內(nèi)部在航道數(shù)量和具體情況上有顯著差別，給地區(qū)間整合和協(xié)同增加了難度。港口和航線的過(guò)多重復(fù)建設(shè)、功能設(shè)計(jì)上的差異，使得通航十分困難，造成資源的過(guò)多浪費(fèi)，難以為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更好的支撐與引導(dǎo)。

4.自主發(fā)展的“零和博弈”從港口發(fā)展趨勢(shì)對(duì)比來(lái)看，港口的快速發(fā)展反映出地區(qū)之間存在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。地區(qū)之間在地理位置上相距不遠(yuǎn)，又面對(duì)相同的市場(chǎng)環(huán)境，使得競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的形成難以避免。2017年大灣區(qū)總體貨物吞吐量超過(guò)15億噸，集裝箱吞吐量超過(guò)7000萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)箱（TEU），其中深圳、香港、廣州位列世界港口集裝箱吞吐量前10強(qiáng)。2017年，廣東省港口完成貨物吞吐量19.8億噸，居全國(guó)第二，其中廣州港完成5.9億噸，居全球港口第五位，湛江港完成2.82億噸，與深圳港、東莞港和珠海港非常接近；完成集裝箱吞吐量6627萬(wàn)TEU,居全國(guó)第一，珠江口同時(shí)擁有兩個(gè)2000萬(wàn)TEU以上的世界級(jí)港口，其中深圳港和廣州港分別完成2521 萬(wàn)TEU 和2037 萬(wàn)TEU，分居世界第三位和第七位。再考察主要發(fā)展型港口的變化趨勢(shì)。2018年一季度，廣州港和深圳港的貨物吞吐量都表現(xiàn)出較快的增長(zhǎng)，均保持在10%左右的增長(zhǎng)速度；珠海港集裝箱吞吐量更是實(shí)現(xiàn)了31.09%的增長(zhǎng)。以上數(shù)據(jù)均反映出粵港澳大灣區(qū)港口發(fā)展的特點(diǎn)，地方政府面臨大灣區(qū)內(nèi)部激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

組成地區(qū)之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、港口貨物吞吐量、集裝箱吞吐量等方面均有所體現(xiàn)。首先，各地區(qū)的生產(chǎn)總值，體現(xiàn)了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡的狀況。各地區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2016年香港全年地區(qū)生產(chǎn)總值為22125.7億元，廣州市為19547.44億元，深圳市為19492.6億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于江門(mén)市的2418.78億元、佛山市的2226.37億元和肇慶市的2084.02億元（如圖2所示）。其次，在港口貨物吞吐量方面，各地區(qū)2016年相比2015年有小幅上升，總體變化不大。2016年大灣區(qū)內(nèi)貨物吞吐量前三的港口，依次是廣州港（54437.45萬(wàn)噸）、香港港（25670萬(wàn)噸）和深圳港（21410萬(wàn)噸），分別占大灣區(qū)年吞吐總量的34.00%、16.03%和13.37%（如圖3所示）；遠(yuǎn)高于肇慶港3261萬(wàn)噸。最后，考慮集裝箱吞吐量這一重要衡量指標(biāo)，2016年廣州港吞吐量為1885.77萬(wàn)TEU，深圳港為2398萬(wàn)TEU，但中山港和珠海港分別僅有135.54萬(wàn)TEU 和165萬(wàn)TEU?？傮w而言，以上數(shù)據(jù)體現(xiàn)了粵港澳大灣區(qū)整體上具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但也顯示出不同地區(qū)港口運(yùn)營(yíng)上的快速發(fā)展和激烈競(jìng)爭(zhēng)的形勢(shì)，地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和港口運(yùn)營(yíng)管理上逐漸拉開(kāi)差距。這從側(cè)面反映了地區(qū)間市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系難以避免和自主調(diào)和，需要從國(guó)家總體層面進(jìn)行規(guī)劃和調(diào)整。

圖2 地區(qū)年生產(chǎn)總值（億元）

圖3 地區(qū)港口年貨物吞吐量（萬(wàn)噸）和占比

四、自上而下的標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)：以創(chuàng)文明城市競(jìng)賽為例

本文在研究粵港澳大灣區(qū)自上而下的標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，選擇中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)組織、各市作為參選主體參與的全國(guó)文明城市評(píng)比活動(dòng)為例。選擇緣由包括：一是權(quán)威表彰意蘊(yùn)明顯，全國(guó)文明城市是目前國(guó)內(nèi)城市綜合類評(píng)比中的最高榮譽(yù)，也是最具價(jià)值的城市品牌，是反映城市整體文明水平的綜合性榮譽(yù)稱號(hào)；二是地方可獲得潛在收益，成為文明城市能提高城市的知名度和美譽(yù)度，吸引投資刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、帶動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展；三是能明顯改善社會(huì)治理狀況，市民將成為最直接的受益者。

1.評(píng)比開(kāi)啟的指標(biāo)考核標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)導(dǎo)向是早日達(dá)標(biāo)，清晰、量化的指標(biāo)體系是開(kāi)啟評(píng)比競(jìng)賽的前提和基礎(chǔ)。評(píng)比競(jìng)賽由中央政府自上而下發(fā)起，考核指標(biāo)設(shè)置實(shí)現(xiàn)了任務(wù)的分解。標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)外在表現(xiàn)為“政治達(dá)標(biāo)賽”，上級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，會(huì)預(yù)先設(shè)定績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，下級(jí)政府實(shí)施情況只需達(dá)到及格標(biāo)準(zhǔn)即可[1]王哲：《作為政治達(dá)標(biāo)賽的評(píng)比表彰：理論意義與演進(jìn)邏輯——基于A省“省級(jí)園林縣城”計(jì)劃的案例研究》，〔哈爾濱〕《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第3期。。在全國(guó)文明城市評(píng)比中，由中央文明委設(shè)定競(jìng)賽中參評(píng)城市的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)、材料審核、問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、實(shí)地考察、整體觀察等方式，逐一將考核指標(biāo)落實(shí)。從評(píng)比內(nèi)容及程序、考核及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等關(guān)鍵內(nèi)容，均能看出由中央政府及其職能部門(mén)組織、開(kāi)展的各類評(píng)比表彰活動(dòng)，形成的競(jìng)爭(zhēng)路徑是由中央政府自上而下單方面設(shè)定的。

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的量化展現(xiàn)，使參評(píng)城市有了完成“達(dá)標(biāo)競(jìng)賽、全面對(duì)標(biāo)”的依據(jù)。中央政府及其職能部門(mén)作為評(píng)判機(jī)構(gòu)與主體，其行政理念、價(jià)值偏好等構(gòu)成對(duì)地方政府的權(quán)威性評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。如2017年版全國(guó)文明城市（地級(jí)以上）測(cè)評(píng)體系，由3大板塊、12個(gè)測(cè)評(píng)項(xiàng)目、90項(xiàng)測(cè)評(píng)內(nèi)容、188條測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。板塊包括牢固的思想道德基礎(chǔ)、良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境、長(zhǎng)效常態(tài)的創(chuàng)建工作機(jī)制，具體測(cè)評(píng)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)兼具細(xì)化和量化的特征，如：市民對(duì)志愿服務(wù)活動(dòng)認(rèn)同和支持率≥90%，注冊(cè)志愿者參加活動(dòng)人數(shù)占注冊(cè)總?cè)藬?shù)的比例≥70%，城市市轄區(qū)劣于Ⅴ類水體斷面比例連續(xù)三年下降或無(wú)劣于Ⅴ類水體，等等。至此，參評(píng)單位不再追求指標(biāo)績(jī)效最大化，而是達(dá)到判定方預(yù)先設(shè)定的客觀標(biāo)準(zhǔn)即可。因此，上級(jí)常借助量化機(jī)制將任務(wù)分解，這些可清晰測(cè)量的任務(wù)將得到下級(jí)更多的注意，以實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)。

2.評(píng)比過(guò)程的“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”全國(guó)文明城市評(píng)比活動(dòng)表彰數(shù)量逐年增加，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇。2003年中央文明委第二次全體會(huì)議討論通過(guò)評(píng)比表彰暫行辦法，開(kāi)啟了城市的綜合評(píng)比；2005年公布了首批表彰城市，此后每三年一次，至今已舉辦五屆。2019 年3 月20 日，中央文明辦確定2018—2020 年創(chuàng)建周期“全國(guó)文明城市提名城市”，批準(zhǔn)確定391 個(gè)城市、直轄市城區(qū)、縣為2018—2020年創(chuàng)建周期全國(guó)文明城市提名城市。廣東一共有8個(gè)地級(jí)市上榜，分別為河源市、揭陽(yáng)市、梅州市、清遠(yuǎn)市、汕頭市、韶關(guān)市、湛江市、肇慶市。廣東省下轄21個(gè)地級(jí)市，歷屆獲獎(jiǎng)情況如表1所示。

根據(jù)《廣東省公民文明素質(zhì)和社會(huì)文明程度提升行動(dòng)綱要（2017—2020年）》，珠三角將在2020 年建成全國(guó)文明城市群，綱要從省級(jí)政府層面對(duì)各城市政府提出明確要求。對(duì)于有機(jī)會(huì)參與全國(guó)評(píng)比的城市而言，創(chuàng)建難度更大，創(chuàng)建要求也更高，各提名城市競(jìng)賽上的“提質(zhì)、升級(jí)、再動(dòng)員”工作不斷加強(qiáng)。2018 年10 月至年底，汕頭市響應(yīng)“提質(zhì)升級(jí)”號(hào)召，建立了獎(jiǎng)優(yōu)罰劣機(jī)制。對(duì)每輪評(píng)比前三名的街道（鎮(zhèn)）獎(jiǎng)勵(lì)50萬(wàn)元，每輪評(píng)比前三名且總分90分以上的街道（鎮(zhèn)）追加50萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)（合計(jì)100萬(wàn)元）；每輪評(píng)比前三名且總分95分以上的街道（鎮(zhèn)）合計(jì)可獲150萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)；評(píng)比排名后三位且評(píng)比得分在75分以下的街道（鎮(zhèn)），予以全市通報(bào)批評(píng)，責(zé)令該街（鎮(zhèn)）黨（工）委主要領(lǐng)導(dǎo)在汕頭電視臺(tái)公開(kāi)檢討，乃至報(bào)請(qǐng)市委常委會(huì)，對(duì)相關(guān)街道（鎮(zhèn)）黨政主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行免職處理[1]《汕頭：全域全方位對(duì)標(biāo)推進(jìn)創(chuàng)文提質(zhì)升級(jí)》，http://gd.wenming.cn/civilization/201812/t20181220_4944292.html,2018年12月20日。。在汕頭市已完成的兩輪評(píng)比工作中，金平區(qū)鮀蓮街道均位列全市后三名，街道黨政主要領(lǐng)導(dǎo)受到免職處理；位列后三名的街道（鎮(zhèn)）黨委書(shū)記也于2018年11月28日晚在電視上向市民做檢討。

表1 廣東省地級(jí)市歷屆“全國(guó)文明城市”稱號(hào)獲得情況

2019年2月26日，汕頭市潮南區(qū)召開(kāi)創(chuàng)文提質(zhì)升級(jí)再動(dòng)員大會(huì)，明確進(jìn)一步強(qiáng)化“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”機(jī)制，安排近1000萬(wàn)元的財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)新一年的創(chuàng)文工作。具體而言，對(duì)在全市每一輪評(píng)比中區(qū)級(jí)排名后3位且分?jǐn)?shù)低于85分的鎮(zhèn)（街道），各扣除30萬(wàn)元工作經(jīng)費(fèi)；對(duì)每一輪評(píng)比中進(jìn)入全市前10名的鎮(zhèn)（街道），予以獎(jiǎng)勵(lì)“罰劣”所得的全部資金。每輪市評(píng)比和區(qū)督查兩級(jí)分?jǐn)?shù)加權(quán)計(jì)算后，最終分?jǐn)?shù)排名前3位的鎮(zhèn)（街道）各獎(jiǎng)勵(lì)30萬(wàn)元，對(duì)其中分?jǐn)?shù)90分以上的追加獎(jiǎng)勵(lì)20萬(wàn)元，分?jǐn)?shù)95分以上的追加獎(jiǎng)勵(lì)30萬(wàn)元。兩輪督查結(jié)束后，依據(jù)督查成績(jī)排名、日?？己饲闆r等各確定50個(gè)村（社區(qū)）作為以獎(jiǎng)代補(bǔ)對(duì)象，每個(gè)按不同等級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)4萬(wàn)至10萬(wàn)元[1]《汕頭潮南區(qū)強(qiáng)化“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”機(jī)制 1000萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)創(chuàng)文工作》，http://gd.wenming.cn/civilization/201902/t20190226_5016069.html,2019年2月26日。。

對(duì)于省級(jí)評(píng)比落選城市而言，競(jìng)爭(zhēng)壓力之大可想而知。2018年12月5日，汕尾市城區(qū)舉辦創(chuàng)建廣東省文明城市誓師大會(huì)，市委常委、城區(qū)委書(shū)記李慶新作動(dòng)員講話時(shí)表示，“必須嚴(yán)肅追責(zé)、倒逼落實(shí)，徹底甩掉‘全省唯一不是省文明城市’的惡名”[2]《城區(qū)舉辦創(chuàng)建廣東省文明城市誓師大會(huì)》，http://www.sohu.com/a/280104313_810821,2018年12月6日。。大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)授予在2018年11月份“創(chuàng)文”測(cè)評(píng)中排名前三位的單位“紅旗獎(jiǎng)”，對(duì)排名末尾三位的單位發(fā)放“烏龜牌”。同時(shí)，要求企業(yè)代表、區(qū)直掛駐單位和有關(guān)村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人員，現(xiàn)場(chǎng)作表態(tài)發(fā)言。由此，在量化基礎(chǔ)上，上級(jí)對(duì)重點(diǎn)關(guān)注的量化任務(wù)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，如果有些任務(wù)有著更大壓力或后果（比如“一票否決”），下級(jí)可能會(huì)更多予以關(guān)注。

3.評(píng)比流程的逐級(jí)淘汰通過(guò)差額選拔、逐級(jí)淘汰的評(píng)選流程，地方政府之間形成了同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。全國(guó)文明城市的評(píng)選流程為：一是中央文明委下達(dá)各省創(chuàng)文先進(jìn)城市名額，設(shè)置上限；二是各城市自愿申報(bào)，但需為“全國(guó)文明城市工作先進(jìn)城市”的受表彰單位；三是逐級(jí)推薦，由各級(jí)文明委審核后擇優(yōu)逐級(jí)向上推薦，省文明委測(cè)評(píng)后按照名額推薦先進(jìn)城市；最后是中央文明委審核測(cè)評(píng)，公示表彰。為保持每屆評(píng)比過(guò)后，有熱情的城市繼續(xù)參與進(jìn)去，參評(píng)而未獲得表彰的城市仍可獲得“先進(jìn)城市”稱號(hào)，提前具備參加下一屆評(píng)比的資格，從而維持創(chuàng)文競(jìng)賽的可持續(xù)性。對(duì)于已獲得表彰的城市，若想再次獲得文明城市稱號(hào)，仍需要接受每屆的復(fù)查：先自查，再向省文明委提交保留稱號(hào)的申請(qǐng)，復(fù)查后向中央文明委申報(bào)。在全國(guó)文明城市評(píng)比表彰運(yùn)動(dòng)中，參評(píng)城市要耗費(fèi)大量時(shí)間和資源，需要近十年的時(shí)間來(lái)準(zhǔn)備以及認(rèn)真對(duì)待每三年一次的復(fù)查。

評(píng)選流程中的“差額選拔、逐級(jí)淘汰”和“落選補(bǔ)償、每屆復(fù)查”機(jī)制設(shè)計(jì)，意味著地方政府只要?jiǎng)龠^(guò)同級(jí)，便可“走在前列”從而獲得參加下一輪競(jìng)賽的機(jī)會(huì)。在實(shí)踐中，給予落選者再次參與的優(yōu)先機(jī)會(huì)，以及每屆復(fù)查的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，不斷對(duì)參評(píng)城市施加壓力。地方政府需要始終保持積極性，否則將可能被“摘牌”。評(píng)比表彰計(jì)劃開(kāi)展多輪比拼，未來(lái)又會(huì)在同一領(lǐng)域出現(xiàn)新的、更高的標(biāo)準(zhǔn)，直至獲獎(jiǎng)名單實(shí)現(xiàn)全覆蓋，因而激發(fā)了持續(xù)開(kāi)展的內(nèi)在動(dòng)力。因此，差額選拔和逐級(jí)淘汰的機(jī)制，使得同級(jí)地方政府之間相互競(jìng)爭(zhēng)；落選補(bǔ)償和每屆復(fù)查的機(jī)制，則使競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)得以持續(xù)。同級(jí)別地方政府之間需要不斷比較，由此形成相互追趕、超越的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。

4.評(píng)比結(jié)果的激勵(lì)刺激評(píng)比結(jié)果的激勵(lì)刺激對(duì)評(píng)比表彰形成的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的延續(xù)至關(guān)重要。在中央文明辦2019年3月20日公布的28個(gè)省會(huì)（首府）、副省級(jí)城市測(cè)評(píng)成績(jī)及排名中，既有測(cè)評(píng)成績(jī)及排名，還對(duì)排名靠前的單位給予表?yè)P(yáng)，對(duì)未達(dá)標(biāo)城市予以通報(bào)批評(píng)和懲罰。該文件中，2018年測(cè)評(píng)成績(jī)排名靠前的有10個(gè)城市，包括山東省濟(jì)南市、浙江省杭州市、福建省廈門(mén)市等，都受到了公開(kāi)的通報(bào)表?yè)P(yáng)。而對(duì)測(cè)評(píng)成績(jī)未達(dá)到80分的9個(gè)城市，包括新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市、西藏自治區(qū)拉薩市、江西省南昌市等，予以公開(kāi)通報(bào)批評(píng)。更為嚴(yán)格的是，根據(jù)《全國(guó)文明城市創(chuàng)建動(dòng)態(tài)管理措施（負(fù)面清單）》的規(guī)定，寧夏回族自治區(qū)銀川市測(cè)評(píng)成績(jī)未達(dá)70分，被停止全國(guó)文明城市資格一年。

評(píng)比結(jié)果的激勵(lì)刺激，包含正向的激勵(lì)和反向的激勵(lì)（懲罰）兩個(gè)方面。一方面，評(píng)比表彰的結(jié)果不僅意味著對(duì)“優(yōu)異者”的肯定與鼓勵(lì)，而且也容易彰顯示范效應(yīng)和發(fā)揮導(dǎo)向作用。在某一領(lǐng)域中形成的特色性理念和管理模式，將成為其他地方政府學(xué)習(xí)、借鑒的模板。同時(shí)介入的宣傳報(bào)道和表彰贊揚(yáng)，傳播了政府創(chuàng)新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，極大地增強(qiáng)了創(chuàng)新者的榮譽(yù)感。尤其在信息化和網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)媒體拓展和擴(kuò)大效應(yīng)使得激勵(lì)效果更加顯著。但另一方面，每屆評(píng)比活動(dòng)均有城市受到公開(kāi)通報(bào)批評(píng)，甚至停止全國(guó)文明城市資格一年的嚴(yán)重懲罰。問(wèn)責(zé)制提供了反向激勵(lì)的可能，影響著一座城市的輿論氛圍，甚至可能影響常規(guī)性干部評(píng)估和晉升。由此，“正面形象營(yíng)造”和“負(fù)面通報(bào)鞭策”兩方面，共同形成了激勵(lì)刺激，營(yíng)造出激烈的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。

圖4 標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)的閉環(huán)機(jī)制設(shè)計(jì)

五、 結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)區(qū)域治理中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、達(dá)成社會(huì)創(chuàng)新要求的關(guān)鍵動(dòng)力，是不斷健全發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的體制機(jī)制?；诮?jīng)濟(jì)激勵(lì)理論和政治激勵(lì)理論的傳統(tǒng)思維，已難以解釋地方政府在非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域如火如荼的競(jìng)爭(zhēng)行為；基于“錦標(biāo)賽”和“達(dá)標(biāo)賽”的形式特征，難以置身于政績(jī)競(jìng)賽的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中理解競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的組織邏輯。針對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)與現(xiàn)實(shí)之間的差距，本文構(gòu)建了包含“自下而上的屬地競(jìng)爭(zhēng)”和“自上而下的標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)”的整體性分析框架，并通過(guò)粵港澳區(qū)域治理中的港航管理和創(chuàng)全國(guó)文明城市兩則案例，進(jìn)行了實(shí)證研究。通過(guò)以上分析，本文得出四點(diǎn)結(jié)論。第一，地方政府職能結(jié)構(gòu)從注重經(jīng)濟(jì)職能到多目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)變，實(shí)際存在兩種競(jìng)爭(zhēng)形成路徑或模式：一種是傳統(tǒng)的“自下而上屬地競(jìng)爭(zhēng)”，競(jìng)爭(zhēng)的形成和運(yùn)作完全是地方政府自主選擇，通過(guò)稅收分成和晉升博弈激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的形成；另一種是“自上而下的標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)”，競(jìng)爭(zhēng)的形成和運(yùn)作單純由上級(jí)政府營(yíng)造，通過(guò)贏得權(quán)威表彰和換取市民認(rèn)可激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的形成。第二，屬地競(jìng)爭(zhēng)是地方分權(quán)化改革后尋求稅收分成和晉升博弈的過(guò)程，城市行政地位的錯(cuò)位、激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，均體現(xiàn)出為屬地利益而爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)，是自主選擇來(lái)追求績(jī)效最大化的組織過(guò)程。第三，標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)的形成路徑是由中央政府自上而下單方面設(shè)定的，是通過(guò)評(píng)比開(kāi)啟的指標(biāo)考核、評(píng)比過(guò)程的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、評(píng)比流程的逐級(jí)淘汰和評(píng)比結(jié)果的激勵(lì)刺激等機(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)上級(jí)定標(biāo)準(zhǔn)、下級(jí)自愿參加的達(dá)標(biāo)過(guò)程。第四，地方政府職能結(jié)構(gòu)已由注重經(jīng)濟(jì)職能向均衡性的多目標(biāo)任務(wù)體系轉(zhuǎn)變，同時(shí)地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)展開(kāi)的屬地競(jìng)爭(zhēng)，以及圍繞社會(huì)創(chuàng)新而展開(kāi)的標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)，意味著地方政府之間處于圍繞多種任務(wù)競(jìng)相追逐的狀態(tài)。

本文的研究發(fā)現(xiàn)，一定程度上豐富了以府際關(guān)系為視角的政府競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)理論研究，有助于我們更好地理解地方政府間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系形成的互動(dòng)機(jī)制及其特征。但受制于獲取數(shù)據(jù)的限制，在實(shí)證檢驗(yàn)方面的探索相對(duì)不足。未來(lái)可聚焦于地方官員的屬地競(jìng)爭(zhēng)或者標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)影響要素展開(kāi)更豐富的研究，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)理論的構(gòu)建。