劉禹

摘要：轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易制度作為國(guó)際公共產(chǎn)品，不僅關(guān)乎各國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出口情況以及全球貿(mào)易格局，還關(guān)系到全球環(huán)境保護(hù)以及食品安全等問(wèn)題。然而目前世界上還沒(méi)有一個(gè)組織針對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品制定過(guò)有約束力的多邊國(guó)際制度，反映了該領(lǐng)域國(guó)際公共產(chǎn)品供給的匱乏。原因在于行為體之間巨大的利益差異使得國(guó)際合作步履維艱，相互沖突重疊的國(guó)際制度正在阻礙統(tǒng)一的有約束力的多邊制度的形成。區(qū)域性全球公共品能夠填補(bǔ)全球公共品的空白，緩解一些全球公共品供給困難造成的影響。

關(guān)鍵詞：國(guó)際公共產(chǎn)品;轉(zhuǎn)基因;貿(mào)易規(guī)制;多邊合作

中圖分類號(hào)：[S-9]? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.19754/j.nyyjs.20200229054

1轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易多邊制度的供給現(xiàn)狀

1.1有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易的多邊制度

隨著全球化進(jìn)程的不斷加深以及科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，國(guó)際社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域相互連結(jié)，人類生活的方方面面也都受到影響。在全球化的背景下，國(guó)內(nèi)事務(wù)與國(guó)際事務(wù)的聯(lián)系逐漸緊密，相互影響，二者沒(méi)有完全彼此獨(dú)立的真空地帶，越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)議題都具有了國(guó)際公共性，如消除貧困、環(huán)境保護(hù)、疾病控制等。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的規(guī)制已經(jīng)成為全球貿(mào)易的重要議題，不僅關(guān)乎各國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口情況以及全球貿(mào)易格局，還關(guān)系到全球環(huán)境保護(hù)以及食品安全等問(wèn)題。特別是環(huán)境保護(hù)以及食品安全等非經(jīng)濟(jì)因素并未受到多邊貿(mào)易制度的足夠重視，使全球化制度出現(xiàn)了失衡，給國(guó)際社會(huì)的持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了隱患。

因此，需要國(guó)際社會(huì)成員通過(guò)國(guó)際合作來(lái)共同應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題。國(guó)際制度是實(shí)現(xiàn)、促進(jìn)國(guó)際合作的重要保障，是指集中體現(xiàn)某一國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域中行為體的期望的一系列明示或默示的原則、規(guī)范、規(guī)則以及決策程序[2]，有助于避免“囚徒困境”等集體行動(dòng)問(wèn)題。例如：在談判環(huán)節(jié)中，國(guó)際制度能夠提供官方例會(huì)的平臺(tái)以及文秘、后勤、信息等支持，從而節(jié)約談判成本;在執(zhí)行環(huán)節(jié)中，國(guó)際制度能夠監(jiān)督其成員的遵守，報(bào)告其違反情況，提供請(qǐng)第三方爭(zhēng)端解決機(jī)制等。基歐漢認(rèn)為這些制度增加了政府權(quán)力而非限制，因?yàn)槠涫拐g達(dá)成互利的協(xié)定[3]。

但目前，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域尚未形成具有普遍約束力的多邊國(guó)際制度。有關(guān)國(guó)際法規(guī)則主要來(lái)自世界貿(mào)易組織（WTO）下調(diào)整與貿(mào)易有關(guān)事項(xiàng)的多邊協(xié)定、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）下的《國(guó)際植物保護(hù)公約》、國(guó)際食品法典委員會(huì)（CAC）制定的《國(guó)際食品法典》、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）主導(dǎo)制定的《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》以及部分區(qū)域性組織制定的相關(guān)協(xié)議。然而，以上國(guó)際法規(guī)則多屬于國(guó)際軟法規(guī)則，對(duì)于締約方均缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力?？紤]到WTO停擺的困境，在解決糾紛時(shí)，WTO規(guī)則同樣面臨缺乏執(zhí)行力的問(wèn)題。

1.2多邊制度供給的困境

國(guó)際制度作為一種國(guó)際公共產(chǎn)品，是促進(jìn)多邊合作最重要因素。國(guó)際公共產(chǎn)品是“那些收益能夠跨越邊界、時(shí)代和人口組成的產(chǎn)品”[4]。依據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森作出的界定，公共產(chǎn)品的特征有2個(gè)：非排他性，即公共產(chǎn)品自被生產(chǎn)出之時(shí)，會(huì)對(duì)所有人同時(shí)造成收益或損害;非競(jìng)爭(zhēng)性，即一人消費(fèi)公共產(chǎn)品不會(huì)減少公共產(chǎn)品對(duì)其他人的供給，其他人對(duì)產(chǎn)品的消費(fèi)也不會(huì)增加任何成本[5]。根據(jù)國(guó)際公共產(chǎn)品的外部性的溢出范圍，國(guó)際公共產(chǎn)品被學(xué)界劃分為區(qū)域公共產(chǎn)品和全球公共產(chǎn)品[6]。

國(guó)際公共產(chǎn)品作為國(guó)際合作的產(chǎn)物，是國(guó)家實(shí)力在國(guó)際層面的存在形式，是國(guó)家之間權(quán)力和利益互動(dòng)的重要媒介和載體。國(guó)際公共產(chǎn)品的所涉實(shí)力內(nèi)核及其博弈和互動(dòng)，正式通過(guò)國(guó)際制度“吸引”他者[7]。 國(guó)際制度，特別是有形的國(guó)際組織，其建立和發(fā)展本身就是集體行動(dòng)的結(jié)果。國(guó)際社會(huì)之上沒(méi)有世界政府，因而此狀態(tài)下策略的合理選擇決定國(guó)際合作成敗，例如：“以牙還牙”策略可作為實(shí)現(xiàn)合作的基礎(chǔ)性條件，調(diào)整博弈收益矩陣可以降低背信的收益，減少合作行為體的數(shù)量可以降低監(jiān)控難度，擴(kuò)大不同領(lǐng)域及議題合作的聯(lián)系可以增加合作的動(dòng)機(jī)并降低背信的誘惑，重復(fù)博弈能夠增加國(guó)家的合作傾向[8]。

一般來(lái)說(shuō)，多邊制度有助于國(guó)家合作時(shí)降低談判成本、提升決策效率、促進(jìn)信息交換、監(jiān)督協(xié)定的執(zhí)行提供爭(zhēng)端解決的平臺(tái)。然而，歐美雙邊對(duì)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)制存在巨大的分歧，導(dǎo)致雙邊層面上難以達(dá)成有效的合作安排。美國(guó)主張適用更加自由的標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)放的市場(chǎng)，而歐洲則對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品態(tài)度更加謹(jǐn)慎，主張更嚴(yán)格保守的標(biāo)準(zhǔn)。行為體間的異質(zhì)性會(huì)影響合作的達(dá)成，美歐作為享有全球重要話語(yǔ)權(quán)的行為體，二者相互沖突的利益和相互對(duì)立的主張給轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)制多邊制度的達(dá)成帶來(lái)了巨大鴻溝。

2多邊機(jī)制供給困境的成因分析

2.1分配沖突

“囚徒困境”理論認(rèn)為，國(guó)家間達(dá)成合作是能夠?qū)崿F(xiàn)共同利益的，但國(guó)家擔(dān)心另一方違反彼此之間的協(xié)定是達(dá)成合作的阻礙。就國(guó)際關(guān)系而言，這些問(wèn)題一般能夠通過(guò)創(chuàng)設(shè)國(guó)家行為監(jiān)督機(jī)制以及違反協(xié)定懲罰機(jī)制來(lái)解決。但是，囚徒困境忽視了一個(gè)阻礙國(guó)際合作的重要因素，即各國(guó)主要關(guān)注的是自身的“絕對(duì)收益”，而不是權(quán)力平衡的“相對(duì)收益”，各國(guó)就合作成本收益的分配有著不同利益，由此造成的沖突最終會(huì)影響合作的達(dá)成。因此，“囚徒困境”理論不適用于合作參與方存在分配沖突的情形。

在國(guó)際政治背景下，當(dāng)國(guó)家進(jìn)行合作時(shí)，并非僅是在“合作”或“背叛”之間做出選擇，而是選擇了確定的合作條件，如貿(mào)易制度中關(guān)稅或 or the precise levels of different armaments in an arms control regime等。“囚徒困境”下的合作只有一個(gè)途徑，但現(xiàn)實(shí)世界卻有很多途徑[9]。就博弈條件而言，可能存在著多重均衡，即博弈雙方對(duì)協(xié)定的選擇可能存在著多種可能性，而國(guó)家則要面對(duì)選擇其中一個(gè)可能性的挑戰(zhàn)。

不同的合作方式對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治上成本收益的考量帶來(lái)的影響也不同。例如：在國(guó)際貿(mào)易協(xié)定中，一方傾向大幅降低工業(yè)產(chǎn)品關(guān)稅，另一方卻希望降低農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅。在這情況下，國(guó)家不僅面臨著監(jiān)督和執(zhí)行貿(mào)易協(xié)定的挑戰(zhàn)，還要確定合作的條件，即協(xié)定中降低工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅的幅度。但“囚徒困境”模式的這種合作或背叛的二元選擇不能囊括國(guó)際合作中的這些因素。

事實(shí)上就農(nóng)業(yè)生物技術(shù)來(lái)說(shuō)，美歐雙方關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品、飼料規(guī)制國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的談判，基本展現(xiàn)了世界兩大重要經(jīng)濟(jì)體之間分配沖突的全部特征。美歐都竭力使其國(guó)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)輸出到國(guó)際層面，并將由此帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、政治上的調(diào)整代價(jià)轉(zhuǎn)移給對(duì)方。在美國(guó)看來(lái)，政府、農(nóng)民以及生物科技公司擔(dān)心歐盟的“保護(hù)主義”標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)損害到美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益，其擔(dān)心這樣的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)傳播到更多的國(guó)家，進(jìn)一步打壓轉(zhuǎn)基因食品、作物的潛在市場(chǎng)。因此，美國(guó)政府一直試圖將自己更加自由、“科學(xué)導(dǎo)向”的標(biāo)準(zhǔn)，推行給各個(gè)國(guó)際制度，同時(shí)試圖通過(guò)外交和向WTO提起訴訟的方式削弱歐盟標(biāo)準(zhǔn)的適用。

歐盟適用的轉(zhuǎn)基因食品、作物規(guī)制制度是高度限制性的。歐盟擔(dān)心適用美式全球標(biāo)準(zhǔn)會(huì)造成歐盟農(nóng)民以及生物科技公司出于相對(duì)劣勢(shì)的地位，使歐盟遭受潛在的環(huán)境和食品安全風(fēng)。轉(zhuǎn)變歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的管制還會(huì)引起反對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的強(qiáng)烈公共輿論，使政府和官員面臨巨大的政治損失。因此，歐盟代表一貫堅(jiān)持在全球?qū)用嫱菩邢拗圃瓌t，同時(shí)保護(hù)歐盟的規(guī)制制度免受來(lái)自WTO的法律挑戰(zhàn)。事實(shí)上從更廣闊的視角來(lái)看，歐盟推行其標(biāo)準(zhǔn)是歐盟委員會(huì)公布戰(zhàn)略的一部分。該戰(zhàn)略指出“通過(guò)國(guó)際組織和雙邊安排的方式在國(guó)際上促進(jìn)歐盟標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展”[10]。

在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品市場(chǎng)規(guī)制（包括環(huán)境、健康規(guī)制等非關(guān)稅壁壘）上，盡管歐盟和美國(guó)就避免展開(kāi)全球貿(mào)易戰(zhàn)具有的共同利益，然而對(duì)于問(wèn)題的解決，二者傾向的條件卻大不相同。美國(guó)傾向“科學(xué)導(dǎo)向”的原則，從而使轉(zhuǎn)基因食品、種子貿(mào)易自由化，而歐盟傾向“限制原則”。雙方認(rèn)為對(duì)方標(biāo)準(zhǔn)的適用都將使自身遭受巨大的政治、經(jīng)濟(jì)損失。

2.2制度的碎片化

制度的擴(kuò)增并不能實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的解決，反而會(huì)造成制度間的緊張、沖突和不一致。各個(gè)制度獨(dú)立發(fā)展，帶來(lái)了規(guī)則間的相互沖突，使人們對(duì)潛在的混亂與不確定性感到擔(dān)憂[11]。有觀點(diǎn)認(rèn)為，區(qū)域性制度注定不可能取代多邊體制，因?yàn)槠涫菄?guó)家追求自身利益的產(chǎn)物，具有歧視性，這一特點(diǎn)是其揮之不去的天然短板。此外，區(qū)域性體制通常具有大國(guó)權(quán)力性導(dǎo)向，這同樣是其難以克服的致命缺陷?？梢哉f(shuō)，歧視性決定了區(qū)域性體制難以肩負(fù)國(guó)際貿(mào)易法治之重任，構(gòu)建國(guó)際貿(mào)易制度存在較大的局限性，而大國(guó)權(quán)力導(dǎo)向性決定了區(qū)域性體制只能作為絕大多數(shù)國(guó)家的權(quán)宜之計(jì)。制度的產(chǎn)生是為了解決現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題，但是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題層出不窮，并不會(huì)完全符合之前設(shè)計(jì)的制度，可能會(huì)涉及多個(gè)制度，這就造成了制度沖突。在面對(duì)制度沖突的情況下，決策具有一些不同的特征。

任何制度的談判都不是從零開(kāi)始的，通常是由“路徑依賴”的，考慮相關(guān)國(guó)際制度的發(fā)展。各國(guó)為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)政治環(huán)境、尋求自身利益，往往會(huì)“選擇制度”，選擇特定制度以便達(dá)成所需要的結(jié)果。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家會(huì)基于以下特征選擇制度，如成員身份（限制性的或普遍性的），投票規(guī)則（一國(guó)一票制相與加權(quán)表決，表決一致與多數(shù)表決），制度特征（爭(zhēng)端解決程序中出席或缺席），實(shí)質(zhì)問(wèn)題（貿(mào)易、環(huán)境或食品安全），主要功能（貿(mào)易、環(huán)境或農(nóng)業(yè)部）等，這些特征都或多或少地以可預(yù)見(jiàn)的方式影響實(shí)質(zhì)性的結(jié)果。在沖突的制度中，組織的數(shù)量龐大會(huì)導(dǎo)致組織間法律不一致。國(guó)家在應(yīng)對(duì)這些不一致性時(shí)，會(huì)依據(jù)自身的利益需求，通過(guò)劃分不同制度之間的界限或者強(qiáng)調(diào)一個(gè)制度較之于另一制度的優(yōu)越性或?qū)蛹?jí)關(guān)系的方式來(lái)應(yīng)對(duì)不一致性。國(guó)家還會(huì)利用“戰(zhàn)略性不一致”，通過(guò)一個(gè)制度在另一個(gè)制度中創(chuàng)造沖突或不一致性，力圖向特定方向轉(zhuǎn)變另一個(gè)制度中對(duì)規(guī)則的理解或?qū)嶋H適用。強(qiáng)大的國(guó)家在這一“選擇制度”過(guò)程中更能體現(xiàn)出適應(yīng)性[12]。

政治學(xué)對(duì)制度重疊的分析越來(lái)越多地得到國(guó)際法“多元化”以及“碎片化”等法學(xué)理論的補(bǔ)充完善。例如：在2000年，國(guó)際法委員會(huì)將“國(guó)際法碎片化引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)”議題列入其工作計(jì)劃，并于2002年創(chuàng)設(shè)工作組為該議題提供建議，重命名為“國(guó)際法碎片化”，國(guó)際法多樣化和擴(kuò)展引起的困難” 。碎片化的后果是法律的不確定性以及國(guó)際法律制度間的潛在沖突。正如國(guó)際法委員會(huì)2006年報(bào)告所指出曾經(jīng)屬于“一般國(guó)際法”的領(lǐng)域已經(jīng)成為專門制度而運(yùn)行，如 “貿(mào)易法”、“人權(quán)法”、“環(huán)境法”、“海洋法”、“歐洲法”等，每個(gè)制度都有自己的原則和機(jī)構(gòu)。問(wèn)題在于這樣專業(yè)化的法律制定及組織構(gòu)建行為通常不顧及相鄰領(lǐng)域的立法、實(shí)踐行為，也忽視了一般國(guó)際法原則和實(shí)踐。后果就是規(guī)則或規(guī)則制度之間產(chǎn)生了沖突，偏離了制度性實(shí)踐，對(duì)法律的全盤把握造成了損失[13]。

就某一特定問(wèn)題而言，當(dāng)現(xiàn)行制度對(duì)實(shí)質(zhì)性結(jié)果具有特殊意義時(shí)，分配的沖突會(huì)刺激國(guó)家在各個(gè)可行的制度之間進(jìn)行選擇，試圖利用最有可能保證其青睞結(jié)果的制度進(jìn)行談判或訴訟。這些分配的沖突使國(guó)家產(chǎn)生了加強(qiáng)現(xiàn)行符合國(guó)家自身利益的制度，削弱不符合自身利益的制度。如果現(xiàn)行制度不符合一國(guó)利益，該國(guó)就會(huì)創(chuàng)設(shè)新的制衡制度支持自身地位，從而改變現(xiàn)狀。特別對(duì)強(qiáng)國(guó)而言，利用這些策略是十分便利的。美國(guó)和歐盟就有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的國(guó)際規(guī)制的分配沖突，促使各方在沖突的制度中進(jìn)行選擇，美國(guó)選擇了WTO和OECD，歐盟貫徹了設(shè)立新的制衡制度策略，在《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》的設(shè)計(jì)中發(fā)揮了開(kāi)拓作用。

3實(shí)現(xiàn)多邊制度供給的思路

3.1供給方式的選擇

國(guó)際公共產(chǎn)品的供給有3種模式：霸權(quán)供給模式，全球主義集體的供給模式，地區(qū)主義合作的供給模式[14]。其中，“區(qū)域性公共產(chǎn)品”是指在共存的區(qū)域中多個(gè)國(guó)家具有共同利益和需求，即便不與全球利益和需求相悖，卻是有個(gè)性的。然而，由于國(guó)際社會(huì)從單極轉(zhuǎn)變成了多極，霸權(quán)穩(wěn)定供給不再適用，美國(guó)和歐盟就轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)制的分歧就是體現(xiàn)。由于行為體差異性和多元性，全球集體供給增長(zhǎng)緩慢，表現(xiàn)為多邊制度的發(fā)展停滯?？梢?jiàn)，在多邊公共產(chǎn)品供應(yīng)不足或不能實(shí)現(xiàn)部分國(guó)家個(gè)性化需求的背景下，區(qū)域合作供給公共產(chǎn)品的模式得到了極大發(fā)展，在一定程度上彌補(bǔ)了公共產(chǎn)品的供應(yīng)不足。

區(qū)域性公共產(chǎn)品作為區(qū)域合作的產(chǎn)物，有效補(bǔ)充了全球公共產(chǎn)品的空白，在一定程度上緩解了多邊公共產(chǎn)品供給困境帶來(lái)的問(wèn)題，就實(shí)現(xiàn)各個(gè)國(guó)家的利益訴求而言頗有裨益。區(qū)域內(nèi)的國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)因共同利益和需求聯(lián)合起來(lái)，共同設(shè)計(jì)出一套安排、機(jī)制或制度，并為之分?jǐn)偝杀尽?/p>

3.2制度沖突問(wèn)題與國(guó)際公共產(chǎn)品供給的平衡

國(guó)際公共產(chǎn)品供給與區(qū)域性制度存在一對(duì)矛盾，就是國(guó)際公共產(chǎn)品的供給需要區(qū)域性制度的補(bǔ)充，而區(qū)域性制度的增多又會(huì)使其碎片化問(wèn)題侵蝕多邊制度，影響國(guó)際公共產(chǎn)品的供給。碎片化問(wèn)題難以調(diào)和，主要是各制度之間存在較大差異，偏離了多邊制度的基本原則和初衷。廣泛的參與度有助于縮小各個(gè)行為體之間的差異。在全球化的進(jìn)程中，國(guó)家不再是唯一的行為體，跨國(guó)公司、非政府間國(guó)際組織等行為體能量積聚，對(duì)國(guó)際事務(wù)產(chǎn)生了巨大影響，不斷為國(guó)際法的遵守設(shè)立了標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)機(jī)[15]。從積極方面來(lái)說(shuō)，這些非國(guó)家行為體有利于促進(jìn)國(guó)際社會(huì)中各方的利益發(fā)展，因?yàn)閲?guó)際法并不限于國(guó)家間制度，而且具有全球化進(jìn)程中國(guó)家和非國(guó)家行為體參與的多樣性[16]。

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