郭小燕

糧食事關(guān)國運民生，確保糧食安全是我國重大戰(zhàn)略問題。習(xí)近平總書記多次強調(diào)：“中國人要把飯碗端在自己手里，而且要裝自己的糧食！”萬物土中生，土壤是作物生產(chǎn)最重要的自然資源。我國高度重視耕地，近幾年深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。然而，由于制度和經(jīng)濟多方因素的影響，我國耕地地力透支現(xiàn)象嚴(yán)重，從長期看，威脅我國糧食安全和生態(tài)安全。為此，我們必須高度重視這一問題，探討其有效的治理對策，保證糧食生產(chǎn)能力不斷提升，耕地生態(tài)環(huán)境不斷改善，為保障國家糧食安全和生態(tài)安全作出貢獻。

一、治理耕地地力透支的必要性

“洪范八政，食為政首?！奔Z食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)。新中國成立70年來，我國糧食安全取得了舉世矚目的成就，特別是近年來，中國糧食連年豐收、庫存充裕、供應(yīng)充足、市場穩(wěn)定，糧食安全形勢持續(xù)向好，不僅保障了我國的糧食安全，也為世界糧食安全作出了重要貢獻。隨著中國特色社會主義進入新時代，居民生活水平日益提高，居民對糧食質(zhì)量安全和生態(tài)安全的要求也在迅速提高，從中長期來看，糧食安全不僅是糧食的數(shù)量安全，更是糧食的質(zhì)量安全、生態(tài)安全、營養(yǎng)安全。

耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的第一要素，其地力直接決定著我國的糧食生產(chǎn)能力，是實現(xiàn)國家糧食安全的基礎(chǔ)和保證，我國也已提出加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的保護策略，并調(diào)整農(nóng)業(yè)“三項補貼”政策，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。然而，因為經(jīng)濟發(fā)展、土地制度、耕作制度等因素的影響，我國耕地被長期過度開發(fā)利用，處于重使用、輕保護的模式，人們多采用掠奪式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，超強度利用耕地資源，導(dǎo)致耕地地力透支嚴(yán)重。從短期來看，通過耕地地力透支的方式可能會提高糧食產(chǎn)量，但從中長期來看，必定會對糧食生態(tài)環(huán)境造成日益嚴(yán)重的損害和破壞，同時會影響糧食品質(zhì)，威脅我國可持續(xù)性的糧食安全。

為此，我們必須站在全局和戰(zhàn)略高度重視耕地地力透支問題，找出造成耕地地力透支的深層次原因，并實施有效的治理措施，以深入推進“藏糧于地”戰(zhàn)略，保證耕地糧食生產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量不斷提升，以及耕地的生態(tài)環(huán)境不斷好轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)土地永續(xù)利用、糧食長期安全和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

二、耕地地力透支的現(xiàn)狀

耕地地力是土地生產(chǎn)力的綜合體現(xiàn)，耕地安全生產(chǎn)力是指耕地可以提供達到一定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的能力，維持耕地安全生產(chǎn)力是生產(chǎn)高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品的基本條件，但是由于制度性因素和經(jīng)濟性因素，我國耕地地力面臨著下降的嚴(yán)重形勢。

（一）優(yōu)質(zhì)耕地數(shù)量減少

長期以來，我國堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，2017年年底我國耕地面積20.23億畝，劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝并實行特殊保護。然而，隨著工業(yè)化進程和城鎮(zhèn)化進程的加快，部分耕地用于非農(nóng)建設(shè)。雖然我國全面落實耕地占補平衡制度，然而由于種種原因，存在著占優(yōu)補劣、占近補遠等現(xiàn)象，盡管實現(xiàn)了耕地數(shù)量的占補平衡，但是并沒有實現(xiàn)耕地產(chǎn)能的占補平衡，使優(yōu)質(zhì)耕地數(shù)量減少，耕地質(zhì)量有所下降，目前中低產(chǎn)田占三分之二。

（二）耕地生產(chǎn)力下降

盡管近年來我國開展的中低產(chǎn)田改造、土地整合整治等項目建設(shè)取得了巨大成效，但是伴隨著耕地長期的高負荷生產(chǎn)，耕地土壤有機質(zhì)含量下降導(dǎo)致土壤肥力嚴(yán)重下降。以東北地區(qū)為例，近60年來，黑土地耕作層土壤有機質(zhì)含量平均下降1/3，部分地區(qū)下降50%。有機質(zhì)含量過低導(dǎo)致土壤肥力下降、保水保肥能力減弱。

（三）耕地面源污染日益嚴(yán)重

土壤污染是侵害耕地地力的重要原因。由于固體廢物排放、污水灌溉、化學(xué)投入物過量使用等，形成了日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染，使耕地地力受到了侵害。以農(nóng)業(yè)大省河南省為例，河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院通過對全省18個地市土壤樣品分析表明，河南土壤重金屬污染主要以鉻、鋅、鎳污染為主，農(nóng)田土壤綜合污染指數(shù)總平均為0.981，重金屬污染處于警戒水平。從污染元素看，Cd、Pb污染面積較大、污染程度較重，As、Hg、Cu、Zn、Cr等污染面積相對較小。綜合來看，盡管河南省土壤重金屬綜合污染面積不足20%，且以輕度污染為主，但是達到警戒面積的土壤占總面積的比例已高達53.53%。2014年，河南省農(nóng)用塑料薄膜使用量達16.35萬噸，按農(nóng)膜中50%為地膜、殘留率10%計算，全省地膜殘留量就有8000多噸。

三、耕地地力透支的原因分析

耕地地力透支的原因，既有制度性和政策性的宏觀導(dǎo)向原因，也有種糧比較收益低等經(jīng)濟上的原因。耕地經(jīng)營者對土地高強度耕作、過量使用農(nóng)藥、化肥等短期化行為，造成耕地地力嚴(yán)重透支。

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度模糊

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、專業(yè)種植大戶等各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，對先進農(nóng)業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)方式的需求更加明顯，且經(jīng)濟實力較強，也已經(jīng)形成了一定的經(jīng)營規(guī)模，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中，本應(yīng)該更加注重保護耕地地力，推動耕地可持續(xù)利用。然而在實際中，由于我國現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度，盡管正在推行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置改革，但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并不都能獲得長期穩(wěn)定的耕地經(jīng)營權(quán)。同時，規(guī)模經(jīng)營大戶大都是“理性經(jīng)濟人”，他們在流轉(zhuǎn)的土地上缺乏長期的投資預(yù)期，從而缺乏應(yīng)用土壤改良、地力培肥技術(shù)、耕作技術(shù)的動力，在選擇耕作方式的時候，會優(yōu)先考慮投資回報，而不是耕地地力保護和可持續(xù)發(fā)展，從而過度使用流轉(zhuǎn)的土地，加速了耕地地力透支。

（二）耕地地力保護補貼政策實施效果不佳

2015年，財政部、農(nóng)業(yè)部選擇在安徽、山東等5個省開展農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革試點，原有的“三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。2016年，農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革在全國全面推開。但在具體的實踐操作中，耕地地力補貼的發(fā)放大多未與地力保護的具體措施掛鉤，有的省份耕地地力保護補貼，不論耕地是否耕種、耕地地力是否提升，均按照承包地面積的多少給予相應(yīng)補貼，并沒有達到耕地地力保護的目的。另外，在政策實施中，一般都沒有硬性的激勵約束機制，政策宣傳和執(zhí)行都不到位，從而導(dǎo)致保護耕地地力的潛力有限，不能真正收到保護耕地地力的效果。

（三）種糧比較效益偏低

眾所周知，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，種糧比較效益長期偏低。同時，投資土地肥力，并少用或不施用農(nóng)藥、化肥，能生產(chǎn)出更高品質(zhì)的綠色食品或有機食品，但是生產(chǎn)成本會提高，產(chǎn)量可能會下降，由于信息不對稱和追溯制度不健全，“優(yōu)質(zhì)不優(yōu)價”的現(xiàn)象較為普遍，農(nóng)戶并不能獲得更高的經(jīng)濟收益。這些都強化了農(nóng)戶過量使用農(nóng)藥、化肥等短期化行為。我國已是世界上最大的化肥生產(chǎn)國和消費國，盡管我國用全球8%左右的耕地養(yǎng)活了全球超過21%的人口，但是也消耗了全球化肥總量的三分之一。據(jù)有關(guān)資料，我國農(nóng)作物畝均化肥用量21.9千克，遠高于世界平均水平（每畝8千克），是美國的2.6倍、歐盟的2.5倍;我國化肥用量達到國際公認的化肥施用安全上限的近2倍;我國農(nóng)藥使用量達130萬噸，是世界平均水平的2.5倍。

四、耕地地力透支的治理對策

耕地地力透支的治理，是一個宏大的系統(tǒng)工程，不僅涉及小農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶等耕地經(jīng)營者，也涉及新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體，還涉及各級政府對耕地地力的管理，必須從宏觀戰(zhàn)略、農(nóng)田建設(shè)、科學(xué)規(guī)劃、輪作休耕、技術(shù)推廣、政策補貼等方面著手，對耕地地力透支進行綜合治理，以深入實施“藏糧于地”戰(zhàn)略，保障我國長期可持續(xù)的糧食安全。

（一）加強對耕地地力透支問題的宏觀戰(zhàn)略研究

目前，國內(nèi)關(guān)于耕地地力問題的研究已經(jīng)取得了豐富的成果。但是，在研究角度上，現(xiàn)有研究多從土地規(guī)劃、土地資源管理、土地利用技術(shù)等專業(yè)視角來研究耕地地力問題，而結(jié)合保障國家長期糧食安全戰(zhàn)略，從經(jīng)濟學(xué)的宏觀角度對耕地地力透支問題的綜合研究非常匱乏。在研究對象上，現(xiàn)有研究多聚焦于某一省域或縣市域地區(qū)，且突出土地自然條件的耕地地力評價，多數(shù)針對研究區(qū)域提出相應(yīng)的改良政策建議，而對由于人為的過度開發(fā)利用造成的耕地地力透支使用問題，以及如何改善提升的問題關(guān)注不夠。在研究方法上，多著重土地的自然條件，基于GIS、RS等技術(shù)手段支撐，進行定量研究，而缺乏綜合性、系統(tǒng)性地從定性到定量，從規(guī)范到實證的分析研究。因此，針對我國耕地地力透支問題，必須利用經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、土地資源等理論，進行綜合、系統(tǒng)的宏觀戰(zhàn)略研究，為政府制定長遠的耕地管理利用規(guī)劃提供決策參考，以確保耕地資源能夠永續(xù)利用。

（二）加強農(nóng)地整合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

提高基本農(nóng)田質(zhì)量，改善生產(chǎn)條件，夯實高產(chǎn)土壤基礎(chǔ)。繼續(xù)推進高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)，建設(shè)出與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強的基本農(nóng)田。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中，尤其要注重土壤質(zhì)量管理，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、營養(yǎng)、安全的農(nóng)產(chǎn)品。在消減耕地土壤衍生性障礙的基礎(chǔ)上，著手改良耕地土壤屬性障礙，解決耕性差、土壤酸化、貧瘠沙薄、僵板粘閉等障礙因子，建成耕地土壤有機質(zhì)豐富、碳氮比平衡、營養(yǎng)協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)適宜、耕層合理、生物群落良好的高質(zhì)量土壤，構(gòu)建“藏糧于地”的技術(shù)體系，穩(wěn)定提升糧食綜合生產(chǎn)能力。

（三）科學(xué)規(guī)劃利用耕地資源

隨著質(zhì)量興農(nóng)、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也必須由高產(chǎn)高效向質(zhì)量高效、營養(yǎng)安全轉(zhuǎn)變。首先，對耕地地力進行科學(xué)評價和規(guī)劃。根據(jù)土壤特性和生態(tài)特性進行種植區(qū)劃，劃定優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品適宜種植區(qū)、修復(fù)治理區(qū)、生態(tài)脆弱土壤保育區(qū)、優(yōu)質(zhì)品牌土壤培育區(qū)等，在適宜生態(tài)區(qū)定向培育土壤，滿足特定品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的需要。其次，科學(xué)利用耕地。根據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品對耕地土壤的需求，對耕地進行差異化管理和利用。最后，加強對道地性原產(chǎn)地耕地的保護。例如，一些道地中藥材，對土壤的成分要求非常高，如果土壤遭到破壞，直接影響到藥材的品質(zhì)和療效。必須對這樣道地性農(nóng)作物產(chǎn)地的土壤加大保護力度，嚴(yán)禁污水灌溉、濫施化肥農(nóng)藥等破壞耕地質(zhì)量的行為。

（四）積極推進耕地輪作休耕

我國自2006年在部分地區(qū)開始實施耕地輪作休耕制度試點，旨在保護耕地地力。至2019年，實施耕地輪作休耕制度試點面積達到3000萬畝，其中，輪作試點面積2500萬畝，休耕試點面積500萬畝，初步形成了輪作休耕的技術(shù)模式，對修復(fù)改善生態(tài)環(huán)境、提高經(jīng)濟效益等發(fā)揮了重要作用。但是，輪作休耕未來發(fā)展任務(wù)仍然艱巨，必須加大推廣力度。首先，加大宣傳力度，增強農(nóng)民意識，形成良好的輿論氛圍，讓輪作休耕轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的自覺行為。其次，強化科技的支持力度，提高輪作休耕效率。應(yīng)當(dāng)明確，輪作休耕并不是棄耕與廢耕，而是通過采取培肥地力、改良土壤、去除污染等修復(fù)措施，而改善土壤的質(zhì)量。要進一步強化科技支撐，建立標(biāo)準(zhǔn)化的輪作休耕生產(chǎn)模式，有效保護耕地地力。最后，運用衛(wèi)星遙感等先進的科學(xué)技術(shù)，動態(tài)監(jiān)測耕地地力變化情況，為輪作休耕成效評估提供科學(xué)依據(jù)。

（五）完善保護耕地地力的技術(shù)推廣體系

我國非常重視保護耕地地力的技術(shù)推廣。早在2007年，我國就開始了土壤有機質(zhì)提升試點補貼項目，鼓勵和支持應(yīng)用土壤改良、地力培肥技術(shù)，促進秸稈等有機肥資源轉(zhuǎn)化利用，推廣秸稈還田腐熟技術(shù)、綠肥種植技術(shù)等。從2005年開始推廣測土配方施肥技術(shù)，然而推廣成效并不明顯。因此，一方面，要加大開發(fā)力度，不斷開發(fā)成本較低、效果明顯、易于接受的地力保護技術(shù)，形成相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范。另一方面，加大深耕深松、秸稈還田、測土配方施肥等成熟技術(shù)的推廣力度。加快農(nóng)技推廣體制改革，健全基層技術(shù)推廣體系。依托農(nóng)機專業(yè)合作社等社會化服務(wù)組織，完善機械化深松整地補助政策，為廣大小農(nóng)戶提供深耕深松服務(wù)。加大測土配方施肥政策支持力度，推進測土配方施肥等精準(zhǔn)施肥技術(shù)，要抓好典型示范，帶動大面積減肥增效措施落實。

（六）進一步完善耕地地力保護補貼政策

為了更好地發(fā)揮耕地地力保護補貼政策的作用，需要進一步完善這一政策。首先，將耕地地力保護補貼是否發(fā)放及其補貼額度與耕地地力保護措施緊密掛鉤，只有農(nóng)業(yè)經(jīng)營者切實采取了保護耕地地力的措施，并且使耕地地力或生態(tài)環(huán)境維持在一定水平，才可以獲取耕地地力保護補貼。其次，支持綠色、有機農(nóng)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者減少施用或不施用農(nóng)藥、化肥。最后，加大耕地地力保護補貼制度的宣傳和執(zhí)行力度。充分利用電視、互聯(lián)網(wǎng)等進行宣傳，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會也應(yīng)通過廣播、文件張貼公示等方式宣傳。在執(zhí)行上，要建立并實施嚴(yán)格的獎懲機制。

（作者單位：河南省社會科學(xué)院中州學(xué)刊雜志社）