田斌　于娟

雖然這幾天美國新冠肺炎確診病例的數(shù)量都在以每天10000以上的速度增加，但是很多媒體還是把26日視為它的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。當(dāng)天發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，美國已成為全球新冠肺炎確診病例最多的國家。與此同時(shí)，美國26日公布的首次申請失業(yè)救濟(jì)人數(shù)達(dá)到328萬人，刷新歷史紀(jì)錄。面對這種態(tài)勢，美國國內(nèi)有聲音提出疑問，現(xiàn)在“國家緊急狀態(tài)”足以應(yīng)對當(dāng)前疫情惡化帶來的巨大壓力嗎？

“緊急狀態(tài)”不夠用？

目前，美國已進(jìn)入“國家緊急狀態(tài)”。這是《斯塔福德法案》授權(quán)美國總統(tǒng)的一項(xiàng)權(quán)力，即在一場突發(fā)事件造成的巨大破壞導(dǎo)致或可能會(huì)導(dǎo)致州和地方應(yīng)急資源崩潰時(shí)，美國總統(tǒng)可以正式向外宣布國家進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，以便調(diào)用聯(lián)邦政府資源應(yīng)對可能不斷惡化的態(tài)勢。例如，聯(lián)邦政府啟動(dòng)500億美元的緊急資金儲(chǔ)備用于支持各州和地方政府的醫(yī)療機(jī)構(gòu)抗擊新冠肺炎疫情。進(jìn)入本世紀(jì)以來，美國總統(tǒng)多次宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，例如，“9·11”事件后小布什總統(tǒng)宣布針對恐怖主義威脅下的“國家緊急狀態(tài)”，奧巴馬總統(tǒng)針對2009年暴發(fā)“H1N1流感大流行”所宣布的“國家緊急狀態(tài)”。

但是，由于在美國進(jìn)入“國家緊急狀態(tài)”后，疫情的快速蔓延并沒有得到有效的遏制，近兩天確診病例數(shù)量增幅更大了，因此在美國社交媒體上傳出消息稱，總統(tǒng)可援引《斯塔福德法案》，下令在全國范圍內(nèi)強(qiáng)制隔離兩周。這引起美國媒體和輿論的高度關(guān)注和密集討論。

實(shí)際上，從《斯塔福德法案》來看，其授權(quán)美國總統(tǒng)可以宣布“緊急狀態(tài)”和“重大災(zāi)難狀態(tài)”，但是后者主要針對州和地方政府層面。即這種宣告只能是受災(zāi)州的州長提交申請，由美國總統(tǒng)批準(zhǔn)并宣布。而只有當(dāng)某個(gè)州的州長判斷災(zāi)難性質(zhì)非常嚴(yán)重，該州已沒有能力應(yīng)對必須獲得聯(lián)邦政府的援助時(shí)，才能提交“重大災(zāi)難宣告”申請。截至目前，美國總統(tǒng)特朗普已經(jīng)宣布11個(gè)州進(jìn)入“重大災(zāi)難狀態(tài)”。

兩種狀態(tài)區(qū)別在哪？

那么，“國家緊急狀態(tài)”和“重大災(zāi)難狀態(tài)”的區(qū)別又在哪里？

按照《斯塔福德法案》規(guī)定，“國家緊急狀態(tài)”是指美國總統(tǒng)可根據(jù)實(shí)際情況決定，在美國全境任何地方采取應(yīng)對行動(dòng)和響應(yīng)措施，以挽救民眾生命、保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全和公共衛(wèi)生安全，減少或避免當(dāng)前災(zāi)難所帶來的威脅。

而“重大災(zāi)難狀態(tài)”的宣布則通常是在遭到颶風(fēng)、地震、洪水、龍卷風(fēng)或其他重大突發(fā)事件，由于災(zāi)難性后果已經(jīng)明顯超出各州和地方政府能夠獨(dú)自有效應(yīng)對的能力時(shí)，美國總統(tǒng)可宣布進(jìn)入“重大災(zāi)難狀態(tài)”。

橫向比較這兩種“狀態(tài)”，顯然美國總統(tǒng)宣布某個(gè)州進(jìn)入“重大災(zāi)難狀態(tài)”下提供幫助支援的范圍會(huì)相對較大。通常情況下，在進(jìn)入“緊急狀態(tài)”后，聯(lián)邦政府所提供的援助支持和資金支持是為了滿足某一特定需求或防止重大災(zāi)難的發(fā)生。聯(lián)邦政府將向各州和地方政府提供一定的援助資金，為美國普通民眾和家庭提供必要的救助。這其中包括向其提供臨時(shí)住房，發(fā)放急需的藥品和食品以及必要的生活救助金等。

而“重大災(zāi)難狀態(tài)”意味著，聯(lián)邦政府將立即啟動(dòng)全面的支援行動(dòng)，這對于幫助受災(zāi)地區(qū)盡快恢復(fù)正常秩序，生產(chǎn)生活重回正軌，以及增強(qiáng)抵御未來風(fēng)險(xiǎn)的能力。通常情況下，重大災(zāi)難造成的破壞程度高、范圍廣，災(zāi)后恢復(fù)工作是一項(xiàng)需要耗費(fèi)大量時(shí)間、精力和資金的龐大工程。因而需要地方政府動(dòng)員當(dāng)?shù)厣鐣?huì)各界力量共同參與。同時(shí)，聯(lián)邦政府提供的重建支持也是必不可少的。

但從法理上看，《斯塔福德法》并未允許聯(lián)邦政府直接干預(yù)州、地方或部落政府的危機(jī)應(yīng)對措施，盡管它提供了相當(dāng)多的資源來幫助他們。所以，也無法授權(quán)聯(lián)邦政府對全國進(jìn)行“隔離”的權(quán)力。美國是否有其他法律授予聯(lián)邦政府這項(xiàng)權(quán)力，目前似乎也還沒有看到確定的答案。

央地協(xié)作至關(guān)重要

無論總統(tǒng)宣布進(jìn)入哪一種狀態(tài)，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局都是具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)開展聯(lián)邦支援任務(wù)的核心部門。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局成立于1979年，旨在整合應(yīng)急準(zhǔn)備、減災(zāi)、災(zāi)難應(yīng)對、災(zāi)后重建等諸多聯(lián)邦應(yīng)急管理相關(guān)任務(wù)，統(tǒng)一制定應(yīng)對政策并協(xié)調(diào)實(shí)施應(yīng)急行動(dòng)。隨著美國經(jīng)歷應(yīng)對了諸如卡特里娜颶風(fēng)等多個(gè)重大災(zāi)難后，聯(lián)邦應(yīng)急管理局的職能和自治權(quán)也在不斷擴(kuò)充和優(yōu)化。

而對于在應(yīng)急支援方面聯(lián)邦與州地的關(guān)系，2018年發(fā)布的聯(lián)邦應(yīng)急管理局五年戰(zhàn)略規(guī)劃明確指出，最合理且有效的應(yīng)急管理體系應(yīng)當(dāng)采取“由州政府負(fù)責(zé)，地方具體實(shí)施，聯(lián)邦政府給予支持”的模式。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)邦應(yīng)急管理局主張進(jìn)一步強(qiáng)化州一級以及基層政府的應(yīng)急能力建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管控水平。此外，聯(lián)邦應(yīng)急管理局也認(rèn)為要繼續(xù)加強(qiáng)全社會(huì)的協(xié)同應(yīng)對合作，廣泛動(dòng)員社會(huì)各界的資源和力量共同參與到災(zāi)難的應(yīng)急準(zhǔn)備和救援工作中，尤其要提高私有部門和個(gè)人的參與程度。

大災(zāi)大難是人類歷史上永遠(yuǎn)無法抹去的記憶，人類的文明史很大程度上就是一部災(zāi)難的經(jīng)歷史和抗?fàn)幨?。此次新冠肺炎疫情在全球大流行，沒有哪一個(gè)國家可以獨(dú)善其身，置身事外。應(yīng)對傳染病蔓延是全球公共衛(wèi)生安全和衛(wèi)生治理的重要內(nèi)容，更需要每一個(gè)受疫情影響的國家給予高度重視，及時(shí)有效地開展本國的疫情防控和患者救治工作。因此，聯(lián)邦政府與州政府的密切配合，對于美國能否成功遏制新冠肺炎疫情繼續(xù)蔓延至關(guān)重要。

此外，作為負(fù)責(zé)任的大國，應(yīng)加強(qiáng)國家間以及各領(lǐng)域間廣泛合作。因此，中美有責(zé)任共同攜手打贏這場人類抗擊新冠肺炎的戰(zhàn)爭，為維護(hù)世界人民的生命安全做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)?！?/p>

（作者皆為清華大學(xué)海外安全研究中心研究員）