農村土地確權糾紛行政裁決制度完善的思考

關鍵詞 土地確權 行政裁決 依法行政

作者簡介：廖建勛，廣州大學憲法與行政法專業(yè)研究生。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.013

行政裁決制度作為一種行政機關居中解決相關民事糾紛的手段，在我國理論界一度掀起研究的熱潮。但由于現行的理論和司法實踐都將行政裁決定位為可復議和可訴的具體行政行為，基于“多一事不如少一事”的考慮，行政裁決主體都自然而然的趨向于少適用和少受理案件，行政裁決制度存在著日趨萎縮的傾向。同時，由于行政裁決法在實體上和程序上都缺少立法上的指引，導致在行政裁決的實踐中也存在諸多的問題。目前，行政裁決制度在土地糾紛中僅適用在土地確權糾紛和土地征地補償糾紛方面。

開始于2013年的農村土地大確權運動，對厘定農村土地所有權、使用權和他項權利的邊界有重要意義。隨著土地所有權、土地承包經營權和土地經營權“三權分置”工作的開展，土地確權對土地流轉的意義凸顯。此輪農村土地確權由于缺乏法律、法規(guī)的指引，確權方式和程序混亂，導致隱患甚多、糾紛日增?，F行的土地確權糾紛解決機制雖然很多，但都耗時過長，嚴重浪費日趨緊張的司法資源。行政裁決具有專業(yè)性強、效率高等特點，如完善行政裁決的相關制度，其定能在土地確權糾紛的處理中發(fā)揮更大的作用。

一、行政裁決的定義和內涵

行政裁決一般是指行政機關作為裁判者，對發(fā)生在平等民事主體間與行政管理職能相關的民事糾紛，依法授權來作出處理的具體行政行為①。2019年6月印發(fā)的《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》將行政裁決定義為，行政機關根據當事人申請，根據法律法規(guī)授權，居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為。雖然該意見沒有將行政裁決直接表述為具體行政行為，但通過解讀全文還是可以看出，該意見也是認為行政裁決是可訴的具體行政行為。

行政裁決具有如下法律特征：一是行政裁決的主體是行政機關;二是行政裁決的內容與行政裁決機關主管的事項有關聯，且屬于平等民事主體間的民事糾紛;三是行政裁決是依申請而啟動，行政主體不能依職權進行主動裁決;四是行政裁決是一種特殊的行政行為。

對于行政裁決的性質，理論界一直有不同的意見。1989 年頒布的《行政訴訟法》實施后，學界將行政裁決定位為具體行政行為或“準司法”行為。但也有部分學者認為，行政裁決實際上是行政機關行使司法權的制度，因此是司法行為②。還有的學者認為行政裁決是行政活動，但不屬于具體行政行為。根據現有實體法和程序法的規(guī)定，結合實踐的做法和相關的司法解釋，筆者贊同行政裁決是具有“準司法”性質的具體行政行為這一觀點。

二、行政裁決的實踐

西方國家實行“三權分立”的政治制度，行政權和司法權有嚴格的界限，但即使如此，行政裁決制度在西方國家也有著廣泛的運用。如行政裁決在美國又稱之為“委任私法”，是由獨立管制機構和一般行政機關共同行使的一種“準司法裁判權”，可以對私法上與公法上的爭議進行裁決的制度。近些年來，與美國的普通法院相比較，獨立管制機構受理案件的數量更多，在裁決效率上也更高。英國主要通過行政裁判所對民事糾紛和行政糾紛進行裁決，每年處理的案件數量超過25萬件③。

相比之下，我國法律長期以來對行政裁決的定位不很明確，導致出現實體立法和程序立法欠缺，裁決適用范圍狹窄等問題，影響行政裁決制度優(yōu)勢的發(fā)揮。為此，黨和政府多次要求推進行政裁決制度的建設。如2014年10月中共中央發(fā)布了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要健全行政裁決制度。2019年6月的《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》又提出，要“建立健全通過行政裁決化解矛盾糾紛的制度”。雖然國家政策層面一直在鼓勵和推行行政裁決制度的完善，但實踐卻一直不盡如人意。

當前，我國土地糾紛中實行行政裁決制度的有土地權屬爭議和土地征地補償爭議。如《土地管理法》第十四條規(guī)定，土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決;協商不成的，由人民政府處理。根據原國土資源部的復函顯示，實行行政裁決制度的土地權屬爭議，不包括頒發(fā)土地權屬證書后發(fā)生的土地所有權和使用權爭議。由此可見，行政裁決制度在土地權屬糾紛中適用的范圍是非常狹窄的，只有一些特定的民事爭議才能申請行政主體進行行政裁決。

隨著人們法治意識的增強和社會矛盾的日益增多，現有的司法裁判資源非常緊張。最高人民法院院長周強在2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議上所作的工作報告稱，2013年至2017年，地方各級人民法院共同受理案件的數量是8896.7萬件，同比上升了58.6%。各級法院的法官也是苦不堪言。筆者認為，在農村土地確權過程中或完成后，隨著土地價值的攀升和土地流轉的加快，土地權屬糾紛將大幅度增加，因此建立和完善土地權屬糾紛行政裁決制度非常有必要。

三、目前農村土地確權行政裁決制度的不足

在農村土地確權過程中，行政裁決制度還只是適用于沒有確權頒證的土地所有權和使用權爭議，對于確權頒證后發(fā)生的所有權和使用權爭議則排除在外。通過行政裁決實踐可以看出，土地確權過程中的行政裁決制度還存在以下幾方面的不足：

（一）行政裁決制度適用的范圍窄

由于行政裁決屬于具體行政行為，對行政裁決不服的可以提起行政復議或行政訴訟。行政機關基于“多一事不如小一事”的考慮，都盡量減少行政裁決案件的受理。且囿于相關法律、法規(guī)的規(guī)定，土地確權糾紛中，只能在沒有登記發(fā)證情況下發(fā)生的土地所有權和使用權爭議適用行政裁決制度，其他大量土地確權過程中發(fā)生的糾紛無法提起行政裁決。如部門規(guī)章《土地權屬爭議調查處理辦法》第十四條就明確將土地承包經營權糾紛排查在外。其他許多已經頒證但四至范圍還不清晰的土地權屬糾紛也不能申請行政裁決。

（二）行政裁決主體獨立性難以保證

雖然《土地管理法》規(guī)定，處理土地權屬爭議的主體是鄉(xiāng)政府或區(qū)、縣政府，但在實踐中，相關政府都是根據調處機構的意見作出行政處理決定。因此，在行政裁決過程中，真正調查和裁決的是調處機構。這些調處機構可能是當地的山林土地爭議調處辦公室，可能是國土資源部門的法規(guī)部門，還有可能是原來屬于政府部門的法制辦，調處機構分散導致欠缺獨立的行政裁決辦案部門。與此同時，由于這些調處部門平時多為執(zhí)法部門，當行政執(zhí)法主體與行政裁決主體發(fā)生重合的時候，就很難保障行政裁決的公平性。

（三）缺乏完備的行政裁決法律體系

土地確權行政裁決法律規(guī)定多散見在部門法中，目前為止，國家還沒有出臺任何一部與行政裁決有關的部門實體法或程序法。行政主體進行行政裁決的法律依據多為地方性法規(guī)或部門規(guī)章，即使這樣，這些有限的地方性法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定也非常簡單，例如《土地權屬爭議調查處理辦法》僅有三十六條。

行政裁決的優(yōu)勢在于效率高、專業(yè)性強、便捷等。但由于現有的法律、法規(guī)、規(guī)章均沒有對土地權屬糾紛行政裁決的期限作出明確的規(guī)定，導致許多土地權屬糾紛處理過程長達數年，這讓原本以效率高著稱的行政裁決制度優(yōu)勢喪失殆盡，也嚴重違背了行政法的合理性原則。筆者參與處理的幾宗土地確權糾紛案件，由于法律對行政裁決的期限沒有明確的規(guī)定，導致行政裁決主體屢屢以自由裁量權為由拖延辦案期限。當最終的行政處理決定作出時，已經距立案當初幾年有余了。

（四）行政裁決程序不完善

基層民眾不但需要公正，而且需要看得見的公正。程序公正在土地確權糾紛行政裁決中具有特別的價值。很多老百姓對行政裁決的決定不信服，很大的一個原因就是，認為在裁決過程中自身的程序權利沒有得到保障?，F有的土地權屬糾紛行政裁決對舉證、質證、辯論等程序不太重視，一般不會主動召開聽證會，導致行政相對人的程序權利受損。

此外，現有的規(guī)定中對行政案件的管轄和申請時效等程序問題也很少涉及，更遑論作出相關規(guī)定了。

四、關于完善農村土地確權糾紛行政裁決制度的建議

行政裁決糾紛解決機制在現有的土地確權糾紛解決機制中具有獨特的地位和價值。土地權屬糾紛事關農民基本權益的保障和農村的基本穩(wěn)定，建立完備的行政裁決制度，有利于化解可能急劇增加的土地權屬爭議，有利于促進農村土地正常有序的流轉。筆者建議從以下幾方面完善農村土地權屬糾紛行政裁決制度：

（一）加快行政裁決立法，建立行政裁決法律體系

現行的行政裁決制度主要困境之一在于無法可依。國外的行政裁決制度發(fā)展表明，擔憂準司法性質行政裁決的發(fā)展將擠壓司法權是沒有依據的。現代行政管理是依法行政的時代，只有加快行政裁決立法，才能讓行政機關和行政人員有裁決的依據，進而大膽開展行政裁決工作。筆者建議國家立法機關加快《行政裁決法》或《行政裁決條例》的立法，從根本上解決行政裁決無法可依的局面。同時，在立法后，各部門可以出臺與《行政裁決法》和裁決事項相配套的部門規(guī)章，從而建立以《行政裁決法》為主體，部門規(guī)章配套的行政裁決法律體系。

（二）拓寬土地確權糾紛行政裁決的范圍

隨著此輪農村土地確權頒證工作的逐步完成，基于沒有登記頒證而引發(fā)的土地所有權和使用權糾紛將慢慢減少，因確權頒證而引發(fā)的土地權屬糾紛將大大增加。同時，隨著土地流轉而引發(fā)的土地承包經營糾紛和建設用地使用權、宅基地使用權糾紛也將大幅增加。如果將這些糾紛排除在行政裁決的受理范圍，無疑將大大削弱行政裁決的功能。

雖然土地承包經營權糾紛的解決途徑已經有土地承包仲裁和民事訴訟等，但給與爭議主體將民事糾紛交由行政機關進行行政裁決的選擇權，無疑會豐富農村土地糾紛解決的手段，利于土地權屬糾紛立體解決機制的建立。

（三）建立獨立公正的行政裁決主體

目前土地確權行政裁決主體分散，尚未形成統(tǒng)一體系，多數裁決機關沒有成立專門的行政裁決主體，很多地方甚至是行政執(zhí)法主體兼任行政裁決主體，這種“既當運動員又當裁判員”的行政裁決機制，不符合自然公正的基本要求，也嚴重損害行政裁決制度的權威性和公正性。筆者建議，在區(qū)、縣一級設立專業(yè)、獨立的行政裁決機構，保證專業(yè)裁決人員的獨立性不受其他人員和單位的干擾，從而提升行政裁決的權威性和獨立性。

五、余論

行政裁決機制在解決平等主體民事糾紛中具有天然的優(yōu)勢，加快行政裁決立法，進一步完善行政裁決制度，可以為農村土地權屬糾紛提供更好的解決途徑。

注釋：

①應松年主編.郭修江分主編.當代中國行政法[M].北京：中國方正出版社，2005：1004-1005.

②③齊樹潔，丁啟明.完善我國行政裁決制度的思考[J].河南財經政法大學學報，2015（6）：9.