建筑工程非法轉(zhuǎn)包及違法分包問題法律規(guī)制研究

關(guān)鍵詞 建筑工程 非法轉(zhuǎn)包 違法分包 法律規(guī)制

作者簡介：彭超暄，廣東誠摯律師事務(wù)所律師，建筑工程高級工程師、建造師，中國廣州仲裁委員會仲裁員，研究方向：建設(shè)工程與房地產(chǎn)糾紛、民間借貸、買賣合同等領(lǐng)域。

中圖分類號：D923.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.018

自我國政府制定并頒布《建筑法》以來，我國確立了建筑市場準(zhǔn)入制度，即建筑工程從事單位必須具備注冊資本、專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)裝備和工程業(yè)績等資質(zhì)條件，在取得不同資質(zhì)等級要求后，才能在相應(yīng)資質(zhì)等級許可范圍內(nèi)從事建筑活動。但長期以來，我國建筑行業(yè)長期處于粗放管理、發(fā)承包體制的管理模式，受利益驅(qū)動、施工能力制約等原因，部分建筑工程非法轉(zhuǎn)包、違法分包問題突出，嚴(yán)重干擾了正常的建筑市場秩序，不但導(dǎo)致建筑工程存在質(zhì)量隱患，還容易產(chǎn)生農(nóng)民工工資拖欠等問題，影響我國社會穩(wěn)定?！督ㄖā访鞔_禁止出借資質(zhì)掛靠承包經(jīng)營、非法轉(zhuǎn)包、違法分包等行為，然而，《建筑法》作為建筑安全管理法規(guī)，其立法本意側(cè)重于建筑工程質(zhì)量和安全管理，對于發(fā)承包企業(yè)的禁止性規(guī)范，限于原則性規(guī)定，在建筑行業(yè)管理實踐中實施難度較大，違法后果與處罰預(yù)期性差，法律規(guī)制效果不理想，因此，有必要深入研究非法轉(zhuǎn)包和違法分包特點，探討非法轉(zhuǎn)包和違法分包的法律界限，并就非法分包和違法轉(zhuǎn)包問題提出建議措施，促進(jìn)建筑工程法律規(guī)制建議，促進(jìn)建筑行業(yè)參建單位和工作人員形成規(guī)則意識，認(rèn)真貫徹執(zhí)行建筑工程準(zhǔn)入制度，預(yù)防和控制非法轉(zhuǎn)包、違法轉(zhuǎn)包與資質(zhì)掛靠等違法違規(guī)行為，確保建筑工程質(zhì)量與安全。

一、非法轉(zhuǎn)包行為認(rèn)定與規(guī)制

（一）非法轉(zhuǎn)包行為概念與認(rèn)定

根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第七十八條規(guī)定，建筑工程轉(zhuǎn)包是承包建筑工程在承包建設(shè)工程后，不履行建筑工程合同約定的責(zé)任與義務(wù)，將承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人或?qū)⒊邪娜抗こ谭职o其他單位承包的過程。建筑工程轉(zhuǎn)包實質(zhì)上是一種合同權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓，雖然，根據(jù)我國《合同法》允許合同當(dāng)事人一方在征得對方同意后將其權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三方，但由于建筑工程實施的連續(xù)性、一體性，不同于一般的加工承攬和加工服務(wù)，對建筑企業(yè)技術(shù)要求、施工規(guī)范要求和合同約定要求較高，因此，只有當(dāng)建筑行業(yè)從業(yè)單位具備相應(yīng)的資質(zhì)等級要求后才能保證建筑工程企業(yè)順利完成工程任務(wù)。如合同當(dāng)事人一方轉(zhuǎn)包給第三方，原承包單位不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理責(zé)任，則可能因此影響建筑工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全、資金等，因此，建筑相關(guān)立法一貫禁止任務(wù)建筑工程轉(zhuǎn)包行為。

（二）非法轉(zhuǎn)包行為法律規(guī)避

在建筑工程項目承包實務(wù)中，部分總承包單位在建筑工程中標(biāo)后，以內(nèi)部承包的名義非法轉(zhuǎn)包給第三方，實質(zhì)上，轉(zhuǎn)包是承包人實際退出了工程施工關(guān)系，不再參與工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)實質(zhì)性活動。內(nèi)部承包是企業(yè)將工程項目轉(zhuǎn)由項目部或個人承包，承包項目部不具備獨立法人資格，項目部與個人均隸屬于發(fā)包單位，且員工個人與承包企業(yè)存在勞動合同關(guān)系。從法律層面來看，內(nèi)部承包方式依法有效，只是不能以承包企業(yè)內(nèi)部約定對抗發(fā)包方和參建方約定;非法轉(zhuǎn)包依法無效，應(yīng)當(dāng)予以層層設(shè)防，禁止非法轉(zhuǎn)包行為的發(fā)生。

（三）分包與違法分包的概念

分包與轉(zhuǎn)包不同，轉(zhuǎn)包是將全部或分解后轉(zhuǎn)讓給第三方施工，轉(zhuǎn)包單位自己不承擔(dān)任何的約定約定權(quán)利和義務(wù)。由于建筑工程領(lǐng)域涉及專業(yè)領(lǐng)域較多，涉及參與主體多，承包商不具備完全獨立完成的能力，因此，建筑法通過授權(quán)性規(guī)范允許承包人進(jìn)行合法分包，并通過禁止性規(guī)范禁止違法分包。分包商是指項目中完成特定工程項目的承包商。根據(jù)《建筑法》第二十九條規(guī)定，建筑總承包單位可將承包工程中部分工程以發(fā)包的形式分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的分包單位，但是，除總承包單位與分包單位約定外，分包單位必須經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可。建筑施工總承包的，建筑工程主體結(jié)構(gòu)施工必須由總承包單位自行實施。依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十條規(guī)定，投標(biāo)人擬在中標(biāo)后將中標(biāo)項目部分非主體、非關(guān)鍵性工程進(jìn)行分包的，應(yīng)在投標(biāo)文件中予以載明。由此可見，我國法律法規(guī)允許分包，但應(yīng)符合必要的條件：承包單位與建設(shè)單位施工合同中約定允許分包，或者，工程合同雖未明確允許分包，但承包單位分包取得了發(fā)包人的認(rèn)可。同時，分包單位具備相應(yīng)的資質(zhì)要求，分包工程為非主體工程、非關(guān)鍵性項目。

（四）違法分包法律規(guī)避

根據(jù)《建筑法》有關(guān)要求，明確禁止總包單位將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位等分包行為，并明確規(guī)定：承包單位將建筑工程轉(zhuǎn)包或違法分包的，依法責(zé)令改正并沒收違法所得，并處以罰款、停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級等，情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷其資質(zhì)。承包單位有違法分包行為的，對其因轉(zhuǎn)包工程或違法分包工程不符合規(guī)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而造成的損失，與接受轉(zhuǎn)包和分包主體單位共同承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。根據(jù)最高法《施工合同司法解釋》，違法分包和轉(zhuǎn)包合同均認(rèn)定為無效合同。在建筑工程實務(wù)中，部分承包單位采取內(nèi)部承包的名義規(guī)避法律禁止違法分包的規(guī)定，部分承包單位以形式上的合法分包掩蓋違法分包的事實。例如，部分承包單位將工程主體、關(guān)鍵性項目進(jìn)行分包，進(jìn)行形成實質(zhì)上的違法分包行為。

二、建筑工程非法轉(zhuǎn)包及違法分包問題法律規(guī)制

針對非法轉(zhuǎn)包和非法分包問題，必須加強(qiáng)對相關(guān)法律的理解與適用，從司法的角度對建筑工程非法轉(zhuǎn)包和違法分包問題進(jìn)行規(guī)制。

（一）加強(qiáng)對建筑業(yè)個人從業(yè)資格規(guī)范的執(zhí)行力度

現(xiàn)行《建筑法》明確了對建筑企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定和責(zé)任追究等內(nèi)容，但對從業(yè)者資質(zhì)認(rèn)定和違規(guī)責(zé)任追求并未作出規(guī)定。在建筑工程實務(wù)中，部分從業(yè)者個人不具備相應(yīng)的資質(zhì)而從事建筑工程或違法違規(guī)操作并不鮮見。例如，部分建筑從業(yè)者不具備建造師執(zhí)業(yè)資格，以包工頭身份違法承攬工程，導(dǎo)致建筑工程非法轉(zhuǎn)包、違法分包現(xiàn)象突出。針對此類問題，應(yīng)加強(qiáng)對建筑工程從業(yè)者從業(yè)資格的規(guī)定，從建筑行業(yè)立法層面確立執(zhí)業(yè)人員違法懲處和打擊力度，必要時剝奪其從業(yè)資格，杜絕個人違法違規(guī)行為，維護(hù)建筑行業(yè)市場經(jīng)濟(jì)秩序。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)建筑單位對工程發(fā)包的管理責(zé)任

現(xiàn)行立法明確了建設(shè)單位對建筑工程的質(zhì)量責(zé)任，即建設(shè)單位對建筑工程質(zhì)量、安全、環(huán)保等方面全面負(fù)責(zé)，禁止建設(shè)單位非法轉(zhuǎn)包、違法分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的施工單位。但是，關(guān)于建筑工程發(fā)承包后，建設(shè)單位對施工單位實際履行建筑工程合同的監(jiān)督管理責(zé)任則缺乏明確的要求。針對該問題，一方面，應(yīng)從立法層面明確施工單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)建筑工程保修義務(wù)的建筑工程保修責(zé)任，并適當(dāng)增加保修義務(wù)履行提供質(zhì)量保修保險擔(dān)保規(guī)定，以法律責(zé)任和保險擔(dān)保制度，敦促施工單位保障建筑工程種類;另一方面， 應(yīng)進(jìn)一步明確建設(shè)單位對工程非法轉(zhuǎn)包和違法分包的監(jiān)管責(zé)任和連帶責(zé)任，以此督促建設(shè)單位承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督管理義務(wù)，防止非法轉(zhuǎn)包和違法分包行為的發(fā)生。

（三）完善監(jiān)理單位對非法轉(zhuǎn)包行為監(jiān)管

在建筑工程項目中，建設(shè)單位與監(jiān)理單位是委托與被委托的關(guān)系，監(jiān)理單位與施工單位是監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系。監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托對建筑工程活動開展情況進(jìn)行監(jiān)督。在建筑工程實務(wù)中，部分施工企業(yè)與監(jiān)理單位串通謀取利益，如偷工減料、降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，嚴(yán)重影響建筑工程質(zhì)量和工程安全。作為建筑工程中的監(jiān)督管理主體，監(jiān)理單位最容易發(fā)現(xiàn)非法轉(zhuǎn)包、違法分包問題，因此，在法律層面應(yīng)進(jìn)一步明確監(jiān)理單位對非法轉(zhuǎn)包、違法分包的監(jiān)督管理責(zé)任，如因監(jiān)理單位未履行相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)而導(dǎo)致建筑工程質(zhì)量損害而遭受損失的，應(yīng)由監(jiān)理單位、建設(shè)單位或監(jiān)理單位、施工單位共同承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。針對其經(jīng)濟(jì)賠償額度計算方法，可在立法角度予以明確，以委托監(jiān)理合同約定的形式落實。如未能約定，則可按通用計算方法進(jìn)行核算。

（四）建立工程承包退出機(jī)制

建筑工程具有施工周期長、施工難度大、計算要求高等特點，部分承包商為了規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和技術(shù)風(fēng)險，在中標(biāo)項目后采取非法轉(zhuǎn)包和違法分包的形式，以賺取一定的管理費為目的。同時，部分建設(shè)單位因滯后撥款而無力墊資，或因項目管理疏漏導(dǎo)致建筑工程無法如期施工或經(jīng)濟(jì)效益與預(yù)期存在較大的差距。此外，也存在借用資質(zhì)或以其他企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行投標(biāo)、簽訂合同的現(xiàn)象，一旦出現(xiàn)糾紛，施工單位在無法滿足其要求的情況下，拒不撤出施工現(xiàn)場，給建筑工程施工造成嚴(yán)重影響。究其原因，我國現(xiàn)行的建筑工程招投標(biāo)合同管理方式是靜態(tài)報價和政策調(diào)控機(jī)制，建筑材料指導(dǎo)價格和市場波動存在一定的滯后效應(yīng)，不利于承包單位索賠，且缺乏承包單位退出機(jī)制，導(dǎo)致承包單位與建設(shè)單位不得不通過協(xié)商、訴訟的方式解決。根據(jù)最高法《關(guān)于適用<合同法>若干問題的解釋（二）規(guī)定》中有關(guān)規(guī)定“合同訂立后，因客觀情況發(fā)生當(dāng)事人無法預(yù)見、非不可抗力造成的不屬于商業(yè)風(fēng)險重大變化，繼續(xù)履行合同對合同當(dāng)事人一方顯著不公平或不能實現(xiàn)合同目的的，當(dāng)事人請求人民法院變更或解除合同，人民法院應(yīng)根據(jù)公平、公正原則，結(jié)合案件實際情況確定變革或解除”。在建筑工程實務(wù)中，當(dāng)人工、建材、工程設(shè)備租賃等市場價格出現(xiàn)異常波動時，受不利情況影響的一方，可向人民法院提出合同變更或撤銷不利條款的請求。

三、結(jié)語

針對建筑工程非法轉(zhuǎn)包、違法分包問題，應(yīng)從立法層面對建設(shè)單位、承包單位、監(jiān)理單位進(jìn)行規(guī)制，明確其責(zé)任、義務(wù)，加強(qiáng)個人資質(zhì)的審查、監(jiān)督、管理，建立健全個人從業(yè)資質(zhì)管理、懲處機(jī)制，強(qiáng)化主體責(zé)任意識和守法意識，并通過健全工程承包退出機(jī)制，合理解決建筑工程實質(zhì)不公平的問題，強(qiáng)化過程控制和法制保障，推動建筑行業(yè)規(guī)范化發(fā)展。

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