宜昌市生活垃圾分類(lèi)的地方立法探究

關(guān)鍵詞 生活垃圾 垃圾分類(lèi) 地方立法

作者簡(jiǎn)介：孟芷安，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.075

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民消費(fèi)水平的大幅提高，我國(guó)的生活垃圾產(chǎn)量與日俱增，人們的生活環(huán)境隱患日益突出。在當(dāng)前背景下，政府通過(guò)立法等方式對(duì)生活垃圾分類(lèi)的投放、收集、運(yùn)輸和處理相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行全程管理有不可推卸的職責(zé)。2017年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳在《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》中明確提出，宜昌市城區(qū)在2020年底前，要先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)。作為全國(guó)首批生活垃圾分類(lèi)示范城市，宜昌市必須盡快完善生活垃圾分類(lèi)的地方立法工作。

一、宜昌市生活垃圾分類(lèi)的立法現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)行法律法規(guī)依據(jù)

近年來(lái)，宜昌市開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)立法工作的主要法律法規(guī)依據(jù)分為五個(gè)層面。一是法律層面的依據(jù)，主要有：《中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》及《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》;二是行政法規(guī)層面的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》;三是部門(mén)規(guī)章層面的《城市生活垃圾管理辦法》;四是國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件層面的《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》;最后是省級(jí)地方性法規(guī)的《湖北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》。此外，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》與《中華人民共和國(guó)可再生能源法》也是立法依據(jù)，不同的省市會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定符合當(dāng)?shù)靥厣牡胤叫砸?guī)范文件。以上法律法規(guī)在不同程度上都涉及了垃圾分類(lèi)的內(nèi)容，其中《環(huán)境保護(hù)法》第三十七條明確規(guī)定：地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織對(duì)生活廢棄物的分類(lèi)處置、回收利用。

（二）現(xiàn)有立法成果

宜昌市的生活垃圾分類(lèi)起步較早，2012年宜昌市開(kāi)始推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)，2013年宜昌市城管委編制完成了《宜昌市城區(qū)生活垃圾分類(lèi)收集處理及資源化利用體系》的可行性研究。2017年3月，宜昌市人民政府公布《宜昌市市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理辦法》，該辦法是宜昌市獲得地方立法權(quán)后，市人民政府制定的首個(gè)政府規(guī)章。2018年4月，宜昌市人民政府發(fā)布《宜昌市生活垃圾分類(lèi)三年行動(dòng)方案（2018-2020年）》，為生活垃圾分類(lèi)工作推進(jìn)奠定了良好基礎(chǔ)。該行動(dòng)方案明確提出宜昌市2020年的生活垃圾分類(lèi)工作目標(biāo)是：全市基本建立生活垃圾分類(lèi)相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)體系，建成與垃圾分類(lèi)相匹配的生活垃圾收集、運(yùn)輸體系，逐步完善生活垃圾分類(lèi)處理配套終端設(shè)施，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類(lèi)模式。2019年10月24日，《宜昌市生活垃圾分類(lèi)管理辦法》以地方規(guī)章形式印發(fā)并同時(shí)開(kāi)始施行。該辦法明確了生活垃圾的定義及分類(lèi)方式、詳細(xì)規(guī)定了垃圾分類(lèi)的流程、明確了垃圾分類(lèi)責(zé)任主體、提出了垃圾分類(lèi)監(jiān)督要求并明確了違反垃圾分類(lèi)規(guī)定的相關(guān)處罰措施。該辦法是首個(gè)專門(mén)針對(duì)宜昌市生活垃圾分類(lèi)工作的政府規(guī)章，為宜昌市的生活垃圾分類(lèi)工作提供了地方特色的法律依據(jù)。

二、宜昌市生活垃圾分類(lèi)的主要問(wèn)題

（一）居民垃圾分類(lèi)的意識(shí)不強(qiáng)

宜昌市作為全國(guó)第一批26個(gè)生活垃圾分類(lèi)示范城市之一，雖然已發(fā)布《宜昌市生活垃圾分類(lèi)管理辦法》但是實(shí)際的實(shí)施狀況并不樂(lè)觀，居民自覺(jué)分類(lèi)投放的意識(shí)與知識(shí)有待提升。一方面，在全國(guó)開(kāi)展垃圾分類(lèi)大環(huán)境下，雖然居民對(duì)生活垃圾分類(lèi)的知曉度和認(rèn)可度不斷提高，但是還未真正轉(zhuǎn)化為自覺(jué)投放行為，還未完全形成生活垃圾分類(lèi)習(xí)慣。另一方面，各地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有完全統(tǒng)一，居民對(duì)生活垃圾分類(lèi)的相關(guān)知識(shí)了解不全面，分類(lèi)投放的正確率較低，需要投入更多的宣傳和引導(dǎo)。目前宜昌市的生活垃圾分類(lèi)教育宣傳主要以學(xué)校帶動(dòng)家庭，同時(shí)還出版了關(guān)于生活垃圾分類(lèi)的教材，但是對(duì)于生活垃圾分類(lèi)的教育方面推廣力度不夠，仍有相當(dāng)比例的居民不清楚生活垃圾具體如何分類(lèi)。與此同時(shí)，存在生活垃圾分類(lèi)知識(shí)普及上門(mén)入戶宣傳難的現(xiàn)象，當(dāng)咨詢一些問(wèn)題時(shí)，部分居民會(huì)覺(jué)得侵犯自己的隱私權(quán)，宣傳教育工作不能準(zhǔn)確地落實(shí)到每個(gè)人。此外，居民缺乏主動(dòng)了解垃圾分類(lèi)知識(shí)的主動(dòng)性，導(dǎo)致前端垃圾分類(lèi)投放準(zhǔn)確率較低，從而增加了中端垃圾分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸與后端分類(lèi)處理的難度。從宜昌市當(dāng)前的生活垃圾分類(lèi)實(shí)踐來(lái)看，培養(yǎng)居民自覺(jué)垃圾分類(lèi)的習(xí)慣任重道遠(yuǎn)。

（二）垃圾分類(lèi)的設(shè)施體系不完備

根據(jù)湖北省政府于2019年8月10日印發(fā)的《湖北省推進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾分類(lèi)工作實(shí)施方案》，宜昌市對(duì)生活垃圾的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，按照有害垃圾、廚余垃圾、可回收物、其他垃圾進(jìn)行分類(lèi)。目前，宜昌市已根據(jù)垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)在城區(qū)配置了相應(yīng)的有害垃圾、廚余垃圾、可回收物、其他垃圾四類(lèi)分類(lèi)設(shè)施，已投放設(shè)施為實(shí)施生活垃圾分類(lèi)奠定硬件基礎(chǔ)。對(duì)于主要來(lái)源于飯店、單位食堂等地方的廚余垃圾，目前的處理設(shè)施較為完備，可滿足處理需求。但是，宜昌市在生活垃圾的分類(lèi)收集、處理及可回收物收運(yùn)設(shè)施配置等過(guò)程中還存在一些問(wèn)題。一是關(guān)于可回收物的收集運(yùn)輸還沒(méi)有完備體系，目前可回收物的收集運(yùn)輸市場(chǎng)開(kāi)放但管理不規(guī)范，生活垃圾分類(lèi)收運(yùn)車(chē)輛僅可勉強(qiáng)滿足宜昌市現(xiàn)有生活垃圾的處理。如果2020年基本全面實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類(lèi)后，現(xiàn)有的垃圾處理設(shè)施無(wú)法滿足需求。二是宜昌市的垃圾末端處理方式落后，仍是傳統(tǒng)的填埋方式，處理方式單一，對(duì)環(huán)境影響較大?；旌咸盥裰械拇罅靠苫厥瘴餂](méi)有被進(jìn)行合理利用，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，與前端分類(lèi)不能完全銜接。末端處理面對(duì)垃圾填埋場(chǎng)的庫(kù)容有限，轉(zhuǎn)變處理方式迫在眉睫。三是生活垃圾末端處理設(shè)施不完備，缺乏生活垃圾焚燒發(fā)電和廚余垃圾處理設(shè)施。全市垃圾分類(lèi)末端處理、綜合利用配套設(shè)施的硬件建設(shè)與技術(shù)工藝均不完善，末端處理能力較弱。面對(duì)日益增長(zhǎng)的垃圾總量，缺乏除填埋場(chǎng)之外的高效分類(lèi)處理設(shè)施，影響廣大居民參與前端分類(lèi)的積極性。

（三）垃圾分類(lèi)的專門(mén)立法位階較低

近幾年來(lái)，我國(guó)的生活垃圾分類(lèi)立法工作取得了一定進(jìn)步，地方性立法不斷完善，但是依然存在諸多不足之處。雖然與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的立法不斷完善，已經(jīng)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》和《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等相關(guān)法律進(jìn)行了修訂，但是這些法律與垃圾分類(lèi)沒(méi)有直接關(guān)系。截至目前，我國(guó)尚未在法律層面出臺(tái)垃圾分類(lèi)的專門(mén)立法，實(shí)行生活垃圾分類(lèi)的內(nèi)容大多分散于部門(mén)規(guī)章及地方性法規(guī)、規(guī)章中，位階較低。盡管廈門(mén)、上海、深圳、宜昌等26個(gè)垃圾分類(lèi)示范城市因試點(diǎn)較早，已經(jīng)制定了有關(guān)垃圾分類(lèi)的地方性法規(guī)或經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)章，但其中大多是政府規(guī)章而市人大出臺(tái)的法規(guī)較少。簡(jiǎn)而言之，有必要由中央先行制定有關(guān)垃圾分類(lèi)的專門(mén)立法，從而帶動(dòng)其他的非試點(diǎn)城市推進(jìn)立法進(jìn)程。國(guó)家層面的立法制定能給與地方立法強(qiáng)有力的指導(dǎo)，生活垃圾分類(lèi)工作不僅需要宣傳教育，還需要法律法規(guī)支撐，需要有效的激勵(lì)和懲罰措施。

三、完善宜昌市生活垃圾分類(lèi)的地方立法建議

（一）強(qiáng)化垃圾分類(lèi)的教育宣傳

生活垃圾分類(lèi)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，是市民文明素質(zhì)提高的重要表現(xiàn)。近年來(lái)，隨著垃圾分類(lèi)制度的宣傳推廣，居民的垃圾分類(lèi)意識(shí)有所提高，但是垃圾分類(lèi)投放的自覺(jué)行動(dòng)存在不足。垃圾分類(lèi)制度的成功實(shí)施離不開(kāi)每一位居民的參與，對(duì)居民進(jìn)行持之以恒的宣傳教育與引導(dǎo)有利于促進(jìn)前端生活垃圾分類(lèi)投放的準(zhǔn)確率，從而推進(jìn)中端分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸與后端分類(lèi)處理工作，提高生活垃圾資源化利用率。通過(guò)建設(shè)市、區(qū)兩級(jí)生活垃圾分類(lèi)示范教育基地，組織專題講座、高峰論壇、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、新技術(shù)推廣等線上線下活動(dòng)來(lái)持續(xù)宣傳普及生活垃圾分類(lèi)知識(shí)，充分發(fā)揮各類(lèi)團(tuán)體和組織的作用，開(kāi)展以生活垃圾分類(lèi)為主題的實(shí)踐活動(dòng)。同時(shí)，要全面推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)進(jìn)校園，把生活垃圾分類(lèi)知識(shí)納入教學(xué)內(nèi)容，通過(guò)廣大學(xué)生來(lái)帶動(dòng)家庭進(jìn)行垃圾分類(lèi)。簡(jiǎn)而言之，要將生活垃圾分類(lèi)教育宣傳納入地方立法內(nèi)容，利用各類(lèi)媒體宣傳生活垃圾分類(lèi)政策、推廣成功經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)居民垃圾分類(lèi)的良好習(xí)慣，從而推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)制度進(jìn)程。

（二）完善垃圾分類(lèi)的設(shè)施配置

生活垃圾分類(lèi)離不開(kāi)分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸和分類(lèi)處理4個(gè)環(huán)節(jié)中的硬件設(shè)施配置，每一環(huán)節(jié)的硬件設(shè)施對(duì)于全面實(shí)施垃圾分類(lèi)必不可少。針對(duì)宜昌市的垃圾分類(lèi)設(shè)施體系現(xiàn)狀，要補(bǔ)齊垃圾回收鏈條、完善集中處理設(shè)施、轉(zhuǎn)變垃圾末端處理的單一填埋方式。以科學(xué)環(huán)保為導(dǎo)向，形成以焚燒發(fā)電為主、填埋為輔的垃圾末端處理方式，不斷提高垃圾分類(lèi)處理能力，從而形成完整的垃圾分類(lèi)處理體系。同時(shí)，通過(guò)地方立法明確政府對(duì)于垃圾分類(lèi)設(shè)施的總體規(guī)劃和建設(shè)職責(zé)，完善垃圾分類(lèi)投放、收集、運(yùn)輸和處理設(shè)施體系的配置，促進(jìn)垃圾分類(lèi)的前端正確分類(lèi)投放、中端分類(lèi)收集與分類(lèi)運(yùn)輸、末端分類(lèi)處理每個(gè)環(huán)節(jié)的有效落實(shí)，實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類(lèi)的全鏈條管理、全過(guò)程控制，從而為垃圾分類(lèi)的良好效果奠定基礎(chǔ)。

（三）制定垃圾分類(lèi)的地方性法規(guī)

2019年10月24日《宜昌市生活垃圾分類(lèi)管理辦法》經(jīng)市人民政府辦公室公布并開(kāi)始實(shí)施，該辦法作為宜昌市首個(gè)專門(mén)針對(duì)生活垃圾分類(lèi)工作的政府規(guī)章，為宜昌市的生活垃圾分類(lèi)管理提供了地方特色的法律依據(jù)。然而，政府規(guī)章相比于地方性法規(guī)存在效力、適用范圍、時(shí)效等方面的不足。政府規(guī)章的適用具有時(shí)效限制，地方性法規(guī)制定后較為穩(wěn)定。此外，地方性法規(guī)對(duì)于明確垃圾分類(lèi)主體責(zé)任與法律后果的規(guī)定方面也更有優(yōu)勢(shì)?！渡罾诸?lèi)制度實(shí)施方案》中確定的2020年實(shí)行生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)的46個(gè)城市，目前關(guān)于生活垃圾分類(lèi)的地方性法規(guī)，已有14個(gè)城市通過(guò)人大或人大常委會(huì)制定，另有10個(gè)立法正在制定中，草案或征求意見(jiàn)稿已經(jīng)頒布。從全國(guó)普遍實(shí)行垃圾分類(lèi)制度的形勢(shì)來(lái)看，制定效力位階更高、內(nèi)容更加詳細(xì)、適用范圍更廣的地方性法規(guī)，將生活垃圾分類(lèi)的法律制度固化，逐漸代替原有的政府規(guī)章，是生活垃圾分類(lèi)地方立法的必然趨勢(shì)。

四、結(jié)語(yǔ)

宜昌市自2012年開(kāi)始推行生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)，取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也存在著不可避免的問(wèn)題。通過(guò)因地制宜的地方立法推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)制度的普遍實(shí)施，培養(yǎng)居民主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類(lèi)的習(xí)慣，規(guī)范生活垃圾分類(lèi)投放、收集、運(yùn)輸與處理各個(gè)環(huán)節(jié)的設(shè)施配置，有助于提升城市精細(xì)化管理水平，也是實(shí)現(xiàn)全市生活垃圾減量化、資源化、無(wú)害化管理目標(biāo)的重要保障。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，在推行生活垃圾分類(lèi)制度的過(guò)程中將會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題，地方立法需不斷關(guān)注社會(huì)問(wèn)題，從而在實(shí)踐中逐步完善生活垃圾分類(lèi)制度。

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