國土空間規(guī)劃的土地利用分類方案研究

【摘要】一直以來我國的土地規(guī)劃長期處于各自為政的狀態(tài)，且規(guī)劃內(nèi)容存在著矛盾，這種情況嚴(yán)重制約了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了能更好地推進(jìn)節(jié)約集約利用土地，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康的發(fā)展，對(duì)國土空間規(guī)劃的土地利用分類方案進(jìn)行研究是非常必要的。

【關(guān)鍵詞】國土空間規(guī)劃;土地利用分類;方案

1、國土空間規(guī)劃土地利用分類原則

國土空間規(guī)劃土地利用分類是以全國土地分類文件為基礎(chǔ)，在不違背土地管理法的前提下來對(duì)土地分類方式進(jìn)行明確，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地類型的整合和拆分，從而形成規(guī)劃用地的分類體系，以符合國土空間規(guī)劃管控的需求。

2、國土空間規(guī)劃土地利用分類存在的問題

2.1土地分類體系各有不同

對(duì)于土地利用進(jìn)行分類的目的在于提升對(duì)用地結(jié)構(gòu)和規(guī)模的合理管控，根據(jù)土地性質(zhì)來對(duì)城市用地進(jìn)行詳細(xì)劃分。雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類具有全覆蓋的屬性，但是農(nóng)林、水域以及非建設(shè)用地基本上會(huì)被排除到總體規(guī)劃外，對(duì)于生態(tài)土地的保護(hù)缺乏足夠的重視，使得城市的發(fā)展呈現(xiàn)出無序性。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃土地按照空間層次來將城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地設(shè)為同一類別，這必然會(huì)造成城市空間表達(dá)的協(xié)調(diào)和連接出現(xiàn)問題。土地利用分類重視對(duì)農(nóng)田和耕地的保護(hù)，重視對(duì)農(nóng)林用地轉(zhuǎn)建筑用地的控制。所以，為了能夠在規(guī)劃過程中滿足耕地保護(hù)的目標(biāo)，需要實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)用土地更加細(xì)致的分類，根據(jù)土地的特點(diǎn)和用途來對(duì)其進(jìn)行劃分。但對(duì)建設(shè)用地的分類則相對(duì)更加粗糙，從而導(dǎo)致土地利用規(guī)劃難以滿足實(shí)際用地需求，無法設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的國土空間分布方案，進(jìn)而造成頻繁調(diào)整的問題。雖然最新土地利用分類體系為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行了調(diào)整，并最大限度的與調(diào)查分析結(jié)果進(jìn)行銜接，但因?yàn)樽陨淼囊?guī)劃體系存在局限性，導(dǎo)致土地利用分類無法做到無縫對(duì)接，從本質(zhì)上看仍然分屬于兩個(gè)體系，從而形成了各自為政的局面，提升了國土空間規(guī)劃對(duì)接的難度。

2.2統(tǒng)計(jì)方式差別較大且難以協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理有著不同的管控方式和目的性，所以存在著土地類型定義方面的差異，使得用地標(biāo)準(zhǔn)難以進(jìn)行協(xié)調(diào)，這種差異主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，是對(duì)建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)口徑存在差異，例如在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地不包括水庫水面，而在土地管理中的建設(shè)用地卻包含了水庫水面。其次，土地管理規(guī)劃中建設(shè)用地包括了農(nóng)村居民點(diǎn)、采礦用地、獨(dú)立建設(shè)用地以及城市等。而城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地僅包括城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊這幾類。

2.3規(guī)劃效率低

因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃和土地管理規(guī)劃有著不同的土地類型分類標(biāo)準(zhǔn)，所以在具體的工作中常常會(huì)發(fā)生同一地塊采用兩種地名的方式，從而導(dǎo)致其他部門進(jìn)行土地批準(zhǔn)時(shí)出現(xiàn)偏差，同時(shí)也為項(xiàng)目審批和土地調(diào)查等工作帶來極大的不便。因?yàn)閲量臻g規(guī)劃土地利用分類的內(nèi)涵存在著差異，使得空間規(guī)劃編制常常出現(xiàn)內(nèi)容重復(fù)的現(xiàn)象，同時(shí)也使得用地布局方面存在著一定的矛盾，導(dǎo)致國土空間規(guī)劃管控出現(xiàn)紊亂，大大增加了規(guī)劃管控的成本。城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地是指規(guī)劃區(qū)域范圍中除去村鎮(zhèn)建設(shè)用地之外的建設(shè)用地，而土地管理規(guī)劃中的建設(shè)用地是指轄區(qū)內(nèi)的國有建設(shè)用地，在進(jìn)行編制和規(guī)劃的過程中，對(duì)于獨(dú)立建設(shè)用地和城鎮(zhèn)用地并沒有進(jìn)行細(xì)致的分類，都將其定義為農(nóng)村居民點(diǎn)用地，只要不違反城市規(guī)劃條例都可以進(jìn)行城市建設(shè)?？梢姵青l(xiāng)規(guī)劃和土地管理規(guī)劃之間存在較大差異性，這對(duì)國土空間規(guī)劃的管控造成了一定的困難。

3、國土空間規(guī)劃土地利用分類方案研究

3.1土地管理規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地對(duì)接

（1）分類對(duì)接

土地管理規(guī)劃中的建設(shè)用地包括交通水利、城鄉(xiāng)建設(shè)以及其他用地這幾種類別，城鄉(xiāng)建設(shè)用地包含著一定的約束性指標(biāo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地分為居民點(diǎn)建設(shè)用地、交通設(shè)施建設(shè)用地和公共區(qū)域設(shè)施用地以及采礦和特殊用地等等，這種分類方式主要是為了能夠?qū)劣玫胤诸愡M(jìn)行強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)類型的對(duì)接。所以，對(duì)于國土空間規(guī)劃的土地利用分類應(yīng)仍然采用建設(shè)用地二級(jí)分類的方式，從而有效的符合建設(shè)用地管控需求，并減少建設(shè)用地分類級(jí)別，實(shí)現(xiàn)六個(gè)建設(shè)用地的二級(jí)分類模式。

（2）規(guī)模對(duì)接

城鄉(xiāng)規(guī)劃土地分類中，建設(shè)用地不包含水庫水面，而在土地管理規(guī)劃中水庫水面屬于交通水利用地類別當(dāng)中。這也是在土地管理規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中的最大差別所在。在土地管理規(guī)劃中，將水庫看作一種建設(shè)項(xiàng)目，為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的良好管控來將其納入到建設(shè)用地類別中是十分合理的。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水庫無論是從功能上，還是在內(nèi)涵上都不應(yīng)被納入到建設(shè)用地中，如果將其作為建設(shè)用地來進(jìn)行管理那么將會(huì)出現(xiàn)很多的弊端。首先，政府為了提升建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)會(huì)將城鎮(zhèn)內(nèi)道路歸納到交通用地，并將水庫水面定位成坑塘水面從而實(shí)現(xiàn)用地規(guī)模的平衡，這對(duì)規(guī)劃編制的科學(xué)性造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。所以，更適合將水庫水面作為水域來進(jìn)行管理，納入到生態(tài)用地的范疇當(dāng)中，這對(duì)于建設(shè)水利項(xiàng)目的積極性起到了激發(fā)的作用，同時(shí)也便于更好的解決農(nóng)村的用水安全問題。

3.2農(nóng)林用地對(duì)接

我國的林地和耕地屬于不同的部門來管理，這些部門對(duì)于林地的界定方式存在一定的差別，導(dǎo)致用地管理界限并不足夠清晰，從而造成了國土空間規(guī)劃管理的混亂。通常來看，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)無法進(jìn)行精確預(yù)測和管控，所以在地區(qū)規(guī)劃土地利用分類時(shí)，對(duì)于農(nóng)業(yè)用地的分類較為粗略，甚至不將其劃分為二級(jí)地的類別當(dāng)中，僅采用農(nóng)業(yè)用地來對(duì)其進(jìn)行概括。因?yàn)槲覈鴮儆谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，人口眾多，所以需要對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)，將農(nóng)業(yè)發(fā)展土地劃分為林地、草地、耕地以及其他農(nóng)地，其中國土和林地部門之間的統(tǒng)計(jì)差異主要體現(xiàn)在園地上。園地同時(shí)具備了林地和耕地的特征，需要進(jìn)行資金和勞動(dòng)力的投入，并需要采取耕地的經(jīng)營方式。所以國土規(guī)劃一般會(huì)將園地定義為可調(diào)整土地分類，無論是將其歸為哪一類都會(huì)造成規(guī)劃紊亂。所以，應(yīng)根據(jù)土地規(guī)劃用地分類的方式來進(jìn)行農(nóng)用地分類，對(duì)于國土和林業(yè)部門之間存在的差異應(yīng)通過溝通的方式來解決，并且要通過共同調(diào)查的方式來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)上的統(tǒng)一，從而對(duì)保護(hù)和管理范圍進(jìn)行明確。

結(jié)語：

本文首先對(duì)國土空間規(guī)劃土地利用分類原則進(jìn)行闡述，同時(shí)對(duì)國土空間規(guī)劃土地利用分類存在的問題進(jìn)行探討，最后對(duì)國土空間規(guī)劃土地利用分類方案進(jìn)行研究。希望通過本文，能夠?yàn)閲量臻g規(guī)劃管控提供一些參考和幫助。

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作者簡介：

任雯，1983年出生，女，漢族，安徽省亳州市，科員，本科，亳州市自然資源和規(guī)劃局，研究國土空間規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。