周 戡，王 麗，李 想，張 多,2，劉天科，林 進(jìn)，劉 鵬

(1. 國(guó)家林業(yè)和草原局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心；2. 國(guó)家林業(yè)和草原局國(guó)家公園管理辦公室；3. 中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院)

健全自然資源資產(chǎn)管理體制改革任務(wù)是《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確的重大改革任務(wù)，是落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，其中，建立分級(jí)統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理體制也是我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重要任務(wù)[1-2]。2017年以來(lái)，作為獨(dú)立的自然資源確權(quán)登記單位，我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)在自然資源資產(chǎn)管理體制、產(chǎn)權(quán)體系、確權(quán)登記、責(zé)任追究等方面取得了重要進(jìn)展，但也存在推進(jìn)緩慢、權(quán)責(zé)不清、本底不詳?shù)葐?wèn)題[3-4]。2019年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出要加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，重點(diǎn)推進(jìn)國(guó)家公園等各類自然保護(hù)地重要生態(tài)空間確權(quán)登記工作，同時(shí)提出要深入開(kāi)展重大問(wèn)題研究，特別是國(guó)內(nèi)外比較研究。近些年我國(guó)對(duì)美國(guó)自然資源管理開(kāi)展了一些研究[5-8]，相比之下，對(duì)美國(guó)國(guó)家公園內(nèi)自然資源管理內(nèi)容研究較少，且研究多集中在管理體制和機(jī)構(gòu)、資金機(jī)制、礦產(chǎn)資源等方面[9-12]。美國(guó)國(guó)家公園自然資源管理起步較早，體系相對(duì)完備[13-16]，值得深入研究。本文結(jié)合我國(guó)實(shí)際，著重從自然資源類型、自然資源管理的原則和方法等方面詳細(xì)介紹美國(guó)國(guó)家公園自然資源管理的經(jīng)驗(yàn)，剖析其存在的問(wèn)題，以期為我國(guó)國(guó)家公園等自然保護(hù)地的自然資源管理提供借鑒參考。

一、美國(guó)國(guó)家公園自然資源管理基本概況

美國(guó)國(guó)家公園自然資源主要由國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)管理，其對(duì)自然資源的管理不僅包括傳統(tǒng)的自然資源，也包括在生態(tài)系統(tǒng)完整性背景下的自然資源演化過(guò)程、系統(tǒng)和價(jià)值[17]。廣義的自然資源包括6種：①物質(zhì)資源，如水、空氣、土壤、地形特征、地質(zhì)特征、古生物資源、自然景觀和晝夜晴朗的天空；②天氣、侵蝕、洞穴形成和野火等物理過(guò)程；③原生植物、動(dòng)物和群落等生物資源；④光合作用、演替和進(jìn)化等生物過(guò)程；⑤生態(tài)系統(tǒng)；⑥風(fēng)景等高價(jià)值資源。上述自然資源中，納入具體管理范圍的主要有生物資源等8類，共20余個(gè)管理重點(diǎn)（見(jiàn)表1）。

表1 美國(guó)國(guó)家公園管理的自然資源類型及管理重點(diǎn)

二、自然資源綜合管理適用的法律和基本原則

（一）適用法律

美國(guó)國(guó)家公園管理局根據(jù)多部法律法規(guī)對(duì)自然資源進(jìn)行綜合管理，主要包括《管理局組織法》《國(guó)家公園綜合管理法》等專門(mén)法規(guī)，以及《清潔空氣法》《清潔水法》《瀕危物種法》《國(guó)家環(huán)境政策法》《荒野保護(hù)法》等綜合性環(huán)境法規(guī)和《紅杉法案》《候鳥(niǎo)保護(hù)法案》《資源保護(hù)及恢復(fù)法案》《聯(lián)邦洞穴資源保護(hù)法案》等其他適用法規(guī)，對(duì)公園自然資源行使管理權(quán)，使之處于不受破壞的自然狀態(tài)，服務(wù)當(dāng)代和后代。例如，《國(guó)家公園綜合管理法》明確提出，保護(hù)公園資源及其價(jià)值免受破壞，是管理工作的核心。因此管理者須以書(shū)面形式明確擬議公園內(nèi)的活動(dòng)是否會(huì)破壞自然資源。此外，管理者還須采取措施，確保正在進(jìn)行的活動(dòng)不會(huì)破壞公園自然資源，如果相關(guān)活動(dòng)對(duì)公園自然資源的影響無(wú)法確定，則以自然資源保護(hù)為主。此外，《國(guó)家聯(lián)邦法規(guī)》（Code of Federal Regulations)要求林務(wù)局、土地管理局、魚(yú)類與野生動(dòng)物局等機(jī)構(gòu)在編制各自的管理規(guī)劃時(shí)，必須考慮其行為和決策對(duì)國(guó)家公園及其周邊土地的影響，上述3局與國(guó)家公園管理局合作保護(hù)國(guó)家公園的自然資源。《國(guó)家環(huán)境政策法》要求，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在開(kāi)展任何可能顯著影響人類居住環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)活動(dòng)時(shí)，都需要詳細(xì)分析其環(huán)境影響，開(kāi)發(fā)國(guó)家公園的自然資源也須遵守上述規(guī)定，開(kāi)發(fā)自然資源時(shí)需提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告?！肚鍧嵖諝夥ā穭t規(guī)定，國(guó)家公園屬空氣質(zhì)量一類地區(qū)，執(zhí)行最嚴(yán)格的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，以防止空氣質(zhì)量顯著惡化及大氣能見(jiàn)度受損，確保了空氣資源的質(zhì)量[18-19]。

（二）管理原則

國(guó)家公園管理局對(duì)自然資源實(shí)行全面管理，重點(diǎn)保護(hù)基本的物理和生物過(guò)程（physical and biological processes），以及單個(gè)物種、動(dòng)植物群落及其相關(guān)特征等，而非靜態(tài)化、機(jī)械式的單一管理。美國(guó)國(guó)家公園自然資源管理的理念和原則根據(jù)工作實(shí)際發(fā)生了較大變化。1963年，野生動(dòng)物管理特別顧問(wèn)委員會(huì)提交的《利奧波德報(bào)告》指出，國(guó)家公園自然資源管理是保護(hù)美國(guó)原始生態(tài)的護(hù)身符。2012年的《利奧波德修訂報(bào)告》進(jìn)一步指出，美國(guó)國(guó)家公園自然資源管理的終極目標(biāo)應(yīng)是，使之能適應(yīng)已知和未知的各種變化，保護(hù)生態(tài)完整性及文化、歷史的原真性[18]?；诖私ㄗh，美國(guó)國(guó)家公園管理局第一次正式提出了“所有本土物種對(duì)于國(guó)家公園的使命都至關(guān)重要”的管理政策。20世紀(jì)60年代后期，美國(guó)國(guó)家公園管理局正式廢除了捕食動(dòng)物的政策。20世紀(jì)70年代中期，全面叫停野生動(dòng)物人工飼喂的政策[20]。上述轉(zhuǎn)變也說(shuō)明，美國(guó)國(guó)家公園自然資源的管理對(duì)象從單一資源向基于生態(tài)系統(tǒng)完整性的綜合資源轉(zhuǎn)變，空間上從陸地向陸?？樟Ⅲw管理轉(zhuǎn)變，由散點(diǎn)狀向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變。推動(dòng)這種轉(zhuǎn)變的原因主要是國(guó)家公園內(nèi)的自然資源種類多、數(shù)量大、集中度高、交叉分布、難以割裂[2,21-24]。保護(hù)單一自然資源時(shí)，必然涉及到與其關(guān)聯(lián)的其他資源。例如，保護(hù)森林資源時(shí)，涉及到土地資源、水資源和動(dòng)物等生物資源，反之亦然?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)完整性的自然資源管理逐漸發(fā)展為美國(guó)國(guó)家公園自然資源管理的重要原則之一，也是其自然資源管理的成功之處。

在工作實(shí)踐中，公園管理局非常注重維護(hù)處于自然演替過(guò)程中的公園生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的所有組分和過(guò)程，包括這些生態(tài)系統(tǒng)中原生動(dòng)植物物種的豐度、多樣性、遺傳和生態(tài)完整性。此外，還形成了如下共識(shí)：如果將公園區(qū)域作為生物地理孤島（biogeographic islands）進(jìn)行管理，就幾乎不可能完全實(shí)現(xiàn)或保持其物理和生物的完整性（physical and biological integrity）。相反，必須在較大的生態(tài)系統(tǒng)背景下管理公園區(qū)域，將需要保護(hù)的各類資源置于適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)環(huán)境中，突出生態(tài)系統(tǒng)完整性。

具體來(lái)說(shuō)，全面管理需要考慮以下6個(gè)方面的問(wèn)題。

1. 制定自然資源管理規(guī)劃

美國(guó)規(guī)定每個(gè)具有重要自然資源基礎(chǔ)的公園，應(yīng)制定并定期更新自然資源管理的長(zhǎng)期（至少提前10 ～ 20年）綜合發(fā)展戰(zhàn)略，并對(duì)清查、研究、監(jiān)測(cè)、恢復(fù)、保護(hù)、教育和資源使用管理等活動(dòng)做出規(guī)定。該戰(zhàn)略還應(yīng)涵蓋以自然資源為載體的自然遺跡和歷史文化保護(hù)與傳承等相關(guān)活動(dòng)，以便實(shí)現(xiàn)文化資源（如歷史景觀）價(jià)值，滿足游客體驗(yàn)。對(duì)可能對(duì)公園自然資源造成影響的運(yùn)營(yíng)、開(kāi)發(fā)和管理活動(dòng)規(guī)劃必須在高質(zhì)量評(píng)估基礎(chǔ)上制定，且該評(píng)估要基于科學(xué)、詳實(shí)的信息和數(shù)據(jù)。

2. 保存和公布自然資源信息

通過(guò)資源清查、監(jiān)測(cè)、研究、評(píng)估等形式收集或開(kāi)發(fā)的信息，將按管理局檔案和圖書(shū)館專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理并長(zhǎng)期保存。公園自然資源的大部分信息將廣泛披露給公園員工、科學(xué)界人士和公眾。

3. 開(kāi)展自然資源影響評(píng)估

對(duì)可能影響公園自然資源的擬議活動(dòng)，管理局需對(duì)其運(yùn)營(yíng)、開(kāi)發(fā)和資源管理的環(huán)境成本和效益進(jìn)行全面、公開(kāi)的評(píng)估。該評(píng)估必須包括：公眾的適當(dāng)參與，將科技信息應(yīng)用于規(guī)劃、評(píng)估和決策過(guò)程，跨學(xué)科團(tuán)隊(duì)和流程所使用的專業(yè)知識(shí)，全面整合緩解措施、污染預(yù)防技術(shù)和其他公園可持續(xù)管理原則。環(huán)境評(píng)估和環(huán)境影響報(bào)告應(yīng)包括對(duì)擬議活動(dòng)是否會(huì)損害公園自然資源和價(jià)值的分析。每項(xiàng)“無(wú)重大影響”的結(jié)論、決策記錄和公園管理局簽署的《國(guó)家歷史保護(hù)法》第106條備忘錄協(xié)議都應(yīng)包含單獨(dú)的證明，說(shuō)明擬議活動(dòng)不會(huì)損害公園自然資源和價(jià)值。

4. 建立廣泛的合作關(guān)系

美國(guó)認(rèn)為單一管理者可能難以實(shí)現(xiàn)資源管理的最佳效果，與其他土地和資源管理者合作可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和其他資源管理目標(biāo)。因此，管理局與聯(lián)邦政府、部落、州和地方政府及社會(huì)組織、他國(guó)政府和社會(huì)組織、私人土地所有者達(dá)成協(xié)議，酌情協(xié)調(diào)動(dòng)植物、水和其他自然資源管理活動(dòng)，維護(hù)和保護(hù)公園資源及價(jià)值。合作范圍包括公園恢復(fù)活動(dòng)、公園自然資源研究以及公園內(nèi)物種的管理，還可能涉及協(xié)調(diào)兩個(gè)及以上單獨(dú)區(qū)域的管理活動(dòng)、整合減少?zèng)_突的管理措施、協(xié)助研究、分享數(shù)據(jù)和專業(yè)知識(shí)、交換本地生物資源、建立野生動(dòng)物走廊，并在毗鄰公園邊界或跨公園邊界處提供基本棲息地。此外，管理局通過(guò)尋求合作以最大限度地減少來(lái)自公園外的影響，包括控制噪音和人工照明，保持水質(zhì)和水量，消除有毒物質(zhì)，保護(hù)景觀，改善空氣質(zhì)量，保護(hù)濕地，保護(hù)受威脅或?yàn)l危物種，消除外來(lái)物種，管理農(nóng)藥的使用，保護(hù)海岸線，防治火災(zāi)，管理邊界影響，以及采取其他方式保護(hù)自然資源。

5. 促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)

除非國(guó)會(huì)有特殊規(guī)定，管理局將著力恢復(fù)國(guó)家公園的自然生態(tài)功能。恢復(fù)受自然現(xiàn)象干擾（如山體滑坡、地震、洪水、颶風(fēng)、龍卷風(fēng)和火災(zāi)）的景觀時(shí)，除需采取調(diào)控措施以保護(hù)其他公園資源和公共安全等特殊情況外，均可實(shí)施自然恢復(fù)。因人為干擾造成對(duì)自然系統(tǒng)的影響（包括引入外來(lái)物種，空氣、水和土壤的污染，加速侵蝕和沉積等），管理局應(yīng)將受干擾區(qū)域恢復(fù)至自然狀況和過(guò)程特征。管理局還運(yùn)用現(xiàn)有先進(jìn)技術(shù)，恢復(fù)系統(tǒng)內(nèi)的生物和物質(zhì)組成部分，加速景觀及生物群落結(jié)構(gòu)和功能的恢復(fù)。具體措施包括：消除外來(lái)物種；清除污染物及非歷史性建筑和設(shè)施；修復(fù)廢棄的礦區(qū)、廢棄或未授權(quán)的道路、家畜過(guò)度放牧的區(qū)域，或受損的天然水道和海岸線；恢復(fù)管理局批準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)（如移除危險(xiǎn)樹(shù)、建筑施工、開(kāi)采沙子和礫石）或正常公園管理活動(dòng)干擾的區(qū)域；恢復(fù)自然音景；恢復(fù)原生動(dòng)植物；恢復(fù)自然能見(jiàn)度等。

6. 建立自然資源損害賠償制度

若出現(xiàn)導(dǎo)致公園資源或價(jià)值受到破壞或損毀的行為，管理局將使用一切保護(hù)和恢復(fù)自然資源的措施，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源價(jià)值。其中最關(guān)鍵的是損害評(píng)估。損害評(píng)估是美國(guó)實(shí)現(xiàn)公共資源的恢復(fù)、更替和再生這一最終目標(biāo)的里程碑，為恢復(fù)公眾損失、確定賠償?shù)於ɑA(chǔ)。損害賠償具體實(shí)施步驟如下：①確定自然資源受損情況，評(píng)估全部損失內(nèi)容，評(píng)定損害程度；②評(píng)估資源損失成本，包括恢復(fù)和監(jiān)測(cè)活動(dòng)的直接和間接成本；③使用資源損害賠償款，用于恢復(fù)、更替受損資源。

三、不同類型自然資源管理的方法和原則

（一）生物資源管理

1. 基本原則

管理局從公園自然生態(tài)系統(tǒng)組成角度，維護(hù)公園生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的所有植物和動(dòng)物的數(shù)量。具體包括開(kāi)花植物、蕨類植物、蘚類植物、藻類植物、真菌、細(xì)菌、哺乳動(dòng)物、鳥(niǎo)類、爬行動(dòng)物、兩棲動(dòng)物等群類。對(duì)不同類型的生物資源，采用不同的管理辦法。

對(duì)動(dòng)植物種群，以保護(hù)其數(shù)量和棲息地為重要目標(biāo)，防止種群數(shù)量大幅波動(dòng)和周期性消失。對(duì)分布在多個(gè)棲息地的動(dòng)物種群，國(guó)家公園作為其棲息地之一，公園管理方會(huì)主動(dòng)與其他棲息地管理方合作，強(qiáng)化協(xié)同保護(hù)。具體方式包括：共同參與科研和規(guī)劃；制定互惠政策；共享監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)；在解說(shuō)項(xiàng)目中加入有關(guān)物種生命周期、活動(dòng)范圍和種群動(dòng)態(tài)的信息，以提高公眾對(duì)公園所有物種（包括常住物種和外來(lái)物種)的認(rèn)識(shí)；防治外來(lái)物種入侵等。對(duì)遺傳資源，管理局通過(guò)延續(xù)自然進(jìn)化過(guò)程和減少人類對(duì)進(jìn)化中的遺傳多樣性的干擾，努力保護(hù)公園內(nèi)本土動(dòng)植物種群的全部遺傳類型（基因型)。管理局使用在遺傳和生態(tài)上盡可能密切相關(guān)的種群的有機(jī)體（特別是來(lái)自鄰近或當(dāng)?shù)氐念愃粕车挠袡C(jī)體），恢復(fù)本土動(dòng)植物。為加強(qiáng)本土繁育的種群之間的基因交流，恢復(fù)物種的遺傳多樣性，當(dāng)本土植物或動(dòng)物因某種原因（如打獵、捕魚(yú)、害蟲(chóng)管理等）被移除時(shí)，管理局會(huì)進(jìn)行生物體移植的探索和嘗試，在對(duì)種群的遺傳兼容性進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，把自然遺傳多樣性控制在合理水平。

2. 管理本土動(dòng)植物

管理重點(diǎn)集中在3個(gè)方面：一是恢復(fù)本土動(dòng)植物物種。當(dāng)物種種群大量減少甚至瀕臨消失時(shí)，管理局可以實(shí)行恢復(fù)計(jì)劃。該計(jì)劃可能包括在恢復(fù)工作期間將動(dòng)物限制在小范圍圈地內(nèi)，但前提是動(dòng)物已適應(yīng)了新區(qū)域，或者已經(jīng)足夠成熟，同時(shí)管理局方面能夠?qū)⑹橙鈩?dòng)物、偷獵、疾病或其他威脅降到最低?；謴?fù)動(dòng)物物種的計(jì)劃還包括：將動(dòng)物關(guān)在籠子里進(jìn)行圈養(yǎng)繁殖，以增加放歸野外的后代數(shù)量，或管理種群的基因庫(kù)。恢復(fù)植物物種的計(jì)劃包括：在溫室、花園或其他封閉區(qū)域繁殖植物，以開(kāi)發(fā)繁殖材料（繁殖體)，用于恢復(fù)物種或管理種群的基因庫(kù)。

二是管理受威脅或?yàn)l危動(dòng)植物。管理局將調(diào)查、保護(hù)，并努力恢復(fù)國(guó)家公園系統(tǒng)被列入《瀕危物種法案》的本土物種。與美國(guó)魚(yú)類和野生動(dòng)物管理局以及美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局合作，確保國(guó)家公園管理局的行動(dòng)符合該法案的要求和精神。對(duì)所列物種的棲息地進(jìn)行清查、監(jiān)測(cè)、恢復(fù)和維護(hù)；控制有害外來(lái)物種入侵；對(duì)游客準(zhǔn)入進(jìn)行管理，防止對(duì)公園產(chǎn)生危害的游客進(jìn)入。管理指定的重要生境、基本生境和復(fù)原區(qū)，以維持和提高其對(duì)恢復(fù)受威脅和瀕危物種的價(jià)值。

三是管理自然景觀。采取自然恢復(fù)和人工干預(yù)相結(jié)合的方法實(shí)現(xiàn)景觀管理。重要工作有兩項(xiàng)：景觀復(fù)綠和景觀恢復(fù)。景觀復(fù)綠可使用能代表正在開(kāi)展恢復(fù)工程的公園本土生態(tài)組分物種和基因庫(kù)的種子、無(wú)性系插條或移植材料。當(dāng)一個(gè)自然區(qū)域退化到無(wú)法利用公園原有基因庫(kù)進(jìn)行恢復(fù)的程度時(shí)，可以使用改良品種或與之密切相關(guān)的本土物種進(jìn)行恢復(fù)。景觀恢復(fù)可使用地質(zhì)和土壤資源管理政策允許的地質(zhì)材料和土壤，適當(dāng)添加土壤肥料或其他土壤改良劑。但這種肥料和改良劑不應(yīng)對(duì)土壤和生物群落的物理、化學(xué)或生物特性產(chǎn)生不可逆的影響，也不會(huì)污染地表或地下水。

3. 管理公眾獲取的動(dòng)植物

通常情況下，公眾可以在規(guī)定的名錄內(nèi)采摘獵取一定數(shù)量的動(dòng)植物資源，例如捕魚(yú)等。管理局將酌情與各州政府及部落協(xié)商合作，以在符合聯(lián)邦和州法規(guī)的條件下恢復(fù)和維護(hù)可采摘植物、可獵取動(dòng)物種群的生境。管理是為了滿足可采摘獵取物種自我繁衍發(fā)展的需要，不是為了增加植物或動(dòng)物存量。在特殊情況下，管理局可儲(chǔ)存本土或外來(lái)物種以供娛樂(lè)性采摘或獵取，但前提是這種儲(chǔ)存不會(huì)對(duì)公園的自然資源或管理造成不利影響。

4. 管理外來(lái)物種

公園只在少數(shù)情況下會(huì)引進(jìn)或維持外來(lái)物種，以滿足特定的管理需求，同時(shí)采取審慎措施，最大限度減少其帶來(lái)危害的風(fēng)險(xiǎn)。可以引進(jìn)的物種包括：①近緣的小種、亞種或已滅絕的本土物種的雜交種；②經(jīng)過(guò)改良的本土物種，其自然品種無(wú)法在人類目前改變的環(huán)境中生存；③用于控制另一物種而已經(jīng)建立種群的外來(lái)物種；④某外來(lái)物種需要滿足歷史資源的理想狀態(tài)，且無(wú)入侵性；⑤家畜（如牛、綿羊、馬等）。如果家畜是飼養(yǎng)在一些公園內(nèi)的外來(lái)物種，可用于商業(yè)放牧、游憩、維持文化景觀及支持公園經(jīng)營(yíng)等行政目的。管理局將逐步取消牲畜的商業(yè)性放牧，并管理牲畜的娛樂(lè)和行政用途，以防止對(duì)公園資源造成不良影響。

此外，若外來(lái)物種干擾了自然過(guò)程和自然特征的延續(xù)，影響本土物種或自然棲息地，或破壞了本土物種的遺傳完整性及文化資源、景觀，嚴(yán)重妨礙了公園或鄰近土地的管理，威脅了公共安全，管理局將會(huì)開(kāi)展移除行動(dòng)。實(shí)施管理的前提條件是確定目標(biāo)物種是外來(lái)物種，管理可行有效，管理員應(yīng)評(píng)估該物種對(duì)公園資源的當(dāng)前或潛在影響，根據(jù)既定規(guī)劃程序制定和實(shí)施外來(lái)物種管理計(jì)劃，后酌情與聯(lián)邦、部落、地方和州機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)團(tuán)體進(jìn)行協(xié)商，酌情邀請(qǐng)公眾進(jìn)行審查和評(píng)論。管理外來(lái)物種的方案要避免對(duì)當(dāng)?shù)匚锓N、自然生態(tài)群落、自然生態(tài)過(guò)程、文化資源以及人類健康和安全造成重大損害。

5. 防治病害蟲(chóng)

防治病害蟲(chóng)必須制定綜合管理方案（integrated pest management），該方案包括何時(shí)實(shí)施害蟲(chóng)管理行動(dòng)以及采取哪種組合策略最為有效。其他措施還包括，嚴(yán)格控制使用農(nóng)藥，擬使用者必須在使用農(nóng)藥前提交申請(qǐng)，逐一進(jìn)行審查，并將環(huán)境影響、成本和人力以及其他有關(guān)的因素考慮在內(nèi)。所有在管理局管理或控制的土地上使用農(nóng)藥的情況，無(wú)論該使用是否經(jīng)過(guò)授權(quán)，都必須每年報(bào)告。農(nóng)藥只能由經(jīng)聯(lián)邦或州認(rèn)證系統(tǒng)認(rèn)證或注冊(cè)的施藥者使用或在該系統(tǒng)監(jiān)督下使用。

（二）水資源管理

1. 水權(quán)

管理局與公園所在州的水資源管理機(jī)構(gòu)合作，保護(hù)公園水資源，并參加水權(quán)利益相關(guān)方的談判，尋求沖突解決方案。如果沒(méi)有其他可用水，當(dāng)管理局用水時(shí)需自行購(gòu)買(mǎi)。另外，管理局可與個(gè)人、州或其政府分支機(jī)構(gòu)簽訂水資源出售或租賃合同，為沒(méi)有可替代水源的公園訪客提供公共住宿和服務(wù)，無(wú)論他們住在公園內(nèi)外。

2. 水質(zhì)

點(diǎn)源或非點(diǎn)源的地表水和地下水污染會(huì)損害水生和陸地生態(tài)系統(tǒng)的自然功能，減弱游客對(duì)公園水域使用和享受效果。管理局應(yīng)確定公園地表水和地下水的水質(zhì)狀況，并盡可能避免公園內(nèi)外人類活動(dòng)對(duì)水域的污染。管理局還與相關(guān)政府機(jī)構(gòu)合作，以保護(hù)公園水域，達(dá)到《清潔水法》的最高標(biāo)準(zhǔn)；按照《清潔水法》以及其他適用的聯(lián)邦、州和地區(qū)法規(guī)，采取一切必要措施維護(hù)或恢復(fù)公園內(nèi)地表水和地下水的水質(zhì)；酌情與其他機(jī)構(gòu)或政府簽訂協(xié)議，共同保護(hù)并恢復(fù)公園水源水質(zhì)。

3. 濕地

管理局的保護(hù)目標(biāo)是主導(dǎo)并采取行動(dòng)防止?jié)竦仄茐摹⑾Ш屯嘶?，保護(hù)并提升濕地的生態(tài)功能和價(jià)值，避免直接或間接在濕地內(nèi)新建工程。推行“濕地零損失”政策，通過(guò)恢復(fù)以往退化或遭破壞的濕地，實(shí)現(xiàn)濕地凈增長(zhǎng)。開(kāi)展?jié)竦仄詹椋詤f(xié)助制定濕地資源管理和保護(hù)的合理規(guī)劃。在擬開(kāi)發(fā)或易受人類活動(dòng)影響而退化或損失的區(qū)域，開(kāi)展更詳細(xì)的濕地普查。在確保自然濕地生態(tài)功能基礎(chǔ)上，盡可能地發(fā)揮其教育、娛樂(lè)、科學(xué)研究等功能，提高自然濕地的價(jià)值。實(shí)行“動(dòng)態(tài)平衡”，即每破壞或退化1 hm2濕地，需恢復(fù)至少1 hm2濕地。對(duì)可能對(duì)濕地產(chǎn)生不利影響的行動(dòng)，必須進(jìn)行環(huán)境評(píng)估或發(fā)布環(huán)境影響聲明。如果首選替代方案也將對(duì)濕地產(chǎn)生不利影響，則必須根據(jù)國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)令，準(zhǔn)備調(diào)查結(jié)果陳述書(shū)并申請(qǐng)批準(zhǔn)。

4. 流域與溪流管理

管理局將流域作為完整的水文系統(tǒng)進(jìn)行管理，最大程度減少人類活動(dòng)對(duì)水文過(guò)程的影響，包括徑流、侵蝕以及由火燒、昆蟲(chóng)、氣象事件和物體運(yùn)移對(duì)植被和土壤造成的影響。管理局也將保護(hù)可能形成棲息地的水流和河岸植被，包括洪泛平原、河岸緩沖帶、木質(zhì)碎片堆積、梯田、礫堆、淺灘和水池等。此外，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施（如橋梁和管道）影響溪流時(shí)，將首先考慮移位或重新設(shè)計(jì)，而非改變溪流方向。在河流干預(yù)不可避免時(shí)，管理者將使用視覺(jué)上不明顯的技術(shù)方案，并在最大程度上保護(hù)自然進(jìn)程。

（三）火管理

主要分為自然火和人為火的管理。自然火及其產(chǎn)生的煙霧是公園中持續(xù)存在的自然體系的組成部分。該自然體系包括了可以適應(yīng)火的植物和動(dòng)物群落。管理局認(rèn)為，它們需要定期的火燒以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性。國(guó)家公園內(nèi)的自然火發(fā)生頻率非常低，但當(dāng)自然野火受到人為干涉時(shí)，公園的生態(tài)系統(tǒng)可能喪失完整性。

另外，擁有植被可燃物的公園應(yīng)制定火管理計(jì)劃，該計(jì)劃應(yīng)與聯(lián)邦法律和各部門(mén)火管理政策保持一致，配備支持該計(jì)劃的足夠資金和人員。計(jì)劃必須響應(yīng)公園的自然和文化資源目標(biāo)，同時(shí)保護(hù)公共衛(wèi)生和安全。計(jì)劃還應(yīng)包括，在何種情況下對(duì)火燒后的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行天然更新，何時(shí)需要采取管理行動(dòng)來(lái)穩(wěn)定或恢復(fù)林火區(qū)域，以及火對(duì)空氣質(zhì)量、水質(zhì)、人類健康與安全的影響。所有的野火都應(yīng)在公園火管理計(jì)劃的指導(dǎo)下，采用適當(dāng)?shù)墓芾矸桨高M(jìn)行有效管理。方案的選擇需綜合考慮要保護(hù)的資源價(jià)值、消防人員和公眾安全、成本、消防資源的可用量、天氣以及燃料條件等，同時(shí)設(shè)計(jì)監(jiān)控方案，以記錄火勢(shì)、煙霧狀態(tài)、涉火決策以及火燒造成的后果。野火可能會(huì)對(duì)公園其他的自然資源和人身財(cái)產(chǎn)安全造成危害，因此要防止危險(xiǎn)可燃物在特定區(qū)域的積累，強(qiáng)化戰(zhàn)略性規(guī)劃和多部門(mén)、跨組織協(xié)作，為景觀適應(yīng)性管理提供解決方案。這些策略還應(yīng)包含其他活動(dòng)，比如人力、機(jī)械、生物、化學(xué)處理方法等。

（四）空氣資源管理

美國(guó)高度重視國(guó)家公園的空氣質(zhì)量，管理局有責(zé)任使公園空氣質(zhì)量保持最佳，維護(hù)自然風(fēng)景和旅客的出游體驗(yàn)與健康，保護(hù)公園中對(duì)空氣質(zhì)量十分敏感的植被、水質(zhì)、野生動(dòng)植物、歷史遺跡等資源。管理者根據(jù)《清潔空氣法》規(guī)定的職責(zé)采取行動(dòng)，保護(hù)I類區(qū)域內(nèi)與空氣質(zhì)量密切相關(guān)的資源（I類區(qū)域于1977年劃定，包括2 400余hm2的國(guó)家公園和2 000余hm2的國(guó)家荒野地），該法案的目的是防止人類活動(dòng)對(duì)I類區(qū)域造成的能見(jiàn)度危害（visibility impairment）。

當(dāng)一個(gè)地區(qū)的空氣污染濃度超過(guò)國(guó)家或州空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值時(shí)，管理人員將按照規(guī)定告知游客與員工。此外，由于公園的空氣質(zhì)量受人類活動(dòng)和工業(yè)生產(chǎn)的影響，因此，管理局應(yīng)收集相關(guān)信息，對(duì)公園空氣質(zhì)量及相關(guān)價(jià)值（包括動(dòng)植物健康狀況、能見(jiàn)度、歷史建筑、文化景觀等）進(jìn)行普查，監(jiān)測(cè)并記錄空氣質(zhì)量及相關(guān)價(jià)值狀況，評(píng)估空氣污染的影響并確定根源，并最大限度減少公園運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的空氣污染排放，包括開(kāi)展規(guī)定的火管理和游客游憩活動(dòng)等。

管理局需積極參與聯(lián)邦、州和地方空氣污染防治法規(guī)的制定，尋求補(bǔ)救并防治外部合作項(xiàng)目造成的空氣污染給公園資源帶來(lái)的影響。審核主要空氣污染源的行政許可申請(qǐng)，并評(píng)估其潛在影響。如果確定該類新的污染源對(duì)空氣質(zhì)量及相關(guān)價(jià)值可能產(chǎn)生不利影響，管理局將建議當(dāng)局禁止施工或采取改進(jìn)措施。宣傳教育也十分重要，通過(guò)教育性或解釋性的方案，可以加深公眾對(duì)公園空氣質(zhì)量問(wèn)題的理解，促使管理局加強(qiáng)對(duì)空氣質(zhì)量的管理。

（五）地質(zhì)資源管理

地質(zhì)資源是國(guó)家公園自然資源管理的重點(diǎn)，主要包括地質(zhì)過(guò)程和地質(zhì)特征。管理局的主要職責(zé)是，評(píng)估自然過(guò)程和人類活動(dòng)對(duì)地質(zhì)資源的影響，維持并恢復(fù)現(xiàn)有地質(zhì)資源的完整性，為公園游客介紹地質(zhì)資源。

1. 地質(zhì)過(guò)程保護(hù)

地質(zhì)過(guò)程包括但不受限于剝離、侵蝕和沉積、冰蝕、巖溶發(fā)育、海岸線變遷、地震和火山活動(dòng)等，其保護(hù)重點(diǎn)主要是海岸線和喀斯特巖溶，保護(hù)公園免受地質(zhì)災(zāi)害的危害。對(duì)海岸線，重點(diǎn)保護(hù)自然海岸線變遷的性質(zhì)和速度；對(duì)喀斯特地形，重點(diǎn)保持其水質(zhì)、泉流、排水方式以及洞穴的內(nèi)在完整性。巖溶發(fā)育（水溶解石灰?guī)r的過(guò)程）創(chuàng)造了像灰?guī)r坑、地下徑流、洞穴和泉水等區(qū)域。如果人類活動(dòng)或建筑改變了上述過(guò)程或特征，管理局將與相關(guān)州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)協(xié)商，制定恢復(fù)自然條件的替代性方案，以減輕此類活動(dòng)或結(jié)構(gòu)的影響。此外，禁止在受海浪侵蝕或海岸線變化活躍的地帶實(shí)施新項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)測(cè)是重點(diǎn)和難點(diǎn)，管理局與美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局、當(dāng)?shù)?地區(qū)、州和聯(lián)邦災(zāi)害管理部門(mén)開(kāi)展合作，制定有效的地質(zhì)災(zāi)害識(shí)別和管理戰(zhàn)略，避免游客和其他設(shè)施進(jìn)入地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)域。

2. 地質(zhì)特征管理

地質(zhì)特征是指地質(zhì)作用的產(chǎn)物及物理組成。公園的地質(zhì)特征包括巖石、土壤和礦物，地?zé)嵯到y(tǒng)中的間歇泉和溫泉，洞穴和巖溶系統(tǒng)，侵蝕景觀中的峽谷和拱石，沉積景觀中的沙丘、冰磧和梯田，藝術(shù)性或罕見(jiàn)的露頭巖石和巖層，古生物和古生態(tài)資源，如化石植物、動(dòng)物或其他痕跡。管理局重點(diǎn)管理古生物資源、洞穴、地?zé)岷退疅豳Y源、土壤資源等4類。

1）古生物資源。管理者制定古生物資源調(diào)查方案，系統(tǒng)監(jiān)測(cè)新發(fā)現(xiàn)的化石（特別是在快速侵蝕區(qū)域），開(kāi)展古生物實(shí)地調(diào)查，詳細(xì)記錄化石地點(diǎn)和相關(guān)地質(zhì)數(shù)據(jù)，防止化石受損和未經(jīng)授權(quán)的收集。為保護(hù)古生物資源免受損害、盜竊或毀壞，在必要時(shí)確保有關(guān)資源的性質(zhì)和具體位置信息保密。公園制定化石清單，禁止銷售原始古生物標(biāo)本，只能與有資質(zhì)的博物館和公共機(jī)構(gòu)交換，同時(shí)也應(yīng)避免購(gòu)買(mǎi)化石標(biāo)本。在具有潛在古生物資源的地區(qū)開(kāi)展國(guó)家公園建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，必須在動(dòng)工前進(jìn)行古生物資源影響評(píng)估。對(duì)已發(fā)現(xiàn)或可能發(fā)現(xiàn)的古生物資源，應(yīng)避免施工或在必要情況下于施工前收集資源并妥善管理。

2）洞穴。包括石灰?guī)r等巖溶洞穴和沿海洞穴等非巖溶洞穴。管理局根據(jù)批準(zhǔn)的洞穴管理規(guī)劃對(duì)洞穴進(jìn)行管理，維護(hù)與洞穴相關(guān)的自然系統(tǒng)，包括巖溶和其他滲流類型、氣流、礦物沉積以及動(dòng)植物群落等。荒地和文化資源與價(jià)值同樣也將受到保護(hù)。許多洞穴或洞穴的某部分都蘊(yùn)含著脆弱的不可再生資源，且不能自然恢復(fù)。因此，管理局實(shí)行了嚴(yán)格管理，在洞穴內(nèi)部、上方或附近禁止任何開(kāi)發(fā)與利用，包括公眾出入（如道路、燈照和升降機(jī)井）。一些洞穴或其某部分可用于研究，僅允許研究人員出入。

3）地?zé)岷退疅豳Y源。包括地下熱源、熱導(dǎo)管巖層（heat conduit rock formations）以及在底層中循環(huán)并可在地表排放的空氣和/或水。這些資源創(chuàng)造了間歇泉、溫泉、泥漿池、噴氣孔、礦物沉淀物和親水性的生物群落等現(xiàn)象。管理重點(diǎn)是維護(hù)熱力系統(tǒng)的完整性，包括在熱巖下的空氣和水運(yùn)動(dòng)、冷水補(bǔ)給、熱源周圍的熱水或溫水以及靜水壓和高溫。制定措施防止開(kāi)發(fā)對(duì)熱力資源造成嚴(yán)重影響，包括地?zé)豳Y源損失、地面沉陷、地震頻繁、釋放有毒氣體、鉆井或發(fā)電廠產(chǎn)生的噪音和地表擾動(dòng)以及污染水排放。由于熱力系統(tǒng)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公園邊界，因此需與當(dāng)?shù)卣群献?，以確定熱力系統(tǒng)范圍，保護(hù)公園范圍內(nèi)的熱力系統(tǒng)。同時(shí)，管理局對(duì)特定的重要的熱力資源進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

4）土壤資源。通過(guò)開(kāi)展土壤調(diào)查，繪制土壤圖，確定土壤物理和化學(xué)特征，制定指導(dǎo)資源管理和開(kāi)發(fā)的規(guī)劃等，防止土壤的非自然侵蝕、物理性損失、土壤污染及對(duì)其他資源產(chǎn)生的污染?？蓮墓珗@外引進(jìn)土壤或使用土壤改良劑，恢復(fù)受損區(qū)域。使用公園外的材料時(shí)，公園必須制定方案，對(duì)旨在恢復(fù)原生地土壤的物理、化學(xué)和生物特性的材料進(jìn)行篩選，避免引來(lái)入侵物種。

（六）音景管理

自然音景資源包含公園內(nèi)發(fā)生的所有自然聲音，以及聲音傳輸載體。管理者根據(jù)管理計(jì)劃確定適宜的自然聲音級(jí)別和類型。在公園內(nèi)部和周邊，管理局還監(jiān)測(cè)對(duì)公園音景產(chǎn)生不利影響的人類活動(dòng)噪音，包括機(jī)器或電子設(shè)備產(chǎn)生的噪音，采取行動(dòng)防止并盡量減少因頻率、振幅或持續(xù)時(shí)間對(duì)自然音景或其他資源產(chǎn)生不利影響的噪音。

（七）光景管理

自然光景是存在于無(wú)人造光環(huán)境中的自然資源和價(jià)值。在諸如洞穴或深水底部等沒(méi)有光線的地域，自然光景會(huì)影響生物進(jìn)程和物種的進(jìn)化，比如盲眼魚(yú)類。在深夜，波浪的粼光有助于剛孵化的海龜適應(yīng)大海。在晴朗的夜晚可以看到的恒星、行星和月球會(huì)影響人類和許多其他的動(dòng)物，鳥(niǎo)類依靠星星為飛行或捕食導(dǎo)航。不合適的戶外照明會(huì)妨礙觀景和游客享受自然夜空。管理局將最大限度減少公園設(shè)施發(fā)出的光線，防止或盡量減少公園人造燈光對(duì)生態(tài)系統(tǒng)夜景的侵害。逐步減少并在必要時(shí)完全禁止使用人工照明，以防止干擾夜空、自然洞穴發(fā)育、生物體的生理過(guò)程以及類似的自然進(jìn)程。

（八）化學(xué)品和氣味管理

天然化學(xué)物質(zhì)和氣味傳遞的信息會(huì)被生物體接收，許多動(dòng)物能夠感知并改變它們的行為做出回應(yīng)，例如交配、遷徙、喂食、躲避捕食者、選擇獵物以及建立社會(huì)結(jié)構(gòu)。管理局禁止使用人造化學(xué)物質(zhì)影響天然化學(xué)品的釋放、沉淀和動(dòng)物感知等行為，同時(shí)禁止擾亂或混合天然化學(xué)物質(zhì)。管理措施包括：①將殺蟲(chóng)劑和信息素引進(jìn)公園，作為綜合蟲(chóng)害管理計(jì)劃的一部分；②建設(shè)并運(yùn)營(yíng)密集的開(kāi)發(fā)區(qū)，引入非天然化學(xué)品；③改變植被，從而改變釋放到空氣中的天然植物化學(xué)物質(zhì)種類；④通過(guò)供水或下水道系統(tǒng)將水從一個(gè)排水系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)排水系統(tǒng)，或在空中、陸地和水上使用排氣電動(dòng)機(jī)等。

四、問(wèn) 題

盡管美國(guó)國(guó)家公園自然資源管理取得了顯著成效，但也存在一些不容忽視的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

（一）類型不足

美國(guó)國(guó)家公園的自然資源資產(chǎn)管理主要涉及8大類，盡管將生態(tài)系統(tǒng)定義為廣義的自然資源，但對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的森林和草原并未制定詳盡的管理原則和方法，因此長(zhǎng)期來(lái)看，可能不利于森林和草原生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。更為嚴(yán)重的是，作為野生動(dòng)物重要棲息地的森林、草原一旦遭到破壞，恢復(fù)過(guò)程十分漫長(zhǎng)，進(jìn)而會(huì)加劇野生動(dòng)物的保護(hù)難度。

（二）統(tǒng)分錯(cuò)位

盡管國(guó)家公園內(nèi)的自然資源由國(guó)家公園管理局管理，但在行使管理權(quán)的過(guò)程中，統(tǒng)一難度大，國(guó)家公園管理局就具體問(wèn)題應(yīng)與美國(guó)林務(wù)局、魚(yú)類和野生動(dòng)物管理局、美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局、土地管理局、地質(zhì)調(diào)查局、環(huán)保署等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以及各州級(jí)機(jī)構(gòu)、私人土地主等協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)周期長(zhǎng)，范圍廣，導(dǎo)致如礦山廢棄地重建等問(wèn)題難以迅速解決[11]，阻礙了自然資源的有效利用。另外，針對(duì)國(guó)有土地上的自然資源，國(guó)家公園管理局職責(zé)不清，在某種程度上既是所有者又是管理者，并未實(shí)現(xiàn)二者的分開(kāi)，不利于自然資源的高效管理。

（三）經(jīng)費(fèi)不足

近年來(lái)，國(guó)家公園管理局投入到自然資源管理方面的資金逐漸減少，2019財(cái)年預(yù)算僅為760萬(wàn)美元，占總預(yù)算（32.2億美元）的0.23%，甚至低于文化資源的預(yù)算投入（2018萬(wàn)美元）[10]。經(jīng)費(fèi)投入不足導(dǎo)致美國(guó)自然資源管理規(guī)劃和監(jiān)測(cè)設(shè)備更新不及時(shí)，資源利用評(píng)價(jià)質(zhì)量降低，最終可能會(huì)嚴(yán)重影響自然資源的保護(hù)。此外，經(jīng)費(fèi)不足也限制了管理局在自然資源應(yīng)對(duì)氣候變化方面的研究和實(shí)質(zhì)行動(dòng)。

五、啟 示

上文對(duì)美國(guó)國(guó)家公園自然資源管理原則和方法的介紹以及存在問(wèn)題的分析，對(duì)我國(guó)國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理存在以下啟示。

（一）明確界定自然資源類型

按照《中華人民共和國(guó)憲法》和《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》的要求，在礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等7類自然資源的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)進(jìn)展及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，將自然資源具體分為8種：土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源、草原資源、海域海島資源、地質(zhì)遺跡資源、風(fēng)景名勝資源[2]。建立針對(duì)上述自然資源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估和預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制等，同時(shí)兼顧動(dòng)植物、空氣、音景、光景等資源的管理。

（二）逐步擴(kuò)大國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)范圍

美國(guó)國(guó)家公園的自然資源有效管理建立在產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)分明、理念先進(jìn)的基礎(chǔ)上。我國(guó)應(yīng)在充分總結(jié)三江源和東北虎豹國(guó)家公園國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在其他條件成熟的國(guó)家公園開(kāi)展上述試點(diǎn)，明晰產(chǎn)權(quán)體系，建立確權(quán)登記系統(tǒng)，建立統(tǒng)一管理體制和責(zé)任追究制度，建立國(guó)家公園國(guó)土空間用途管制制度等，嘗試制定《國(guó)家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法》《國(guó)家公園國(guó)土空間用途管制辦法》《國(guó)家公園自然資源使用管理?xiàng)l例》等法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的依法依規(guī)使用、管理和問(wèn)責(zé)追責(zé)等。此外，還應(yīng)開(kāi)展試點(diǎn)，加快制定自然資源有償使用制度和補(bǔ)償制度，開(kāi)展自然資源資產(chǎn)評(píng)估。探索自然資源綜合體的新型使用權(quán)，包括游憩經(jīng)營(yíng)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等[2]。

（三）建立和完善自然資源管理體系，突出生態(tài)完整性

美國(guó)國(guó)家公園建立了完整的自然資源管理體系和程序，包括制定管理規(guī)劃、公布資源信息、開(kāi)展自然資源影響評(píng)估、恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)、建立自然資源損害賠償制度等，同時(shí)建立并嚴(yán)格執(zhí)行自然資源開(kāi)發(fā)利用“申請(qǐng)—審核—評(píng)估—許可”制度。這套制度體系對(duì)自然資源保護(hù)起到了決定性的作用。相比之下，我國(guó)國(guó)家公園的自然資源管理仍處于確權(quán)登記、摸清家底階段，缺少完整的管理程序，因此應(yīng)制定自然資源管理規(guī)劃，加快建立包括清查、使用、影響評(píng)價(jià)和損害賠償?shù)葍?nèi)容的自然資源管理體系，提高自然資源管理效率。此外，保持生態(tài)完整性也是美國(guó)國(guó)家公園自然資源管理中的重要原則之一，即避免靜態(tài)化、機(jī)械式的分類管理，而將自然資源置于生態(tài)系統(tǒng)中，突出其完整性，并注重自然資源之間的聯(lián)系。生態(tài)完整性不僅包括生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定與完整，更包括生態(tài)過(guò)程的完整，將自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、演變過(guò)程均視作保護(hù)對(duì)象。我國(guó)也應(yīng)借鑒此經(jīng)驗(yàn)，全面落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想中“山水林田湖草是生命共同體”的理念，在自然資源管理中充分考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性，采用生態(tài)系統(tǒng)方法，實(shí)現(xiàn)自然資源的高效優(yōu)質(zhì)動(dòng)態(tài)管理。

（四）堅(jiān)持依法管理

美國(guó)國(guó)家公園自然資源管理法律體系完善，形成了聯(lián)邦法規(guī)、專項(xiàng)法規(guī)和“一園一法”互為補(bǔ)充的完整架構(gòu)。管理局和各國(guó)家公園根據(jù)《管理局組織法》《國(guó)家環(huán)境政策法案》《荒野法案》等近10部聯(lián)邦法律及多部地方法律、部門(mén)規(guī)章、行政命令等，實(shí)現(xiàn)了對(duì)自然資源的依法管理，有損自然資源保護(hù)的行為均會(huì)受到法律制約?！耙粓@一法”使自然資源管理的法律體系更為鞏固，公園警察作為美國(guó)國(guó)家公園完整的執(zhí)法隊(duì)伍[9]，嚴(yán)懲違法行為，維護(hù)了法律的尊嚴(yán)。用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要原則，也為我國(guó)國(guó)家公園自然資源管理提供了依據(jù)。我國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)國(guó)家公園法出臺(tái)，將自然資源管理作為重要內(nèi)容，同時(shí)探索綜合執(zhí)法機(jī)制，授予國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)必要的執(zhí)法權(quán)，有力保護(hù)國(guó)家公園內(nèi)的自然資源不受損失。

（五）加強(qiáng)國(guó)土空間用途統(tǒng)一管制

盡管土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，但美國(guó)國(guó)家公園基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園內(nèi)國(guó)土空間用途統(tǒng)一管制，同時(shí)還與周邊土地所有者合作，共同保護(hù)自然資源和野生動(dòng)物棲息地。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)當(dāng)前存在的問(wèn)題均表明，自然資源集中統(tǒng)一高效管理的前提是國(guó)土空間用途的統(tǒng)一管制，同時(shí)建立科學(xué)的功能分區(qū)，基于功能分區(qū)對(duì)自然資源實(shí)行綜合管理。國(guó)家公園屬于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，因此須推動(dòng)已有礦權(quán)逐步退出，建立分類退出補(bǔ)償機(jī)制。嚴(yán)格限制園區(qū)內(nèi)各類建設(shè)活動(dòng)，建立用途專用變更許可制度。實(shí)施基于功能分區(qū)的分類管理，主要根據(jù)土地及其承載的自然資源權(quán)屬性質(zhì)采取不同的管理措施。對(duì)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)集體所有的自然資源，可通過(guò)征收方式將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有，后逐步實(shí)施移民搬遷、礦權(quán)退出等。無(wú)力征收土地或?qū)嵤┥鷳B(tài)移民的，可簽訂自然資源綜合體地役權(quán)協(xié)議。對(duì)一般控制區(qū)內(nèi)集體所有的自然資源，應(yīng)在統(tǒng)一確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，采用租賃、置換等方式，吸納自然資源集體所有者參與國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)管理。