張璐

摘 要：環(huán)境司法專門化的發(fā)展與環(huán)境行政監(jiān)管不力之間并非此消彼長的關(guān)系。在現(xiàn)代環(huán)境法框架內(nèi)，司法介入與行政監(jiān)管之間應(yīng)該形成權(quán)力制衡與功能互補的關(guān)系，中國環(huán)境司法專門化應(yīng)以此為基本的功能定位。環(huán)境司法專門化的本質(zhì)屬性在于回應(yīng)針對環(huán)境問題的生態(tài)利益訴求，生態(tài)利益訴求可分為私益性的和公益性的兩個基本類型，這決定了環(huán)境司法專門化的展開路徑?；貞?yīng)私益性的生態(tài)利益訴求，應(yīng)拓展傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)訴訟的功能，識別和回應(yīng)以“美好“為取向的私人生態(tài)利益訴求?；貞?yīng)公益性的生態(tài)利益訴求涉及環(huán)境公益訴訟的定位，應(yīng)確保環(huán)境民事公益訴訟不與環(huán)境行政監(jiān)管形成競爭關(guān)系，并使環(huán)境行政公益訴訟聚焦于對行政機關(guān)履行法定職責的督促。

關(guān)鍵詞：環(huán)境司法專門化;環(huán)境行政監(jiān)管;生態(tài)利益訴求

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）02-0038-10

一、問題的提出

生態(tài)文明建設(shè)需要法治提供可靠保障。環(huán)境法治作為加強生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)，近年來在多個方面都有長足進展，并出現(xiàn)了一些新的態(tài)勢，其中，環(huán)境司法專門化的快速發(fā)展尤為引人關(guān)注?；诃h(huán)境問題的外部性特征，行政監(jiān)管一直是環(huán)境法治的主要手段，中國環(huán)境立法也主要采取“管理法”的模式①，以行政監(jiān)管作為制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。但是，從實踐角度考察，環(huán)境行政監(jiān)管似乎并未形成穩(wěn)定的制度理性。從2005年開始，“環(huán)保風暴”成為很多學者描述環(huán)境法實施的關(guān)鍵詞，體現(xiàn)了環(huán)境行政監(jiān)管的突擊性、階段性、運動式特征。近年來，環(huán)境行政監(jiān)管在中央環(huán)保督察的高壓驅(qū)動下成效顯著，但也存在“一刀切”的問題。②帶有“運動式”“一刀切”特征的環(huán)境行政監(jiān)管并不能傳達環(huán)境法應(yīng)有的制度理性，需要對其重新審視和再定位。

近年來，以環(huán)境公益訴訟為核心內(nèi)容的環(huán)境司法專門化呈現(xiàn)出擴張趨勢，成為環(huán)境法理論界和實務(wù)界熱議的話題。從目前的實踐來看，環(huán)境司法專門化的進展主要表現(xiàn)在兩個方面：成立專門的環(huán)境審判機構(gòu)③，初步確立“三審合一”“四審合一”的審判模式④。學界對上述兩方面都存在質(zhì)疑的聲音。有學者指出，“環(huán)境司法的專門化并不能單純等同于審判機構(gòu)的專門化”⑤。對于“三審合一”“四審合一”，司法系統(tǒng)有人認為，“其在案件審理的程序和實體規(guī)定上與原有的審判方式并沒有實質(zhì)區(qū)別”⑥。實踐中，也確實存在有的專門環(huán)境審判機構(gòu)一度處于“無案可審”以及“不能實現(xiàn)環(huán)境案件審判價值目標”的尷尬境地。⑦另外，究竟應(yīng)如何定位環(huán)境司法部門與環(huán)境行政部門的關(guān)系？如何看待環(huán)境公益訴訟發(fā)展中出現(xiàn)的強化司法權(quán)、行政權(quán)配合司法權(quán)等現(xiàn)象⑧？對于這些問題，理論研究的立場與司法實踐的導(dǎo)向并非總能一致?？傮w而言，環(huán)境司法專門化的發(fā)展面臨多方面挑戰(zhàn)。

環(huán)境行政監(jiān)管存在的問題與環(huán)境司法專門化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，看似平行無涉的兩個方面，相關(guān)研究也多將這兩個問題放在不同的視域中分別考察，但實際上，二者之間存在復(fù)雜的相互影響和因果關(guān)系。從中國環(huán)境法治自20世紀70年代末至今的發(fā)展歷程來看，行政監(jiān)管一直是主導(dǎo)性因素，司法在相當長的時期內(nèi)沒有真正成為環(huán)境法理論研究與實踐展開中的主要議題。在行政監(jiān)管占據(jù)環(huán)境法治的主要空間的情況下，人們難免不把環(huán)境形勢日趨嚴峻與環(huán)境行政監(jiān)管不力關(guān)聯(lián)起來。這也許是近年來專門化的環(huán)境司法得以啟動并快速發(fā)展的一個前提，其中似乎隱含著一個基本邏輯：行政監(jiān)管并未較好地解決環(huán)境問題，司法也許堪當此任。在這個意義上，環(huán)境司法專門化的興起并非基于環(huán)境法實踐的內(nèi)生需求以及司法的功能定位，而更大程度上是一種應(yīng)急性、試錯性的選擇，其是否能達到預(yù)期目標尚屬未知。事實上，在環(huán)境法實施過程中，行政監(jiān)管不力并不意味著司法可以越俎代庖，二者之間并非此消彼長的關(guān)系。在環(huán)境法框架內(nèi)，如何看待司法與行政監(jiān)管之間的關(guān)系，如何實現(xiàn)二者的功能協(xié)同互補，是當前中國環(huán)境司法專門化的功能定位和路徑選擇所面臨的首要問題。

二、中國環(huán)境司法專門化的功能定位

環(huán)境司法在不同國家的生成動因和作用對象雖不盡相同，但可將其發(fā)展歷程作為考察其功能定位的一個重要視角?；诓煌姆蓚鹘y(tǒng)以及環(huán)境法演變過程，各國環(huán)境司法與環(huán)境行政監(jiān)管發(fā)揮作用的側(cè)重點會有差異，但概括而言，在環(huán)境法實施過程中司法介入與行政監(jiān)管之間基本上是權(quán)力制衡與功能互補的關(guān)系，這一點對于確定中國環(huán)境司法專門化的功能定位具有較大的參考價值。

1.域外環(huán)境法治中司法介入與行政監(jiān)管之間關(guān)系的演變考察

從現(xiàn)代意義的環(huán)境法形成與發(fā)展的一般過程來看，由于政治體制、司法傳統(tǒng)、社會觀念、對環(huán)境問題的認識角度等方面存在差異，不同國家環(huán)境司法與環(huán)境行政監(jiān)管的相互作用、相互影響各有特點。下文以在環(huán)境法治領(lǐng)域取得顯著成效的美國、日本為例，考察域外環(huán)境法治中司法介入與行政監(jiān)管之間的關(guān)系演變。

美國環(huán)境法產(chǎn)生于20世紀60年代后期社會監(jiān)管體制確立之后，其認識基礎(chǔ)是“政府必須承擔防止或者減少對人類健康和環(huán)境危險的責任，并且必須延伸其監(jiān)管權(quán)力至傳統(tǒng)上由公司經(jīng)營管理的決策范圍”⑨。“在推動環(huán)境法發(fā)展的過程中，聯(lián)邦法院也扮演了不可或缺的角色。包含國會通過的各種環(huán)境保護法中的司法審查條款，引發(fā)了一系列挑戰(zhàn)環(huán)境保護署制定的規(guī)章的訴訟?！雹?。美國環(huán)境法實施伊始，就形成了環(huán)境行政監(jiān)管與環(huán)境司法之間相互制約的基本態(tài)勢，這是美國社會文化的多元性以及政治體制的分權(quán)特征在環(huán)境法領(lǐng)域的典型寫照，美國環(huán)境法實施中司法對行政監(jiān)管的警惕與克制充分體現(xiàn)了這一點。20世紀60年代末期，美國監(jiān)管體制完成了從經(jīng)濟監(jiān)管向社會監(jiān)管的轉(zhuǎn)變?！芭c經(jīng)濟監(jiān)管不同，社會監(jiān)管聚焦于生產(chǎn)過程的基本面和其負外部性”，“新社會監(jiān)管沒有推動穩(wěn)定和盈利能力，并進一步促進被監(jiān)管行業(yè)的利益，而是施加了經(jīng)常具有不確定規(guī)模、時間和競爭效果的巨大成本”。B11因此，社會監(jiān)管遭到以公司為主體的被監(jiān)管團體的激烈反抗，環(huán)境行政監(jiān)管作為社會監(jiān)管的一個重要組成部分是被監(jiān)管團體反抗的重點。美國聯(lián)邦環(huán)保局制定的環(huán)境標準在實施過程中遭到起訴的案例比比皆是，從一個側(cè)面表明被監(jiān)管團體主要通過司法途徑對抗環(huán)境行政監(jiān)管。

日本與美國一樣，也在環(huán)境法治領(lǐng)域取得顯著成效，但日本環(huán)境司法與環(huán)境行政監(jiān)管的相互作用是另外一種情形。日本環(huán)境法肇始于20世紀中后期公害受害者的反抗活動。整體而言，“戰(zhàn)后日本反公害主要通過訴訟完成，它所依據(jù)的是一系列相關(guān)的法律”B12。日本早期的環(huán)境法治主要圍繞公害救濟展開，依據(jù)侵權(quán)行為法和無過失責任特別法展開的司法救濟是日本環(huán)境法治中形成最早也是最主要的部分。隨著對環(huán)境問題認識的深化，日本于1993年制定環(huán)境基本法代替公害對策基本法，明確了環(huán)境對策的理念和目標——從“公害對策”向“環(huán)境管理”轉(zhuǎn)變?！斑@一新的環(huán)境理念的實現(xiàn)，與所有的行政領(lǐng)域相關(guān)。”B13從這一演變來看，日本環(huán)境法治中司法救濟與行政監(jiān)管的產(chǎn)生時間有先后之分，在功能上各有側(cè)重。這種局面的形成，不僅與日本以地方自治為主導(dǎo)的政治體制以及在此背景下發(fā)生的住民反公害運動有關(guān)，也在很大程度上與日本對環(huán)境問題的認識角度從“公害防止”向“環(huán)境保全”轉(zhuǎn)變有關(guān)。20世紀50年代由公害受害者反抗活動引發(fā)的對公害的司法救濟，是日本環(huán)境法形成的主要動因。當時日本行政機關(guān)介入環(huán)境領(lǐng)域，也主要是為彌補司法救濟的某些局限，發(fā)揮補充性的作用。隨著對環(huán)境問題認識的深入，日本環(huán)境立法逐漸超越消極、局部、對癥治療式的公害救濟。隨著1993年《日本環(huán)境基本法》出臺代替《日本公害對策基本法》，對環(huán)境進行全面管理、構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展社會成為日本環(huán)境法的基本目標。新的環(huán)境法理念需要在具有能動特征的行政活動中予以貫徹，行政監(jiān)管成為日本環(huán)境法實施的主導(dǎo)力量。日本環(huán)境法實施中司法活動的重點是對受害者進行救濟和權(quán)利保護，即便是涉及公害的行政訴訟，也主要圍繞“居民的波及性利益遭到損害”展開，該類訴訟占公害行政訴訟的絕大多數(shù)。B14因此，日本環(huán)境司法實踐并不主要為了制約環(huán)境行政監(jiān)管，二者之間并未形成類似于美國環(huán)境司法與環(huán)境行政監(jiān)管之間那種相互制衡的關(guān)系，而是在功能上各有側(cè)重。

2.域外實踐啟示：環(huán)境司法與環(huán)境行政監(jiān)管的功能制衡與互補

在美國環(huán)境法治實踐中，司法介入和行政監(jiān)管之間的關(guān)系主要是相互制約，尤其是以司法審查控制行政監(jiān)管的恣意和擴張，在某種意義上，司法對于行政監(jiān)管是一種重要的外在監(jiān)督和制衡力量。日本的情況則有所不同。在日本環(huán)境法治實踐中，司法介入與行政監(jiān)管之間的關(guān)系主要體現(xiàn)為功能上的互補，司法活動的重點是對受害者進行救濟及權(quán)利保護，行政監(jiān)管則以對環(huán)境進行全面管理、構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展社會為己任。從美國和日本的環(huán)境法治實踐來看，司法介入和行政監(jiān)管要么平行發(fā)展要么存在一定的先后關(guān)系，但有一點非常明確：環(huán)境司法的形成與發(fā)展并不是要取代環(huán)境行政監(jiān)管，而是作為一個獨立的外在因素，通過對環(huán)境行政監(jiān)管施加一定影響，使二者之間形成良性互動關(guān)系。

3.中國環(huán)境司法專門化的快速發(fā)展與擴張

如果將1979年《環(huán)境保護法（試行）》的頒布視為起點，則環(huán)境法在中國的發(fā)展已有40余年。在這40余年的歷程中，司法因素對環(huán)境法理論和實踐的影響一直非常有限。從環(huán)境法治的視角看，所謂“環(huán)境司法”難以名副其實，進入公眾視野被冠以環(huán)境訴訟之名的司法案例多是一些涉及環(huán)境因素的侵權(quán)案件或者行政訴訟案件。B15這一局面近些年來發(fā)生了顯著改變。從2007年10月貴陽市清鎮(zhèn)設(shè)立全國首個環(huán)保法庭，此后全國各級法院設(shè)立環(huán)保法庭的數(shù)量快速增加，至2014年7月最高人民法院宣布成立環(huán)境資源審判庭，中國以“自下而上”的方式建立了專門的環(huán)境審判機構(gòu)體系。2015年，最高人民法院召開第一次全國環(huán)境審判工作會議，對環(huán)境司法專門化的發(fā)展作了全面部署。B16此后，環(huán)境司法專門化成為中國環(huán)境治理體系的一個新興領(lǐng)域，發(fā)展勢頭迅猛。

中國環(huán)境司法專門化的快速發(fā)展，意味著環(huán)境法實施路徑更加多樣化，這是中國環(huán)境治理體系法治化發(fā)展的必然結(jié)果。環(huán)境行政監(jiān)管之外環(huán)境司法因素的成長，意味著中國環(huán)境法治進入一個相對成熟的發(fā)展階段，在形式和內(nèi)容上都更能體現(xiàn)環(huán)境治理體系應(yīng)有的法治內(nèi)涵。在環(huán)境司法長期缺位的情況下，通過培養(yǎng)和強化司法因素以推進環(huán)境法的實施，這種制度設(shè)想本身并沒有問題，但如果矯枉過正，甚至使司法介入行政監(jiān)管的功能空間，就只能適得其反。從“司法缺位”一躍而致“司法越位和錯位”，只能損害“正在建立的環(huán)境法治”。B17在中國環(huán)境法實施過程中，司法是后起的因素。近年來，環(huán)境司法專門化發(fā)展勢頭迅猛甚至在一定程度上混淆與環(huán)境行政監(jiān)管的邊界，這不僅不利于環(huán)境行政監(jiān)管的功能改善，還易導(dǎo)致環(huán)境司法專門化自身功能定位與發(fā)展目標的迷失。鑒于此，不妨借鑒美國和日本的環(huán)境法治實踐經(jīng)驗，以形成環(huán)境司法與環(huán)境行政監(jiān)管之間良性互動關(guān)系為目標，對中國環(huán)境司法專門化進行功能定位，并以此為基礎(chǔ)理性規(guī)劃中國環(huán)境司法專門化的展開路徑。

4.中國環(huán)境司法專門化的功能應(yīng)定位于對行政監(jiān)管的制衡與互補

從中國環(huán)境行政監(jiān)管的發(fā)展歷程來看，無論是以往經(jīng)常出現(xiàn)的“環(huán)評風暴”還是近年來出現(xiàn)的“一刀切”，從本質(zhì)上講都是環(huán)境行政監(jiān)管非常態(tài)化的表現(xiàn)。突擊性、運動式監(jiān)管的反復(fù)出現(xiàn)意味著環(huán)境行政部門不作為的情形普遍存在，特定情況下對這種不作為的治理又矯枉過正，導(dǎo)致中國環(huán)境行政監(jiān)管總在無所作為與矯枉過正的非常態(tài)化怪圈中徘徊，這是中國環(huán)境行政監(jiān)管最突出的問題。這一問題的解決，在很大程度上依賴于環(huán)境司法專門化的發(fā)展。環(huán)境行政監(jiān)管無所作為或者矯枉過正，從法治實踐的角度看，主要表現(xiàn)為個案中環(huán)境行政部門不作為或違法作為。盡管行政體系內(nèi)部對這兩方面問題都有糾錯機制，但司法作為一種外在監(jiān)督機制，對這兩方面問題的審查和糾正更具公信力，在治理結(jié)構(gòu)上也更合理。因此，通過環(huán)境司法專門化的發(fā)展，對環(huán)境行政行為進行監(jiān)督和審查，對于消除環(huán)境行政監(jiān)管機構(gòu)無所作為或矯枉過正的狀態(tài)，是行之有效的。此外，環(huán)境行政監(jiān)管雖然是環(huán)境法實施的一種主要方式，也有其自身的功能優(yōu)勢，但其并不能完全覆蓋針對環(huán)境問題的訴求。環(huán)境問題引發(fā)的對公共利益損害的填補以及對個體利益訴求的回應(yīng)，雖然都與環(huán)境行政監(jiān)管相關(guān)，但解決之道并不在環(huán)境行政監(jiān)管的功能范圍之內(nèi)，而解決這些問題恰是司法固有的優(yōu)勢。只有使環(huán)境司法專門化與環(huán)境行政監(jiān)管在作用領(lǐng)域上功能互補，才能不斷提升環(huán)境治理體系的完善程度，同時有助于明確環(huán)境司法專門化的展開路徑。

三、環(huán)境司法何以專門化

與環(huán)境行政監(jiān)管之間權(quán)力制衡與功能互補，是環(huán)境司法專門化發(fā)展的基本功能定位。這決定了環(huán)境司法專門化發(fā)展的趨勢和方向。但在實踐層面，環(huán)境司法專門化的功能實現(xiàn)究竟應(yīng)從何處展開、如何展開，從根本上取決于環(huán)境司法專門化的本質(zhì)屬性。探討環(huán)境司法專門化的展開路徑，需要考察一個本源性的問題，即環(huán)境司法何以專門化。

環(huán)境司法作為一個概念在以往的司法實踐中也有提及，主要指涉及環(huán)境因素的司法實踐，如環(huán)境污染導(dǎo)致人身或財產(chǎn)損害的侵權(quán)訴訟或者以環(huán)境行政部門為被告的行政訴訟。這個意義上的環(huán)境司法其實仍然是傳統(tǒng)民事司法或者行政司法的附帶組成部分，并不具備特殊的價值和獨立的意義。之所以對環(huán)境司法加上“專門化”的限定語，是希望環(huán)境司法從傳統(tǒng)的司法類型中獨立出來，成為具有特殊屬性和專門指向的過程。因此，環(huán)境司法是否專門化，關(guān)鍵在于其相關(guān)實踐是否圍繞“環(huán)境法上的問題”展開。而何謂“環(huán)境法上的問題”，是一個需要深入探討的問題。

首先需要明確的是，并非所有基于環(huán)境問題的法律問題都是“環(huán)境法上的問題”。何謂“環(huán)境法上的問題”？對此，應(yīng)通過對環(huán)境法形成動因及其特殊的功能定位的考察尋找答案?，F(xiàn)代意義的環(huán)境法形成于傳統(tǒng)法律應(yīng)對環(huán)境問題的制度供給不足之際，換言之，現(xiàn)代意義的環(huán)境法形成的根本動因在于傳統(tǒng)法律制度框架無法完全回應(yīng)環(huán)境問題的挑戰(zhàn)。但是，無法完全回應(yīng)并不意味著沒有任何回應(yīng)，部分環(huán)境問題在傳統(tǒng)法律制度框架內(nèi)可以得到有效解決。因此，環(huán)境法律制度構(gòu)建應(yīng)立足于傳統(tǒng)法律制度不能有效回應(yīng)的那部分環(huán)境問題，這是環(huán)境法區(qū)別于傳統(tǒng)法律，體現(xiàn)自身特殊價值取向和獨立存在意義的關(guān)鍵所在，也是“環(huán)境法上的問題”得以形成的基本前提。事實上，針對環(huán)境問題的法律制度需求，其構(gòu)成非常復(fù)雜，不僅包含無害、便利、安寧、適宜、良好等關(guān)乎社會個體利益訴求的表達和保護的制度需求，還涉及開發(fā)利用、公共安全、參與管理等公共治理層面的有效的制度設(shè)計。對如此結(jié)構(gòu)復(fù)雜的制度需求予以回應(yīng)，傳統(tǒng)法律尤其是以民法為代表的私法系統(tǒng)和以行政法為代表的公法系統(tǒng)從未置身事外。對于環(huán)境污染導(dǎo)致人的健康損害和財產(chǎn)損失，歷來都是作為侵權(quán)責任的構(gòu)成部分，在侵權(quán)責任法的框架內(nèi)進行救濟;對于涉及自然資源開發(fā)利用的收益分配問題，大多通過物權(quán)及合同的相關(guān)法律制度予以解決;而有關(guān)環(huán)境保護機構(gòu)的設(shè)置及其職責分配的問題，在行政法中有明確的可援引的制度規(guī)范。因此，提煉“環(huán)境法上的問題”的關(guān)鍵，在于分析和歸納哪些針對環(huán)境問題的制度需求，傳統(tǒng)法律尚無法覆蓋。

19世紀后期，嚴格意義上的現(xiàn)代環(huán)境法開始興起。產(chǎn)業(yè)革命中累積的環(huán)境污染（可稱為第一代環(huán)境污染）是引發(fā)現(xiàn)代意義的環(huán)境法起步的直接因素?！坝⒚绹?、日本等先發(fā)展國家，也率先產(chǎn)生了人類歷史上的第一代污染。這時的污染，主要是煤煙塵和二氧化硫造成的大氣污染，以及采礦、冶煉及無機化學工業(yè)造成的水污染”B18，其直接后果是20世紀30—70年代在世界范圍內(nèi)相繼爆發(fā)了“八大公害事件”。環(huán)境問題作為主要致害因素開始對人的基本生存條件和需求構(gòu)成威脅，這是引發(fā)現(xiàn)代意義的環(huán)境法形成并快速發(fā)展的根本動因。因此，現(xiàn)代意義的環(huán)境法從其形成之初即聚焦于人類生存條件的治理和改善。從另外一個角度看，現(xiàn)代意義的環(huán)境法是圍繞以自然要素為基本構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境的治理和改善而展開的。人類生存條件的治理和改善，與生態(tài)環(huán)境的治理和改善，是對同一問題從不同角度的表述，二者具有相同指向，即自然要素的生態(tài)價值。概括而言，生態(tài)是指一切生物的生存狀態(tài)以及生物之間、生物與環(huán)境之間的相互作用和影響。從動態(tài)的角度看，生態(tài)的基本內(nèi)涵強調(diào)生物與環(huán)境之間相互作用形成的生存狀態(tài)。在生態(tài)學意義上，人只是生物界的組成部分，而法律對生物與環(huán)境之間相互作用以及生存狀態(tài)的關(guān)注，只能以人為中心、為主體。因此，對人而言，自然要素的生態(tài)價值主要表現(xiàn)為以自然要素為基本構(gòu)成的環(huán)境對人的生存狀態(tài)的積極作用，以此為基礎(chǔ)形成的利益訴求是形成“環(huán)境法上的問題”的基本前提，這種利益訴求集中表現(xiàn)為人的生態(tài)利益訴求。

綜上，對由環(huán)境問題引發(fā)的生態(tài)利益訴求進行法律應(yīng)對，是環(huán)境法回應(yīng)環(huán)境問題的特有立場，也是“環(huán)境法上的問題”的核心要義。如果以是否圍繞“環(huán)境法上的問題”展開作為判斷環(huán)境司法是否專門化的標準，那么，以回應(yīng)生態(tài)利益訴求為主要導(dǎo)向的司法實踐無疑是環(huán)境司法專門化最合適的樣態(tài)。因此，回應(yīng)生態(tài)利益訴求是環(huán)境司法專門化的基本起點，只有明確以回應(yīng)生態(tài)利益訴求為基本使命，環(huán)境司法專門化的展開才能有的放矢，其與環(huán)境行政監(jiān)管之間權(quán)力制衡與功能互補目標的實現(xiàn)才更具有可能性。

四、中國環(huán)境司法專門化的展開路徑

從發(fā)展態(tài)勢來看，近年來中國環(huán)境司法專門化主要集中于推進環(huán)境公益訴訟。盡管環(huán)境公益訴訟對體現(xiàn)環(huán)境司法專門化的內(nèi)在規(guī)定性有典型意義，但如果將環(huán)境司法專門化等同于推進環(huán)境公益訴訟，將嚴重限制環(huán)境司法專門化進一步發(fā)展。環(huán)境司法專門化能從實質(zhì)意義上實現(xiàn)環(huán)境司法的專門性和獨立性，但環(huán)境司法是一個整體推進的過程，環(huán)境司法實踐圍繞生態(tài)利益訴求展開，生態(tài)利益訴求的基本類型從根本上決定了環(huán)境司法專門化的展開路徑?！耙獏^(qū)分環(huán)境私益和環(huán)境公益，根據(jù)公益和私益的特點探尋有針對性的保護方式?！盉19生態(tài)利益訴求至少包括私益性的生態(tài)利益訴求和公益性的生態(tài)利益訴求兩個基本類型，因此，環(huán)境司法專門化的展開路徑也至少包括兩個基本方面，分別回應(yīng)私益性的生態(tài)利益訴求、公益性的生態(tài)利益訴求。結(jié)合相關(guān)司法實踐，前一方面主要體現(xiàn)在民事審判中環(huán)境侵權(quán)訴訟的功能拓展;后一方面主要表現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟，包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境司法專門化在這兩個方面的展開面臨的問題及其解決之道迥異，下文分述之。

1.拓展環(huán)境侵權(quán)訴訟的功能，以識別和回應(yīng)以“美好”為取向的私人生態(tài)利益訴求

從功能來看，環(huán)境侵權(quán)訴訟與環(huán)境行政監(jiān)管之間存在明確的互補關(guān)系。人們通常將生態(tài)利益訴求定位于公共利益，這種認知慣性對于救濟和實現(xiàn)生態(tài)利益訴求有很大的局限性。盡管公共利益是生態(tài)利益訴求的重要組成部分，但這并不意味著社會個體不能對生態(tài)利益提出相應(yīng)的訴求。事實上，“自然人始終作為獨立的個體享受環(huán)境公共利益”B20，因此，生態(tài)利益訴求也可能以私益的形式表現(xiàn)出來。在公益和私益的保護手段上，“行政是以公共利益的實現(xiàn)為任務(wù)的作用，司法是以私的利益的保護為目的的作用”B21。對于生態(tài)利益訴求中具有私益性的部分，環(huán)境行政監(jiān)管并不能有效覆蓋，需要通過司法的介入進行救濟，而環(huán)境侵權(quán)訴訟從其基本定位來看，無疑是以私益救濟為明確導(dǎo)向的。盡管理論上環(huán)境侵權(quán)訴訟是環(huán)境司法專門化的重要組成部分，但從環(huán)境侵權(quán)訴訟的實踐情況來看，其與理論上應(yīng)然層面的狀況還有不小的距離?！艾F(xiàn)行的環(huán)境侵權(quán)訴訟救濟機制是民事侵權(quán)救濟機制的一個分支，基于環(huán)境侵權(quán)行為的特殊性，在具體制度構(gòu)建上有所區(qū)別，但在價值理念和基本原則上都與傳統(tǒng)侵權(quán)的訴訟機制保持一致，其遵循的一個隱含的前提是保護私人合法權(quán)利和利益不受侵害?！盉22此處的“私人合法權(quán)利和利益”，根據(jù)我國《侵權(quán)責任法》第2條的規(guī)定，主要指人身和財產(chǎn)權(quán)益，就目前的司法實踐情況來看，其并不涵蓋生態(tài)利益訴求。因此，對于環(huán)境司法專門化語境中的環(huán)境侵權(quán)訴訟，需要對其指向的“私人合法權(quán)利和利益”進行拓展，將私人的生態(tài)利益訴求納入其中。

明確私人的生態(tài)利益訴求屬于何種利益，是考量能否將其納入環(huán)境侵權(quán)訴訟作用范圍的一個前提性問題。私人的生態(tài)利益訴求作為一種尚未權(quán)利化的利益，其正當性不言而喻，但若將其納入環(huán)境侵權(quán)訴訟的作用范圍，就需對其法益類型進行辨析，以為相關(guān)司法實踐的展開提供法理基礎(chǔ)。總體而言，可將私人的生態(tài)利益訴求定位于一種新型人格利益，主要理由有兩個方面。其一，如此定位與人格利益的發(fā)展性特征相契合。法律語境中的人格利益以人的倫理價值為基礎(chǔ)。法律對人的倫理價值的保護經(jīng)歷了從“內(nèi)在于人”到“外在于人”的發(fā)展過程，“人的倫理價值在近代社會的擴張，卻造成了這樣一個令人無法回避的事實，即那些新型的人的倫理價值，如肖像、隱私、知情以及居住環(huán)境，已經(jīng)遠遠超越了‘人之所以為人的底線”B23。隨著人格利益范圍的拓展，人們對居住環(huán)境的生態(tài)利益訴求已經(jīng)成為人格利益的重要組成部分，這一訴求的層次隨著時代的發(fā)展不斷提升。2018年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想為新時代生態(tài)環(huán)境保護提供司法服務(wù)和保障的意見》明確提出：“堅持以人民為中心，不斷滿足人民群眾日益增長的對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和公正環(huán)境資源司法保障的需求，切實保障人民群眾在健康、舒適、優(yōu)美生態(tài)環(huán)境中生存發(fā)展的權(quán)利?！逼渲?，關(guān)于滿足人民群眾日益增長的對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求的表述，提出了以“美好”為取向的生態(tài)利益訴求作為新型人格利益的命題。也有學者指出，2018年我國把生態(tài)文明寫入《憲法》，“是對人的尊嚴的彰顯與保障”，強調(diào)“人的尊嚴的實現(xiàn)需要良好環(huán)境的支撐”。B24其二，如此定位體現(xiàn)了環(huán)境法作為新興法律領(lǐng)域?qū)鹘y(tǒng)法律部門的傳承和發(fā)展。環(huán)境法形成于傳統(tǒng)法律部門應(yīng)對環(huán)境問題出現(xiàn)缺口之際，在價值取向與功能方面有自身的特殊性，但這并不意味著環(huán)境法是脫離既有法律邏輯的孤立存在，其生命力應(yīng)在于對傳統(tǒng)法律部門的傳承和發(fā)展，這也是環(huán)境法之所以為法的正當性基礎(chǔ)。因此，雖然以“美好”為取向的生態(tài)利益訴求作為環(huán)境法上利益的重要類型有其自身的特殊性，但對其法益類型的定位仍然要立足于既有的法益類型。將以“美好”為取向的生態(tài)利益訴求定位于一種新型人格利益，不僅可以使該利益訴求的理論建構(gòu)與司法實踐獲得傳統(tǒng)法學理論的充分支持，還可以豐富和發(fā)展人格權(quán)理論與實踐。

明確私人的生態(tài)利益訴求作為新型人格利益的正當性和必然性之后，將其納入環(huán)境侵權(quán)訴訟的救濟范圍仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。其中最需要思考的一個問題是：到目前為止，私人的生態(tài)利益訴求只是在應(yīng)然層面具有正當性和必然性，事實上其是一種尚未權(quán)利化的利益，在成文法中并無相應(yīng)的規(guī)定，司法實踐對其救濟和保護缺乏明確的可援引的規(guī)范。從另外一個角度看，這一問題的解決或許能為環(huán)境司法專門化在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域發(fā)展提供契機。環(huán)境立法與環(huán)境司法之間是雙向作用的關(guān)系，環(huán)境司法不僅是法律實施的過程，還會在一定程度上發(fā)揮對法的“續(xù)造”作用?！啊畟€案中之法益衡量是法的續(xù)造的一種方法，它有助于答復(fù)一些法律未明定其解決規(guī)則之規(guī)范沖突的問題，對適用范圍重疊的規(guī)范劃定其各自的適用空間，借此使保護范圍尚不明確的權(quán)利（諸如一般人格權(quán)）得以具體化?！盉25“保護范圍尚不明確”是對私人的生態(tài)利益訴求進行司法回應(yīng)所面臨的最主要問題。從傳統(tǒng)法律領(lǐng)域到環(huán)境法，私人對環(huán)境的生態(tài)利益訴求大致經(jīng)歷了“無害—害輕—美好”的層次提升，相對于“無害”“害輕”，“美好”在法律上的邊界如何確定？解決這一問題，可以通過個案的司法實踐進行“法的續(xù)造”，填補“法律未明定其解決規(guī)則”的立法空白。填補關(guān)于私人的生態(tài)利益訴求的立法空白是一個漸進的過程，在這個過程中出現(xiàn)的司法裁判觀念、規(guī)則以及指導(dǎo)性案例，將拓展傳統(tǒng)意義上環(huán)境侵權(quán)的基本內(nèi)涵，使其與環(huán)境司法專門化的基本要求更加契合，在此基礎(chǔ)上形成環(huán)境司法專門化的一條重要的展開路徑。

2.環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)避免與環(huán)境行政監(jiān)管形成競爭關(guān)系

環(huán)境民事公益訴訟制度的確立是中國環(huán)境司法專門化的起點和重要象征。該制度不僅克服了傳統(tǒng)民事司法實踐僅著眼于私益救濟的功能局限性，還契合把生態(tài)利益訴求作為公共利益的一般認識，從確立伊始就被寄予支撐環(huán)境司法專門化發(fā)展的厚望。從功能定位來看，環(huán)境民事公益訴訟著眼于對主要表現(xiàn)為公共利益的生態(tài)利益受到侵害的救濟，對于拓展環(huán)境司法實踐的類型具有結(jié)構(gòu)性完善的意義，其重要性不言而喻。但從近年來的實踐情況看，環(huán)境民事公益訴訟在取得重大進展的同時存在顯而易見的問題，尤其是與環(huán)境行政監(jiān)管之間的關(guān)系備受爭議。整體而言，現(xiàn)行法律框架內(nèi)缺乏環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法的銜接機制，環(huán)境行政監(jiān)管部門基本上處于消極、被動的邊緣化角色;B26在具體制度設(shè)計上，環(huán)境民事公益訴訟“過于強化司法權(quán)在環(huán)境公共事務(wù)之中的角色和地位，使得裁判的權(quán)力轉(zhuǎn)為了執(zhí)行的權(quán)力，為民事訴訟程序抹上了濃厚的職權(quán)主義色彩，使得司法機關(guān)極易超出其職權(quán)范圍，在實質(zhì)上侵入和超越行政權(quán)”B27。

顯然，環(huán)境民事公益訴訟在發(fā)展過程中因“過于強化司法權(quán)”而泛化了適用領(lǐng)域，在一定范圍和程度上沖擊了以行政權(quán)為基礎(chǔ)的環(huán)境行政監(jiān)管。為避免環(huán)境民事公益訴訟對環(huán)境行政監(jiān)管“越俎代庖”，需要厘清司法介入與行政監(jiān)管在環(huán)境法實施中的角色與分工。通常情況下，環(huán)境法實施過程中司法介入與行政監(jiān)管可能發(fā)生沖突的環(huán)節(jié)主要在于對環(huán)境損害的救濟，在這個環(huán)節(jié)，司法介入和行政監(jiān)管應(yīng)各有用武之地。對于已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境損害，行政監(jiān)管的介入主要針對致害行為本身，著重對致害行為進行懲戒與矯正;司法介入則圍繞致害行為的結(jié)果，以救濟受侵害的生態(tài)利益、填補損失為己任。對受侵害的生態(tài)利益進行救濟，不僅需要對個案所涉生態(tài)利益的范圍及其受侵害程度進行識別分析，更需要對不同的法律責任形式進行選擇適用，這些都需要從環(huán)境法的立場進行判斷，體現(xiàn)司法權(quán)的本質(zhì)屬性，因為“司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)”B28。環(huán)境民事公益訴訟作為環(huán)境司法專門化的展開路徑之一，應(yīng)堅守司法權(quán)的固有屬性，在行使判斷權(quán)的基礎(chǔ)上救濟受侵害的生態(tài)利益。在此過程中，環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展要體現(xiàn)一定的謙抑性，不應(yīng)在法律執(zhí)行方面與環(huán)境行政監(jiān)管形成競爭關(guān)系，而應(yīng)在特定環(huán)節(jié)對環(huán)境行政監(jiān)管的功能進行補充。這不僅有利于環(huán)境行政監(jiān)管的功能展開，也有利于環(huán)境民事公益訴訟的長遠發(fā)展。具體而言，厘清環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政監(jiān)管的功能，應(yīng)著力解決以下兩個方面的問題。

其一，避免環(huán)境民事公益訴訟審理事項與環(huán)境行政執(zhí)法對象相重疊。污染環(huán)境或破壞生態(tài)導(dǎo)致公共利益損害，既可成為提起環(huán)境民事公益訴訟的事由，又可能是環(huán)境行政執(zhí)法的對象。民事審判和行政執(zhí)法對該類損害進行應(yīng)對的側(cè)重點有所不同。在民事審判中，根據(jù)我國《侵權(quán)責任法》第65條、第66條的規(guī)定以及《環(huán)境保護法》第64條的規(guī)定，對污染環(huán)境或破壞生態(tài)所致公共利益損害的司法救濟主要圍繞損失填補展開，側(cè)重點在于因果關(guān)系的判斷及損害結(jié)果的確認。至于如何在法律上評價污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為，不應(yīng)該成為環(huán)境民事公益訴訟關(guān)注的主要問題，對該問題的評價也并非法院所擅長，因為法院在環(huán)境損害救濟方面存在某種程度的“不效率”。B29針對污染環(huán)境或破壞生態(tài)導(dǎo)致公共利益損害，環(huán)境行政執(zhí)法的重點在于對污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為進行法律評價，以及在該行為符合法定情形的前提下對其進行制裁和矯正。實踐中污染環(huán)境或破壞生態(tài)所致公共利益損害大致有兩種情形：一是只造成公共利益損害的結(jié)果，行為本身并不符合環(huán)境行政執(zhí)法進行制裁的法定要求;B30二是既造成公共利益損害的結(jié)果，行為本身也符合環(huán)境行政執(zhí)法進行制裁的法定要求。對于前一種情形，通過環(huán)境民事公益訴訟制度進行規(guī)制，無論在理論上還是實踐中都不存在問題。后一種情形比較復(fù)雜，從理論上講，可以對該情形分設(shè)兩個處理程序：對公共利益損害的救濟填補問題通過環(huán)境民事公益訴訟解決，對致害行為的制裁和矯正問題通過環(huán)境行政執(zhí)法解決。但在實踐中，這種“分而治之”的做法并不具有合理性，將導(dǎo)致公共資源的浪費。事實上，行政機關(guān)也是推定代表公共利益的，環(huán)境行政監(jiān)管機構(gòu)也具有實現(xiàn)環(huán)境公共利益的職能，對于后一種情形，應(yīng)該通過環(huán)境行政執(zhí)法予以應(yīng)對。實踐中，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的制裁和矯正與對受損害公共利益的救濟往往難以分割，二者在同一過程中予以完成完全具有可能性，將二者交由環(huán)境行政部門完成，既與環(huán)境行政部門的法定職責相匹配，也能充分體現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法的專業(yè)優(yōu)勢。反之，如果將后一種情形納入環(huán)境民事公益訴訟范圍予以應(yīng)對，不僅偏離民事司法救濟私益的基本定位，還將形成民事審判與行政監(jiān)管的不當競爭關(guān)系，導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟審理事項與環(huán)境行政執(zhí)法對象相重疊，不利于環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展完善。除了上述兩種情形，實踐中還存在環(huán)境行政部門已經(jīng)依法履行執(zhí)法職能，仍未有效救濟因環(huán)境污染或生態(tài)破壞而受到損害的公共利益的情形。針對該情形，應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟的作用，解決環(huán)境行政執(zhí)法覆蓋不足的問題。

其二，充分發(fā)揮環(huán)境行政部門對環(huán)境民事公益訴訟判決執(zhí)行的專業(yè)支撐作用。在環(huán)境公益訴訟的判決執(zhí)行環(huán)節(jié)，法院往往面臨極大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)民事訴訟的損害賠償類判決執(zhí)行中并不存在賠償金給付后的管理、使用、監(jiān)督等問題，因為傳統(tǒng)民事訴訟中勝訴方與受給付方為同一主體，且該主體對賠償金的使用及處分享有完整的權(quán)利。在環(huán)境民事公益訴訟中，符合法律規(guī)定的社會組織或檢察機關(guān)作為原告提起訴訟，但根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，其并不能作為受給付方接受用于環(huán)境修復(fù)的賠償金。而對法院來說，賠償金的支配、管理和環(huán)境修復(fù)責任的落實及其效果的評估驗收等事宜有很強的專業(yè)性，處理這些事宜在很大程度上超出了“判斷權(quán)”的范圍。法院對判決的執(zhí)行力不能及，這是環(huán)境民事公益訴訟實踐中的一大難題。如何解決這一問題，現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定，各地法院的做法不盡相同。從根本上講，產(chǎn)生這一問題的主要原因在于環(huán)境行政部門在環(huán)境公益訴訟判決執(zhí)行環(huán)節(jié)缺位。與傳統(tǒng)民事訴訟實行案件審理與判決執(zhí)行一體化模式不同，環(huán)境民事公益訴訟中案件審理與判決執(zhí)行是兩個相對獨立且性質(zhì)不同的過程。在環(huán)境民事公益訴訟中，案件審理雖然也涉及專業(yè)性的問題，但核心問題還是“判斷”，而通過司法判斷確定責任歸屬是法院的優(yōu)勢;但判決執(zhí)行主要圍繞環(huán)境治理與修復(fù)，這對法院而言是一個陌生的專業(yè)領(lǐng)域，如果沒有環(huán)境行政部門的介入和支持，判決目標難免落空。環(huán)境行政機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革以來，環(huán)境行政部門更能“保障環(huán)境損害治理的執(zhí)行力度與效果”并排除地方保護主義的干預(yù)。B31因此，有必要在理論上和實踐中將環(huán)境民事公益訴訟的案件審理與判決執(zhí)行的實施主體進行適當區(qū)分?？梢钥紤]以現(xiàn)行立法關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟原告資格的規(guī)定為基礎(chǔ)，通過立法規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟判決執(zhí)行中由環(huán)境行政部門作為環(huán)境公共利益的代表配合判決的執(zhí)行，并對環(huán)境行政部門在賠償金的管理、環(huán)境修復(fù)責任的落實、執(zhí)行效果的評估驗收等方面的配合職責作出明確規(guī)定。如此，就可以環(huán)境行政部門的專業(yè)優(yōu)勢彌補法院在判決執(zhí)行環(huán)節(jié)的能力不足，在環(huán)境民事公益訴訟中實現(xiàn)司法判斷與行政監(jiān)管之間功能互補。如果環(huán)境行政部門對環(huán)境民事公益訴訟判決的執(zhí)行不予配合，就可認定其不履行法定職責。在當前環(huán)境司法專門化快速發(fā)展的背景下，對環(huán)境行政部門履行法定職責進行督促，恰與環(huán)境行政公益訴訟的功能定位相契合。

對環(huán)境民事公益訴訟的起訴環(huán)節(jié)與執(zhí)行環(huán)節(jié)分別設(shè)定不同的環(huán)境公共利益代表，并不意味著制度安排的錯亂。在環(huán)境民事公益訴訟的起訴環(huán)節(jié)，以符合法律規(guī)定的社會組織為原告，主要是明確公眾參與環(huán)境治理的一種方式和途徑，制度設(shè)計的目標在于完善環(huán)境治理主體結(jié)構(gòu)。在環(huán)境民事公益訴訟的判決執(zhí)行環(huán)節(jié)，核心問題是判決得到專業(yè)化的執(zhí)行，對于解決這一問題，環(huán)境行政部門具有其他主體難以相比的優(yōu)勢，將其設(shè)定為環(huán)境公共利益的代表，從而由其配合判決的執(zhí)行順理成章。說到底，環(huán)境民事公益訴訟是一種特殊的代表人訴訟，在訴訟的不同環(huán)節(jié)由何種主體代表環(huán)境公共利益，完全可以由法律根據(jù)實際需要設(shè)定。

3.環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)聚焦于督促行政機關(guān)履行法定職責

在環(huán)境司法專門化實踐中，環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境行政監(jiān)管的功能改善之間有密切聯(lián)系。如前所述，中國環(huán)境行政監(jiān)管存在的最突出問題是功能發(fā)揮非常態(tài)化，主要表現(xiàn)為無所作為或者亂作為，這些在本質(zhì)上都屬于行政違法行為?！靶姓V訟是一項不可缺少的對行政行為進行事后法律監(jiān)督的制度，其功能主要是監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職權(quán)?！盉32環(huán)境行政公益訴訟作為行政訴訟的一個類型，對于糾正環(huán)境行政違法行為，扭轉(zhuǎn)環(huán)境行政監(jiān)管的非常態(tài)化局面，將發(fā)揮不可替代的作用。

根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，只有檢察機關(guān)有資格提起行政公益訴訟。與傳統(tǒng)行政訴訟原告不同，檢察機關(guān)作為行政公益訴訟原告擁有法律監(jiān)督權(quán)，因此，“行政公益訴訟既是公益救濟之訴，也是法律監(jiān)督之訴”B33。通過法律監(jiān)督權(quán)的運行達到公益救濟的目的，是行政公益訴訟的突出特色。此外，我國《行政訴訟法》第25條將“應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責”作為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的前置性要求，該規(guī)定可稱為訴前程序。訴前程序的制度設(shè)計不僅契合行政公益訴訟通過檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)而對公益進行救濟的內(nèi)在邏輯，還可節(jié)約大量司法資源。

從近年來檢察機關(guān)提起公益訴訟的實踐來看，訴前程序案件在環(huán)境行政公益訴訟案件中所占比重值得關(guān)注。我國新修訂的《行政訴訟法》于2017年7月1日起施行，同年7月至10月，全國各級檢察機關(guān)共辦理行政訴前程序案件3923件，提起行政公益訴訟10件。B342018年，全國檢察機關(guān)共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件，其中訴前程序案件102975件，約占案件總數(shù)的91%。B35統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，近年來檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件以行政公益訴訟案件為主，其中絕大多數(shù)屬于訴前程序案件。環(huán)境行政公益訴訟作為檢察機關(guān)提起公益訴訟的一個類型，其功能定位和發(fā)展方向的選擇要考量檢察機關(guān)提起公益訴訟的整體發(fā)展趨勢。中國行政公益訴訟制度在多個方面需要發(fā)展完善，其中訴前程序的完善有極大意義。應(yīng)以解決訴前程序存在的問題為主要切入點，通過完善訴前程序帶動其他問題逐步得到解決。從本質(zhì)上講，訴前程序是檢察機關(guān)作為行政公益訴訟原告有效行使法律監(jiān)督權(quán)，對行政機關(guān)的違法行為進行監(jiān)督的最主要環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)最能體現(xiàn)行政公益訴訟制度的初衷。具體到環(huán)境公益訴訟而言，糾正環(huán)境行政監(jiān)管中的違法行為并督促環(huán)境行政部門依法履行職權(quán)，是環(huán)境行政公益訴訟的最主要目標。因此，對于環(huán)境行政公益訴訟這一行政公益訴訟中數(shù)量最大的部分，要順應(yīng)行政公益訴訟的整體發(fā)展趨勢，結(jié)合環(huán)境行政公益訴訟的特點，將完善訴前程序作為確定其功能定位和發(fā)展路徑的重點。

行政公益訴訟訴前程序的完善涉及價值定位、案件管轄、操作規(guī)范、對行政機關(guān)履行職責情況的判斷等問題，這些問題并非環(huán)境行政公益訴訟所特有，事關(guān)行政公益訴訟在整體上的制度完善。在這些問題中，確定檢察機關(guān)對行政機關(guān)是否履行職責的審查標準，是完善環(huán)境行政公益訴訟訴前程序面臨的突出問題，也是進一步完善訴前程序需要解決的關(guān)鍵問題。我國《行政訴訟法》第25條規(guī)定，人民檢察院在提起行政公益訴訟之前，“應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第53條規(guī)定：“行政機關(guān)在訴前程序中作出的行政行為不足以保護社會公共利益，或者行政機關(guān)雖已作出足以保護社會公共利益的行政行為，但社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的，應(yīng)予受理。”從上述規(guī)定不難看出，環(huán)境公益訴訟的訴前程序中檢察機關(guān)對行政機關(guān)是否履行法定職責的審查標準是以結(jié)果為導(dǎo)向的。這種審查標準可能難以契合環(huán)境行政公益訴訟的功能定位。

從實踐情況來看，環(huán)境行政部門不履行法定職責主要有違法作為和不作為兩種情形，其中以不作為居多。環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的主要功能是通過發(fā)送檢察建議，督促環(huán)境行政部門依法作為，有效糾正或制裁環(huán)境違法行為，保護環(huán)境公共利益。需要明確的是，通過環(huán)境行政部門依法作為而糾正或制裁環(huán)境違法行為，與環(huán)境違法行為所致公共利益損害得到有效救濟，是兩個不同性質(zhì)的問題，不能混為一談。環(huán)境行政部門在檢察機關(guān)依訴前程序的督促下履行法定職責，對環(huán)境違法行為進行糾正或制裁，此時并不能確定環(huán)境違法行為所致公共利益損害是否依然存在。隨著違法行為受到糾正或制裁，公共利益受侵害的狀態(tài)有可能結(jié)束，也有可能依然存續(xù)。如果訴前程序中檢察機關(guān)對行政機關(guān)是否履行法定職責的審查標準以結(jié)果為導(dǎo)向，則對于后一種情形而言，依此標準，應(yīng)判定環(huán)境行政部門并未履行法定職責，這將成為檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的法定條件。這種局面的出現(xiàn)不僅背離環(huán)境行政公益訴訟的功能定位，也會混淆環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的分工。根據(jù)我國《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境行政公益訴訟的功能在于“督促”而非救濟或填補，“督促”應(yīng)聚焦于行為而非結(jié)果。如果將公共利益仍受侵害作為結(jié)束訴前程序、啟動環(huán)境行政公益訴訟的標準，環(huán)境行政公益訴訟就會喪失“督促”功能而成為對受損害的環(huán)境公共利益進行救濟的司法過程。而如果通過環(huán)境行政公益訴訟對受侵害的環(huán)境公共利益進行救濟，則環(huán)境民事公益訴訟將置于何處？因為按照通常的法律邏輯，對環(huán)境污染或生態(tài)破壞所致公共利益損害，應(yīng)通過環(huán)境民事公益訴訟予以救濟。

在環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序中，檢察機關(guān)對環(huán)境行政部門是否履行法定職責的判斷標準應(yīng)以行為為導(dǎo)向。檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，環(huán)境行政部門依然不作為或違法作為的，檢察機關(guān)可依法提起環(huán)境行政公益訴訟;環(huán)境行政部門依法對違法行為進行糾正或制裁的，應(yīng)視為“督促”的目標已經(jīng)實現(xiàn)，檢察機關(guān)無進一步提起環(huán)境行政公益訴訟的必要。如果環(huán)境行政部門已經(jīng)依法履行職責但公共利益受侵害的狀態(tài)依然存在，則應(yīng)通過環(huán)境民事公益訴訟，對受侵害的公共利益予以救濟并進行相應(yīng)的損失填補。

五、結(jié)語

近年來，環(huán)境司法專門化發(fā)展勢頭迅猛，這對于環(huán)境法實施機制的多樣化以及環(huán)境法治程度的整體提升都有重要意義。中國環(huán)境司法專門化具有明顯的“實踐先行”的特征，這在很大程度上決定了其發(fā)展難免帶有一定的盲目性和不確定性，需要在理論層面進行系統(tǒng)研究，闡明其基本的功能定位和發(fā)展路徑，以理性認識支撐其良性發(fā)展。立足于中國當前的環(huán)境法治狀況，如何看待環(huán)境司法專門化與環(huán)境行政監(jiān)管之間的關(guān)系，是涉及環(huán)境司法專門化的功能定位及其后續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。從美國和日本的環(huán)境法治實踐來看，在現(xiàn)代環(huán)境法框架內(nèi)，司法介入與行政監(jiān)管之間應(yīng)該形成權(quán)力制衡與功能互補的關(guān)系。中國環(huán)境司法專門化的發(fā)展可以此為參考，將回應(yīng)針對環(huán)境問題的生態(tài)利益訴求作為邏輯起點，以生態(tài)利益訴求中私益與公益的劃分作為確定展開路徑的基礎(chǔ)，通過對環(huán)境侵權(quán)訴訟功能的拓展以及環(huán)境公益訴訟功能的合理定位，使二者共同助力于環(huán)境治理體系的完善。

注釋

①參見呂忠梅：《環(huán)境法回歸路在何方？——關(guān)于環(huán)境法與傳統(tǒng)部門法關(guān)系的再思考》，《清華法學》2018年第5期。

②參見鄧尤福：《環(huán)保治污“一刀切”是懶政思維作祟》，中國網(wǎng)，http：//media.china.com.cn/cmsp/2017-08-23/1120078.html，2017年8月23日。

③《最高人民法院環(huán)境資源審判庭成立》，《中國環(huán)境報》2014年6月30日。

④“三審合一”是指環(huán)境案件審理實行民事審判、行政審判、刑事審判“三合一”，“四審合一”是指環(huán)境案件審理實行民事審判、行政審判、刑事審判及執(zhí)行工作“四合一”。從審判模式的功能來看，“三審合一”與“四審合一”并無本質(zhì)差異。參見黃秀蓉、鈄曉東：《論環(huán)境司法的“三審合一”模式》，《法制與社會發(fā)展》2016年第4期。

⑤呂忠梅等：《環(huán)境司法專門化：現(xiàn)狀調(diào)查與制度重構(gòu)》，法律出版社，2017年，第124頁。

⑥杜謙：《環(huán)境司法專門化的困境與破解》，《人民法院報》2014年9月17日。

⑦針對這類問題，有學者從實踐層面和理論上進行了專門研究。參見韓德強：《環(huán)境資源審判工作的現(xiàn)狀分析及建議》，《人民司法·應(yīng)用》2014年第9期;張式軍：《環(huán)保法庭的困境與出路——以環(huán)保法庭的受案范圍為視角》，《法學論壇》2016年第2期;楊嚴炎：《我國環(huán)境訴訟的模式選擇與制度重構(gòu)》，《當代法學》2015年第5期。

⑧關(guān)于此類現(xiàn)象的分析，參見王明遠：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國法學》2016年第1期。

⑨B11[美]馬克·艾倫·艾斯納：《規(guī)制政治的轉(zhuǎn)軌》（第2版），尹燦譯，中國人民大學出版社，2015年，第149、132—135頁。

⑩[美]理查德·拉撒路斯：《環(huán)境法的形成》，莊漢譯，中國社會科學出版社，2017年，第88頁。

B12包茂紅：《環(huán)境史學的起源與發(fā)展》，北京大學出版社，2012年，第196頁。

B13[日]原田尚彥：《環(huán)境法》，于敏譯，法律出版社，1999年，第19頁。

B14參見冷羅生：《日本公害訴訟理論與案例評析》，商務(wù)印書館，2005年，第301—303頁。

B15雖然環(huán)境法意義上的司法實踐必然涉及環(huán)境因素，但涉及環(huán)境因素的司法實踐并不能等同于專門意義上的環(huán)境司法。

B16在此次會議上，最高人民法院副院長江必新提出：“要牢牢扭住審判專門化這一牛鼻子，著力構(gòu)建審判機構(gòu)、審判機制、審判程序、審判理論以及審判團隊五位一體專門化機制?！眳⒁娏_書臻：《第一次全國法院環(huán)境資源審判工作會議召開》，《人民法院報》2015年11月8日。

B17B27參見王明遠：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國法學》2016年第1期。

B18呂忠梅主編：《環(huán)境法原理》，復(fù)旦大學出版社，2007年，第26頁。

B19江必新：《環(huán)境權(quán)益的司法保護》，《人民司法·應(yīng)用》2017年第25期。

B20王小鋼：《義務(wù)本位論、權(quán)力本位論和環(huán)境公共利益》，《法商研究》2010年第2期。

B21[日]南博方：《行政法》（第6版），楊建順譯，中國人民大學出版社，2009年，第5頁。

B22劉超：《環(huán)保法庭在突破環(huán)境侵權(quán)訴訟困局中的掙扎與困境》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2012年第4期。

B23馬駿駒：《人格和人格權(quán)理論講稿》，法律出版社，2009年，第80頁。

B24張震：《生態(tài)文明入憲及其體系性憲法功能》，《當代法學》2018年第6期。

B25[德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館，2003年，第286頁。

B26參見鞏固：《環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)定位省思》，《法學研究》2019年第3期。

B28孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——行政權(quán)與司法權(quán)的十大區(qū)別》，《法學》1998年第8期。

B29B31參見林瀟瀟：《論生態(tài)環(huán)境損害治理的法律制度選擇》，《當代法學》2019年第3期。

B30比如，持有排污許可證且符合污染物排放標準的排污行為，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，此類行為屬于合法排放，但由于污染物的累積效應(yīng)，此類行為仍有可能造成環(huán)境污染并導(dǎo)致公共利益損害。

B32姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第6版），北京大學出版社、高等教育出版社，2015年，第400頁。

B33林儀明：《我國行政公益訴訟立法難題與司法應(yīng)對》，《東方法學》2018年第2期。

B34參見閆晶晶：《公益訴訟全面推開后全國檢察機關(guān)四個月立案4597件》，《檢察日報》2017年11月30日。

B35參見龔云飛、湯維建、劉藝、田凱：《檢察公益訴訟：立法完善與程序機制保障》，《檢察日報》2019年5月20日。

責任編輯：鄧 林