高等職業(yè)院校預算管理績效評價指標體系研究

王雪云

一、引言

2018年9月，中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》指出，現(xiàn)行預算績效管理中仍然存在績效理念尚未牢固樹立、績效管理的廣度和深度不足、績效激勵約束作用不強等突出問題。為此，發(fā)揮好財政職能作用，必須創(chuàng)新預算管理方式，創(chuàng)新預算管理方式，更加注重結果導向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束，力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

在財政預算改革的新形勢下，如何提升高等職業(yè)院校的資源配置效率與資金使用效益顯得尤為重要。預算績效評價也是提升高等職業(yè)院校預算管理水平的重要手段之一，完善的預算管理績效評價體系有助于全面提升高等職業(yè)院校辦學效益，優(yōu)化資源配置。

國內(nèi)學者對高校預算管理績效評價進行了深入研究。例如，徐榮娣等認為高校預算績效評價管理的本質在于充當高校戰(zhàn)略與績效之間的工具。[1]石英華認為必須將績效管理理念貫穿于支出預算全過程。[2]白彥鋒等在詳細總結美國財政收支規(guī)模和結構的歷史走勢及現(xiàn)狀,分析其政策、體制等成因的基礎上,建立滿足非蓬齊博弈條件的跨時預算約束理論模型, 以美國為鑒, 反思我國財政運行面臨的相關風險。[3]王瑩等提出構建滾動預算與績效預算兩者間的銜接機制，構建事前、事中、事后的全方位管理機制。[4]

目前，眾多學者對高校預算管理的研究多聚焦在理論層面，實證方面研究明顯不足，高校預算管理績效評價指標在高校的實際應用尚處于探索階段，預算績效評價體系未能跟上我國財政體制改革和高等教育改革的步伐?；陬A算績效管理對高校的正面導向、激勵作用和我國高校預算績效管理存在的現(xiàn)實問題，本文以對河南省6所高職院校的20位專家的調(diào)查結果為依據(jù)，運用層次分析法對高等職業(yè)院校預算管理績效評價的各項指標及權重進行實證分析，提出優(yōu)化高等職業(yè)院校預算管理績效評價指標體系的建議，以期為優(yōu)化我國高等職業(yè)院校財務資源配置效率、促進高等職業(yè)內(nèi)涵式發(fā)展提供參考。

二、高職院校預算績效評價存在的主要問題

第一，評價的保障條件和機制不健全。一是在績效意識與績效目標方面，高等職業(yè)院校管理層對學校預算管理績效評價工作未給予足夠的重視，預算編制僅聚焦宏觀的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與事業(yè)目標實現(xiàn)方面，未能將預算目標細化為與所編制預算緊密聯(lián)系的績效評價指標體系。二是在績效評價制度建設方面，雖然出臺了若干建設管理和績效考核辦法，然而僅僅是對績效評價相關要素進行了框架性、概念性的簡要概述，未能將績效評價相關評價指標具體化，“為評價而評價”現(xiàn)象嚴重，績效評價工作流于形式。三是在評價組織體系方面，預算績效評價工作基本由學校財務處、審計處等相關部門具體實施，評價機構(組織)單一，評價工作的獨立性、公信力難以得到保證，直接影響了高等職業(yè)院校預算績效評價結果的準確性、有效性、經(jīng)濟性。

第二，預算績效評價體系不完善。一是績效評價指標選取缺乏針對性。高等職業(yè)院校預算績效評價程序強化了過程與結果導向，評價內(nèi)容也基本上體現(xiàn)了投入、產(chǎn)出全過程，然而預算績效評價指標過于泛化，鮮有能夠體現(xiàn)自身組織特性的個性指標。二是績效評價指標賦權缺乏科學性。高等職業(yè)院校預算績效評價體系中的標準分值確定主要依賴于學校預算管理人員集中討論，憑借主觀經(jīng)驗、個人偏好，以打分的方式確定績效評價指標，績效評價指標選取、權重確定缺乏科學的方法論支撐。

第三，缺乏有效的監(jiān)督管理機制。高等職業(yè)院校預算績效評價過程中，缺乏有效的監(jiān)督管理工作，更沒有在預算執(zhí)行后形成一定的監(jiān)督和追究機制，忽視教育內(nèi)在的本質，很容易造成鋪張浪費。

三、預算管理績效評價指標體系構建的基本原則

績效評價主要衡量投入與產(chǎn)出的關系，準公共性是高等職業(yè)教育的本質屬性，投入績效評價又具有繁雜性和獨特性。這些特殊性決定了建構高等職業(yè)院校預算管理績效評價指標，既要堅持效率和公共性的統(tǒng)一，又要全面結合生產(chǎn)效率和配置效率進行評價。本文認為，高等職業(yè)院校預算管理績效評價指標體系構建應遵循如下基本原則。

(一)可操作性與可比性原則

可操作性原則。可操作性要求評價指標對應的數(shù)據(jù)信息真實且能夠容易被收集，并能夠運用一定的科學方法進行準確測量。指標設計應避免過于復雜。

可比性原則。可比性決定著預算績效評價結果的可信度，在高等職業(yè)院校績效評價中，必須堅持同一類別的職業(yè)院校具有可比性，同一類型的績效評價指標具有可比性。在預算績效評價過程中，應盡量保證計算口徑、內(nèi)容、計算方法的可比性。

(二)全面性與系統(tǒng)性相結合原則

全面性是指在選取指標時盡最大可能地全面覆蓋高校投入、產(chǎn)出兩方面活動所涉及的內(nèi)容，全面考量高等職業(yè)院校管理中輸入與輸出全過程。既要考慮國家對高等職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略導向，又要考慮高等職業(yè)院校發(fā)展的自身規(guī)劃，還要考慮高等職業(yè)院校對經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是區(qū)域經(jīng)濟的貢獻。[5]系統(tǒng)性指的是高等職業(yè)院校預算管理績效指標體系的建構應以績效管理理論為依據(jù)，突出高等職業(yè)院校預算管理績效評價指標的核心要素，清晰界定各指標，各個績效評價指標既相互聯(lián)系又各有側重，要避免交叉重疊。

(三)科學性與客觀性相結合原則

科學的指標能夠反映事物的客觀實際、本質特征，能夠對評價對象進行客觀、清晰、符合實際情況的描述。為此，在高等職業(yè)院校預算績效評價的指標選取時，應遵循科學性原則，確保選取的指標能夠真實反映高等職業(yè)院校預算管理績效實際狀況?？陀^性是指最大限度地依據(jù)能夠顯現(xiàn)工作結果特性的真實準確的經(jīng)濟性或可量化的數(shù)據(jù)信息展開評價過程，盡可能避免評價的主觀、武斷。

(四)穩(wěn)定性與動態(tài)性相結合原則

無論是人才培養(yǎng)還是科研成果產(chǎn)出，都具有相對滯后特性，使用跨期數(shù)據(jù)更能體現(xiàn)出高等職業(yè)院校自身特點及財政資金績效管理的趨勢。在對高校進行預算績效評價的周期內(nèi)應保持評價指標的相對穩(wěn)定，避免受偶然性因素影響導致評價結果偏失嚴重。高等職業(yè)院校預算績效評價指標體系要隨著教育發(fā)展進程的不斷逐步深化，通過“評價—反饋—再評價”的不斷循環(huán)，不斷調(diào)整評價指標內(nèi)容及權重，從而保證評價結果的科學性、真實性。[6]

四、高等職業(yè)院校預算績效評價指標的選取

高等職業(yè)院校預算管理評價應充分體現(xiàn)各個環(huán)節(jié)的績效狀況，既要強調(diào)“投入”和“過程”，又要強調(diào)“效果”，既要注重高校預算資金縱向和橫向配置的科學性和最優(yōu)化，又要注重高校預算資金使用的規(guī)范化和高效率，也要注重高校人才培養(yǎng)、科學研究和服務社會三大功能的實現(xiàn)。

基于這樣的邏輯，根據(jù)高等職業(yè)院校的特點，本文從高等職業(yè)院校預算管理的整體性視角出發(fā)，兼顧過程性指標與結果性指標，選取和設計了高校預算績效評價指標體系三級指標體系。其中，一級指標3個，二級指標9個，三級指標30個。多數(shù)指標和一般本科高校績效評價指標是相同的，不同的是 “預算效果”指標中的三級指標。以下只針對不同的指標設計予以說明。

(一)人才培養(yǎng)指標

該二級指標包含生師比變化率、雙師型教師比、畢業(yè)生職業(yè)證書通過率、專升本考取率、省級以上特色專業(yè)所占比例5個三級指標。其中，生師比變化率和一般本科高校是一致的。

雙師型教師比=雙師型教師人數(shù)/全校教師人數(shù)*100%。

畢業(yè)生職業(yè)證書通過率=畢業(yè)生職業(yè)證書獲取人數(shù)/畢業(yè)生人數(shù)*100%。

專升本考取率=專升本考取人數(shù)/畢業(yè)生人數(shù)*100%。

省級以上特色專業(yè)所占比例=省級以上特色專業(yè)數(shù)/高校普通專業(yè)數(shù)*100%。

(二)科學研究指標

該二級指標包含教師人均科研經(jīng)費、省級示范性實訓基地數(shù)、申請取得專利數(shù)、人均發(fā)表學術論文4個三級指標。其中，教師人均科研經(jīng)費、人均發(fā)表學術論文和一般本科高校是一致的。

省級示范性實訓基地是考察高職院校實訓基地建設的重要指標。評價時，一個得分占20%，以此類推，5個以上計滿分。

申請取得專利數(shù)包括實用新型專利、發(fā)明專利和外觀設計專利的數(shù)量。評價時以50個專利為滿分，一項專利計2分。

(三)學校競爭力指標

社會聲譽主要包括家長滿意度、學生滿意度、用人單位滿意度、教師滿意度，學校排名變動情況采用中國科學評價研究中心等發(fā)布的《中國?？?高職高專)院校競爭力排行榜》。

五、高等職業(yè)院校預算管理績效評價指標權重的確定

層次分析法出現(xiàn)于20世紀70年代，其特點是把定量分析與定性分析綜合起來，用于解決影響決策因素眾多、有多個備選方案、層次結構復雜、不容易量化處理的決策問題。

第一步，構建層次結構模型。高校預算管理績效評價指標體系體現(xiàn)為一種層次結構，分別有一級指標、二級指標和三級指標。一級指標設定為A，二級指標設定為B，三級指標設定為C。(表1)

第二步，構造判斷(成對比較)矩陣。邀請經(jīng)驗豐富的權威人士(專家)對中間層和方案層的各個因素按照熟悉關系進行兩兩比較，根據(jù)薩提的絕對數(shù)字基本量度表(表2)，給出判斷結果，得出判斷矩陣。

課題組選取了河南省6所高職院校(河南工業(yè)貿(mào)易職業(yè)學院、河南機電職業(yè)學院、鄭州幼兒師范高等專科學校、鄭州電力高等?？茖W校、河南職業(yè)技術學院、河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學院)的20位專家進行問卷調(diào)查。20名專家對矩陣B1-B2、B1-B3、B1-B4、B1-B5……B8-B9等34個項目分別進行打分。課題組對20個專家的打分進行合計，計算出各指標的權向量值。

表1 高等職業(yè)院校預算管理績效評價指標體系

第三步，層次單排序及其一致性檢驗。按照層次分析法的計算原理，編寫適用于MATLAB 2016的語言程序，通過軟件計算出該判斷矩陣的特征向量。此矩陣的最大特征值為9.42，CI為0.05，CR為0.05(R<0.1)。此矩陣的一致性可以接受，即本文確定的預算管理績效評價各因素權重通過了一致性認證，是合理、可靠的。

表2 標度取值及具體含義

由于預算管理績效評價三級指標有30個，數(shù)量過多，難以采用專家打分法進行計算，課題組采用等權重法對預算管理績效評價三級指標權重進行了設置，即將預算管理績效評價二級指標中的權重平均分配到三級指標中去，最后形成預算管理績效評價指標體系修正結果。(表3)

表3 預算管理績效評價指標體系權重統(tǒng)計表

六、完善預算績效評價實施保障機制的建議

第一，強化預算績效理念，細化預算績效目標。樹立管理層重視、全員參與的預算管理績效理念，組織相關部門編報預算績效評價整體目標，并按批復的績效評價目標對資金進行嚴格監(jiān)控。學校應逐步細化預算管理績效目標，明晰每個具體目標值的績效評審標準。同時，根據(jù)學校階段性的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與管理實際需求，在績效評價中不斷修正、調(diào)整、補充、完善各維度的績效評價指標及相應的評價標準。

第二，強化執(zhí)行力度，健全績效評估機制。在執(zhí)行過程中，高等職業(yè)院校預算管理績效評價應關注預算執(zhí)行詳細情況，跟蹤預算績效目標完成情況，及時了解、溝通、解決預算管理執(zhí)行中遇到的“偏航”等問題，適時調(diào)整預算績效目標，督促高等職業(yè)院校預算績效目標的順利完成。

第三，充分利用績效考核結果。高等職業(yè)院校應將預算管理績效評價情況納入學校事業(yè)發(fā)展考核范疇，將績效管理評價結果作為學校預算、決算的組成部分，切實提升預算管理的硬性約束力。高等職業(yè)院校應根據(jù)預算管理評價結果(優(yōu)、良、差)對相關部門及個人進行相應獎勵或問責，進一步完善管理制度、提升管理水平、降低支出成本(費用)，強化支出責任。[7]