大國產(chǎn)業(yè)競爭視闕下美歐推動的國際產(chǎn)業(yè)補貼新規(guī)則

摘要：在經(jīng)濟全球化和先進技術(shù)占主導(dǎo)地位的時代，大國競爭的本質(zhì)在于爭奪產(chǎn)業(yè)鏈的控制權(quán)，提高在產(chǎn)業(yè)鏈中的地位。為阻止中國在產(chǎn)業(yè)鏈的升級，歐美通過對外簽訂經(jīng)貿(mào)協(xié)定，推動國有企業(yè)規(guī)則和更新補貼規(guī)則，同時在WTO框架下謀求針對中國補貼模式修改WTO補貼規(guī)則，將補貼范圍從財政補貼延伸至扭曲市場的貸款，以反補貼、競爭政策、國有企業(yè)規(guī)則等多項規(guī)則管制產(chǎn)業(yè)補貼。我國必須通過分類改革確定國有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)競爭中的作用和地位，對充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)重新塑造“商業(yè)性”或“中性”身份，避免對我國國有企業(yè)特殊反補貼規(guī)則的適用；確立我國接受產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則的底線思維，通過博弈明確產(chǎn)業(yè)補貼負面清單，積極回應(yīng)歐美國家關(guān)于補貼透明度要求，為相關(guān)談判奠定良好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策；補貼規(guī)則；國有企業(yè)；反補貼

中圖分類號：F114.4文獻標識碼：A文章編號：1007-8266（2020）01-0021-09

2018年美國總統(tǒng)特朗普單方面向多個重要貿(mào)易伙伴發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，并不斷升級對華貿(mào)易制裁措施，不僅給世界經(jīng)濟、中美經(jīng)濟帶來不利影響，也對全球產(chǎn)業(yè)鏈布局產(chǎn)生深遠影響。作為快速崛起的在國際產(chǎn)業(yè)鏈上不斷攀升的新興大國，中國不僅承受著來自美國單方面大幅加征關(guān)稅等各種貿(mào)易保護措施的極限施壓，還承受著來自其他發(fā)達經(jīng)濟體在各種場合提出的所謂“非市場導(dǎo)向政策”和不公平競爭的指責，尤其需要警惕的是，美歐等正聯(lián)合推出新的國際補貼規(guī)則以削弱中國產(chǎn)業(yè)升級的能力。維護并支持我國在國際產(chǎn)業(yè)鏈地位和發(fā)展，就必須對國際產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則的變化進行預(yù)判并積極參與規(guī)則博弈。

一、大國產(chǎn)業(yè)競爭與產(chǎn)業(yè)補貼模式之爭

（一）現(xiàn)代大國競爭的本質(zhì)在于產(chǎn)業(yè)競爭

國際政治的現(xiàn)實是一個持久的斗爭進程，所有的國家都是在一個檢驗權(quán)力平衡且將決定誰是最強大的進程中努力奮斗。在爭奪權(quán)力的歷史進程中，幅員、人口和自然資源曾經(jīng)是大國爭奪的主要目標，決定著世界各國在競爭中是否勝出的基礎(chǔ)，但是第二次世界大戰(zhàn)之后核威懾改變了大國競爭的方式，大國需要在經(jīng)濟實力和尖端科技方面具有舉足輕重的地位才能確保其優(yōu)勢地位。在經(jīng)濟全球化時代和先進技術(shù)占主導(dǎo)地位的世界，大國競爭的本質(zhì)不再是軍備和GDP數(shù)值的較量，而是爭奪產(chǎn)業(yè)鏈中的地位，并且科技創(chuàng)新和技術(shù)運用也是以產(chǎn)業(yè)鏈形式進行的[ 1 ]。

當前，以半導(dǎo)體芯片、計算機、新材料、新能源等為代表的高新技術(shù)及運用促使了全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的根本性變革，這些高新技術(shù)開發(fā)運用所形成的巨大規(guī)?！俺壆a(chǎn)業(yè)”能夠帶動一國整個國民經(jīng)濟產(chǎn)生較強的回顧效應(yīng)、旁側(cè)效應(yīng)和前向效應(yīng)，從而成為一國綜合實力和戰(zhàn)略能力的體現(xiàn)。根據(jù)理查德·福斯特提出的科技發(fā)展“S曲線”理論，技術(shù)創(chuàng)新需要巨額投資，也面臨巨大風險，在創(chuàng)新者獲得技術(shù)突破并持續(xù)投入資金后，技術(shù)進步將越來越困難且代價昂貴，即到達技術(shù)S曲線的頂部極限，但尾隨者通過模仿運用該技術(shù)的成本要低得多。此外，當一個新興技術(shù)能夠超越替代某一已達S極限的技術(shù)時，原來投入巨資研發(fā)技術(shù)的領(lǐng)頭者將面臨被新興技術(shù)取代后無力反超的困境。在新技術(shù)發(fā)展極限下，只有大國才有實力投入并維持“超級產(chǎn)業(yè)”。

由于經(jīng)濟全球化導(dǎo)致一些發(fā)達國家制造業(yè)外遷，加上金融寡頭追求全球資本流動所帶來的超額利潤，導(dǎo)致發(fā)達國家片面偏向金融服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)空心化、基礎(chǔ)制造業(yè)凋敝以及隨之而來的貧富差距加大、藍領(lǐng)失業(yè)率上升等，成為美國等發(fā)達國家面臨的夢魘。對于已經(jīng)處于產(chǎn)業(yè)鏈頂端的發(fā)達國家和守成大國而言，不僅要牢牢把握尖端科技產(chǎn)業(yè)的人才和技術(shù)優(yōu)勢，還要盡力吸引基礎(chǔ)制造業(yè)回流，以獲得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面發(fā)展和相對于其他大國的產(chǎn)業(yè)鏈競爭優(yōu)勢。同時，新興國家則不滿足于停留在全球產(chǎn)業(yè)價值鏈的低端，更需要通過激勵措施實現(xiàn)對先進科技產(chǎn)業(yè)的追趕和產(chǎn)業(yè)鏈地位的攀升。在經(jīng)濟全球化和技術(shù)發(fā)展極限影響下，新舊技術(shù)替代引發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)和全球范圍的重新組合促使大國之間圍繞產(chǎn)業(yè)鏈的控制權(quán)與聚集能力的競爭日趨激烈。大國需要具有“超級產(chǎn)業(yè)”和“大博弈”方略才能在激烈的產(chǎn)業(yè)競爭中成為真正意義上的“大國”和“強國”[ 2 ]。

（二）產(chǎn)業(yè)競爭的焦點：產(chǎn)業(yè)補貼政策和國有企業(yè)的作用

為了避免在產(chǎn)業(yè)和科技競爭中被淘汰出局，各大國紛紛推出各自的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃，期望通過國家力量或市場力量確保在新興產(chǎn)業(yè)變革中保持優(yōu)勢地位，或?qū)崿F(xiàn)追趕并超越他國。此外在全球化重構(gòu)全球產(chǎn)業(yè)鏈的動態(tài)發(fā)展進程中，只有促進產(chǎn)業(yè)完整和全面發(fā)展，才能最大限度地保障就業(yè)，促進經(jīng)濟增長，并為科技創(chuàng)新和應(yīng)用提供基礎(chǔ)。因此，加強全產(chǎn)業(yè)鏈塑造成為當前大國產(chǎn)業(yè)政策的一項主要任務(wù)。

美國政府從奧巴馬時期就一直強力推動制造業(yè)回流美國計劃。2017年4月26日，特朗普政府公布稅改計劃，大幅削減企業(yè)稅稅率，推出從35%降至15%的減稅措施，還準備將跨國公司海外收入的稅率降為8.75%，同時在聯(lián)邦、州土地和公共設(shè)施服務(wù)等方面給予巨大的優(yōu)惠，以促進制造業(yè)回流美國[ 3 ]。2019年2月，美國聯(lián)邦政府推出以《美國未來工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》為核心的一系列總統(tǒng)行政令。同一時期，英法等國都推出了不同程度的減稅方案。在新興高科技集中運用的高端產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，各大國更將相關(guān)戰(zhàn)略置于國家發(fā)展的高度。2010年德國推出《德國2020高技術(shù)戰(zhàn)略》，2019年修訂為《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》。日本2009年和2010年頒布《日本制造業(yè)競爭戰(zhàn)略》和《日本制造業(yè)》兩個文件[ 4 ]。產(chǎn)業(yè)政策成為大國產(chǎn)業(yè)競爭的核心，為奪得產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，歐盟內(nèi)部已經(jīng)在強烈呼吁出臺產(chǎn)業(yè)補貼政策，以保護歐洲的利益和企業(yè)，提高歐洲企業(yè)的全球競爭力，并限制外國企業(yè)進入歐洲市場[ 5 ]。

在經(jīng)濟學上，狹義的產(chǎn)業(yè)政策是指為保護或者促進特定產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和目標團體而制定與實施的政策，具體措施包括關(guān)稅和貿(mào)易保護政策，稅收優(yōu)惠，土地、信貸等補貼，工業(yè)園、出口加工區(qū)，科研補助，經(jīng)營特許權(quán)，政府采購，強制規(guī)定等。本文的產(chǎn)業(yè)補貼是基于狹義產(chǎn)業(yè)政策定義和WTO補貼協(xié)議的基礎(chǔ)上，為保護或者促進特定產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和目標團體而制定與實施的政策，由政府或任何公共機構(gòu)提供財政資助。對產(chǎn)業(yè)補貼模式，應(yīng)該采取市場機制還是國家動員機制，或者說應(yīng)該強調(diào)政府主導(dǎo)作用還是主張政府營造良好制度環(huán)境，培育企業(yè)家精神，以市場調(diào)節(jié)資源的配置，在理論和實踐中發(fā)生過持久的爭論。但無論是發(fā)達經(jīng)濟體還是發(fā)展中經(jīng)濟體，都未能置身產(chǎn)業(yè)政策之外。美國政府同樣通過各種產(chǎn)業(yè)補貼，包括稅收減免、直接貸款和保險、風險投資、政府的建設(shè)合同和采購直接給予特定產(chǎn)業(yè)以支持。

但是，美歐等實施的是自由資本主義市場經(jīng)濟，采取的產(chǎn)業(yè)補貼措施是以市場和行業(yè)為導(dǎo)向。例如，美國的產(chǎn)業(yè)技術(shù)補貼政策包括對本國企業(yè)或明或暗的研發(fā)補助、資金信貸、風險投資等，蘋果、英特爾、聯(lián)邦快遞都曾經(jīng)是美國政府風險投資的受益者，但這些都不是國有企業(yè)。歐盟的國有企業(yè)不僅比中國國有企業(yè)規(guī)模小，通常處于受潛在市場失靈和外部性影響的行業(yè)，例如公用事業(yè)，而且歐盟有政府援助法限制對國有企業(yè)的補貼。

而在中國，國有企業(yè)天然具有其他形式企業(yè)所不具備的政治優(yōu)勢。我國憲法第七條明確規(guī)定國有經(jīng)濟即社會主義全民所有制經(jīng)濟，是國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)力量，國家保障國有經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展。加之國家做大做強國有企業(yè)的決策，使我國政府對國有企業(yè)的控制與扶持集中在一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源資源保障、國防軍工和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。對此許多外國企業(yè)高管和政府官員認為，中國自2010年通過限制外資準入、自主創(chuàng)新采購政策等對國家戰(zhàn)略企業(yè)的產(chǎn)業(yè)補貼，促使戰(zhàn)略領(lǐng)域內(nèi)國有企業(yè)崛起，以期能夠在全球范圍內(nèi)與主要的外商投資企業(yè)競爭。

當世界500強企業(yè)中出現(xiàn)越來越多的中國國有企業(yè)的時候，引發(fā)了西方國家越來越多的關(guān)注，他們認為中國支持國有企業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)政策模式以犧牲外國企業(yè)利益為代價，外國私營企業(yè)無法與受到補貼的國有企業(yè)公平競爭；這些“國家領(lǐng)軍企業(yè)”是實施國家產(chǎn)業(yè)政策、積累獨立生產(chǎn)和技術(shù)能力的工具，能夠向下游企業(yè)以優(yōu)惠定價或雙重價格等方式提供補貼，以加強國內(nèi)經(jīng)濟內(nèi)部的相互聯(lián)系，推動國家向產(chǎn)業(yè)價值鏈的上游發(fā)展[ 6 ]；中國對某些處于破產(chǎn)困境的國有企業(yè)給予補貼以防止裁員和破產(chǎn)，實際上是將更多成本轉(zhuǎn)嫁給其他沒有實施此類補貼的國家[ 7 ]；中國國有企業(yè)補貼模式服從國家的政治經(jīng)濟戰(zhàn)略，成為國家對外輸出政治經(jīng)濟影響的重要工具。西方學者及政治精英認為，中國的國家資本主義已經(jīng)成為西方自由資本主義的最大經(jīng)濟威脅[ 8 ]。

（三）中國與美歐等發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)競爭加劇，西方經(jīng)濟體計劃針對中國的產(chǎn)業(yè)補貼和國有企業(yè)采取聯(lián)合行動

近年來中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)中取得巨大發(fā)展。中國工業(yè)產(chǎn)業(yè)門類齊全，是世界少有具備完整產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的國家，擁有41個工業(yè)大類，207個工業(yè)中類，666個工業(yè)小類，是全世界唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類中全部工業(yè)門類的國家。同時中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的地位不斷攀升，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)國際競爭綜合績效和規(guī)模績效明顯改善，展現(xiàn)出了較強的競爭力，特別是在電子計算機、辦公設(shè)備制造業(yè)、電子及通信設(shè)備制造業(yè)方面，中國正在快速追趕美國[ 9 ]。從高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占世界總量比重、高技術(shù)產(chǎn)品出口額占世界總量比重、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)出口增加值占世界比重來看，中美之間的差距逐漸縮小。2000年中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占世界比重為3.16%，美國為37.75%，到了2010年中國為17.92%，美國為31.38%，2014年中國繼續(xù)升至27.10%，美國為28.69%，二者差距大幅縮小甚至拉平。從高技術(shù)產(chǎn)品出口額占世界比重來看，2000年中國占世界比重為3.60%，美國為17.05%，到2010年中國為22.81%，美國為8.20%，2014年中國為26.01%，美國為7.25%。另外，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)出口增加值比高技術(shù)產(chǎn)品出口額更能反映一國在國際產(chǎn)業(yè)鏈中的地位，在這方面中國也超過了美國，中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)出口增加值占世界的比重從2000年的8.33%升至2014年的24.04%，美國則從2000年的17.76%降至2014年的12.36%[ 10 ]。

中國不斷向中高端產(chǎn)業(yè)鏈的攀爬和進取，侵蝕了美歐等守成大國的高額壟斷利潤，在此背景下，中國的補貼模式受到美歐等國的不斷指責。2018年3月22日，美國貿(mào)易代表（USTR）公布《中國貿(mào)易實踐的301條款調(diào)查》，指責中國通過強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、國家支持到境外投資收購技術(shù)等手段侵犯美國知識產(chǎn)權(quán)。2018年7月26日，美國向世界貿(mào)易組織總理事會提交一份名為《中國破壞貿(mào)易的經(jīng)濟模式及其對WTO的影響》的意見書，不僅指控中國的產(chǎn)業(yè)政策和國有企業(yè)導(dǎo)致嚴重的產(chǎn)能過剩，損害美國的知識產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新與技術(shù)發(fā)展，還把矛頭直接針對中國政府和中國共產(chǎn)黨所構(gòu)建的“社會主義市場經(jīng)濟體制”，認為黨和政府通過國家對關(guān)鍵經(jīng)濟活動參與者的所有權(quán)和控制以及政府指令等手段，直接或間接地對資源分配實施控制，國家主導(dǎo)的經(jīng)濟模式給世界貿(mào)易組織其他成員國帶來巨大的經(jīng)濟壓力和嚴峻挑戰(zhàn)[ 11 ]。2019年1月，德國工業(yè)聯(lián)合會發(fā)表一篇題為《合作伙伴與系統(tǒng)性競爭對手——我們?nèi)绾螒?yīng)對中國的國有經(jīng)濟》的論文，指出“我們的自由、開放和社會市場經(jīng)濟體系與中國的國有經(jīng)濟之間正在形成競爭”，并呼吁“與包括美國在內(nèi)的志同道合的伙伴就中國及其經(jīng)濟模式進行密切和有針對性的協(xié)調(diào)”[ 12 ]。

美國一方面通過貿(mào)易戰(zhàn)要求中國進行所謂的“結(jié)構(gòu)性調(diào)整”，另一方面與歐盟、日本聯(lián)合行動制定嚴格的國際產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則。2018年5月后，三國貿(mào)易官員多次會談，發(fā)布《美歐日貿(mào)易部長三方會議聯(lián)合聲明》，就強化對非市場主導(dǎo)經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)補貼政策、國有企業(yè)規(guī)則等進行了深入探討，特別是在如何制定有效規(guī)則解決國有企業(yè)扭曲市場的行為和對抗特別有害的補貼實踐方面已有相當詳細的對策[ 13 ]?？梢?，在發(fā)達經(jīng)濟體之間已經(jīng)形成共識，認為非市場經(jīng)濟國家產(chǎn)業(yè)補貼和國有企業(yè)帶來的不公平競爭問題根源于經(jīng)濟體制本身，世界貿(mào)易組織在處理鋁、鋼、顯示器等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題上存在制度能力不足的問題[ 14 ]。這些西方大國力圖推出新的國際產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則應(yīng)對上述問題帶來的挑戰(zhàn)。

二、美歐推動國有企業(yè)規(guī)則，限制國有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)補貼中的作用

（一）美國推動修改國有企業(yè)規(guī)則，擴充產(chǎn)業(yè)補貼主體，將補貼從財政補貼延伸至扭曲市場的貸款

美國奧巴馬政府時期著力打造推出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），其中國有企業(yè)規(guī)則意圖十分明顯，就是在知識產(chǎn)權(quán)、國有企業(yè)等領(lǐng)域建立高標準的國際規(guī)則，并最終迫使中國接受這些規(guī)則，而不是讓中國來制定規(guī)則[ 15 ]。在TPP國有企業(yè)規(guī)則所建立的三大原則——非歧視待遇和商業(yè)考慮原則、非商業(yè)援助原則（反補貼原則）、透明度要求原則中，非歧視待遇原則和非商業(yè)援助原則都含有限制產(chǎn)業(yè)補貼措施的內(nèi)容。例如非歧視待遇原則要求國有企業(yè)在購買和銷售貨物、服務(wù)時，應(yīng)該遵守非歧視待遇原則，給予所有企業(yè)同等待遇，一國的國有企業(yè)不得相互在原材料、能源、產(chǎn)品等方面優(yōu)惠交易，互相補貼，上游國有企業(yè)自然也不得向下游廠商提供低價產(chǎn)品以進行補貼；而非商業(yè)援助原則本身就是對WTO反補貼規(guī)則的復(fù)制與完善，將提供非商業(yè)援助（即補貼）的主體由政府擴大至國有企業(yè)，繞開了《補貼與反補貼措施協(xié)定》（SCM協(xié)定）關(guān)于補貼主體“公共機構(gòu)”的爭議，將接受補貼的主體由國有企業(yè)擴大至在海外投資設(shè)立的國有企業(yè)的子企業(yè)，以國有企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)補貼行為將受到極大限制；至于透明度原則，要求公開的信息包括國有企業(yè)內(nèi)部的重要信息，非商業(yè)援助的形式、提供和接受雙方的名稱、法律依據(jù)和政策目標，非商業(yè)援助貨物或服務(wù)的單位金額、總金額或年度預(yù)算金額等諸多評估產(chǎn)業(yè)補貼所需數(shù)據(jù)，這些信息都必須在受影響方提出要求時予以公布。

特朗普上任伊始即退出了TPP，雖然TPP國有企業(yè)規(guī)則完全為TPP其他11個成員國于2018年3月簽署的《全面且先進的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）所承襲，但影響力大為削弱。

2018年11月30日簽署生效的《美墨加協(xié)定》（The UnitedStates-Mexico-CanadaAgreement，USMCA）在規(guī)則內(nèi)容方面繼續(xù)強化了對國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)補貼模式的針對性，將禁止的產(chǎn)業(yè)補貼從財政補貼延伸至扭曲市場的貸款。

USMCA對非商業(yè)援助的定義做了變更，不僅指政府對國有企業(yè)給予的援助，還包括成員國政府、國有企業(yè)給予某些企業(yè)的援助。也就是說，在USMCA“非商業(yè)援助”的定義中，援助主體由“政府”擴大為“政府、國有企業(yè)以及國有企業(yè)或政府的組合”；援助對象不再限于國有企業(yè)，而是某一特定企業(yè)、特定行業(yè)、特定企業(yè)集團或行業(yè)集團。對給特定企業(yè)、行業(yè)或特定企業(yè)集團、行業(yè)集團的援助，USMCA的“非商業(yè)援助”定義C項做了具體說明，刪除了TPP“非商業(yè)援助”定義中接受非商業(yè)援助的對象均為國有企業(yè)的規(guī)定，顯然是將反補貼規(guī)則內(nèi)容移植過來，構(gòu)成美國版反補貼規(guī)則的基礎(chǔ)。

USMCA對非商業(yè)援助的規(guī)則較TPP規(guī)則更為明確和嚴格。USMCA明確規(guī)定成員國不得對資信不佳的國有企業(yè)提供貸款或者貸款擔保，不得對破產(chǎn)或瀕臨破產(chǎn)且沒有制定可靠重組計劃的國有企業(yè)給予非商業(yè)援助，不得將國有企業(yè)未清償?shù)膫鶆?wù)轉(zhuǎn)換為股權(quán)。這些規(guī)定都是TPP國有企業(yè)規(guī)則沒有明確禁止的事項，USMCA新增的這些規(guī)定針對性十分明顯。長期以來我國商業(yè)銀行對國有企業(yè)提供各種優(yōu)惠貸款，對瀕臨破產(chǎn)的國有企業(yè)采取各種扶持政策（如債轉(zhuǎn)股等），這些情況既有國有企業(yè)預(yù)算約束的軟化、政企關(guān)系不清等體制結(jié)構(gòu)性的原因，也有在社會主義市場經(jīng)濟體制下出于維持就業(yè)和社會穩(wěn)定的原因。但這些已被美國視為造成世界產(chǎn)能過剩的重要原因，通過在USMCA完善對國有企業(yè)非商業(yè)援助的規(guī)定，將國有企業(yè)作為給予非商業(yè)援助的對象，明確禁止我國最常見的扶持國有企業(yè)的措施，表明美國對限制國有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)補貼中的作用有了更清晰的規(guī)則設(shè)計。

（二）歐盟通過反補貼規(guī)則、競爭政策、國有企業(yè)規(guī)則等多項規(guī)則管制產(chǎn)業(yè)補貼

歐盟近年簽訂的經(jīng)貿(mào)協(xié)定涉及許多產(chǎn)業(yè)補貼，這些規(guī)則分散在反補貼、競爭政策和國有企業(yè)章節(jié)，其中國有企業(yè)章節(jié)沒有“非商業(yè)援助”條款來直接限制國有企業(yè)的補貼行為。各協(xié)定文本中產(chǎn)業(yè)補貼、國有企業(yè)條款內(nèi)容詳略不一，例如《歐盟—加拿大經(jīng)貿(mào)協(xié)定》（CETA）的產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則和國有企業(yè)規(guī)則都很簡單，而《歐盟—日本協(xié)定》《歐盟—越南協(xié)定》①均對所謂扭曲市場的產(chǎn)業(yè)補貼做出限制性規(guī)定?！稓W盟—日本協(xié)定》禁止政府或公共機構(gòu)擔保沒有數(shù)額和期限限制的企業(yè)債務(wù)，禁止對沒有可靠重組計劃的瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)提供補貼?！稓W盟—越南協(xié)定》第10章補貼規(guī)則也做了類似規(guī)定。②在補貼通知方面，《歐盟—越南協(xié)定》要求每一方應(yīng)每四年通知另一方實施產(chǎn)業(yè)補貼的法律依據(jù)、形式、數(shù)額或預(yù)算，并在可能的情況下通知具體補貼的接受者，比《歐盟—日本協(xié)定》規(guī)定的每2年通知一次的時限要長。在補貼限額方面，《歐盟—越南協(xié)定》補貼規(guī)則適用范圍有許多排除適用條款，在一定程度上減損了它對產(chǎn)業(yè)補貼的約束力，如只適用于3年內(nèi)接受補貼超過30萬特別提款權(quán)的企業(yè)等。

在國有企業(yè)規(guī)則方面，《歐盟—日本協(xié)定》和《歐盟—越南協(xié)定》的主要規(guī)則是非歧視待遇和商業(yè)考慮，內(nèi)容十分接近TPP規(guī)則的內(nèi)容，并且對國有企業(yè)信息披露有嚴格規(guī)定，如對國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)以及與政府之間關(guān)系規(guī)定了較高的透明度要求，要求國有企業(yè)在購買和銷售貨物或服務(wù)時應(yīng)基于商業(yè)考慮，在此基礎(chǔ)上給予其他成員方相同的參與機會。上述歐盟締結(jié)的2項協(xié)定中的國有企業(yè)規(guī)則較歐盟之前的國有企業(yè)條款內(nèi)容要詳實得多，反映了歐盟在盡力引入競爭中立原則，并對國有企業(yè)確立約束性規(guī)則。

三、美歐等謀求在WTO框架下改革產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則

WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》（SCM協(xié)定）是20多年前制定的，沒有充分認識到各國產(chǎn)業(yè)補貼競爭的復(fù)雜性，在2018年9月18日的《世界貿(mào)易組織現(xiàn)代化》（WTO Modernisation）的概念性文件（Concept Paper）中，歐盟提出了歐盟設(shè)計的WTO改革方案[ 16 ]。美國也通過與歐盟、日本會談以及向WTO理事會提交報告等形式，主張現(xiàn)有WTO規(guī)則不足以應(yīng)對中國的產(chǎn)業(yè)補貼和國有企業(yè)，需要聯(lián)合起來采取行動，制定新的產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則或者對WTO補貼規(guī)則進行改革。

（一）運用中國“入世”承諾特定條款限制中國的產(chǎn)業(yè)補貼

在SCM協(xié)定中，補貼具有專向性，是判斷該項補貼是否應(yīng)該適用反補貼措施的前提，但是專向性標準非常復(fù)雜，專家甚至認為通過規(guī)則明確區(qū)分可訴補貼和不可訴補貼十分困難，不太可能確定讓專家組在爭端中能夠采用的相關(guān)定義[ 17 ]。而我國在加入WTO時接受了對國有企業(yè)補貼認定和實施反補貼較為嚴格的標準和做法，根據(jù)《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》（以下簡稱《中國“入世”議定書》）第10條第2款，“對國有企業(yè)提供的補貼將被視為專向性補貼，特別是在國有企業(yè)是此類補貼的主要接受者或國有企業(yè)接受此類補貼的數(shù)量異常之大的情況下”。這種對國有企業(yè)接受補貼的特殊承諾使得我國國有企業(yè)補貼被定性為具有專向性的補貼，特別是在國有企業(yè)是主要接受主體或接受數(shù)量特別大的情況下。這就意味著，一旦其他成員國認為我國對國有企業(yè)的補貼帶來不利影響，就可以將之視為可訴補貼而采取反補貼措施。

《中國“入世”議定書》第15條（b）項規(guī)定，他國依據(jù)SCM協(xié)定對我國商品采取反補貼措施時，如果適用SCM協(xié)定“遇有特殊困難”，可以采取特殊方法確定和衡量補貼利益。對“特殊困難”的開放式措辭，為他國針對中國反補貼措施提供了很大的余地。因此，有些西方學者建議，應(yīng)利用中國“入世”的承諾來約束中國[ 18 ]。

（二）謀求擴大“公共機構(gòu)”的含義

由于SCM協(xié)定規(guī)定補貼的提供者是政府和公共機構(gòu)，并沒有明確國有企業(yè)是否具有補貼提供者地位，導(dǎo)致“中美雙反措施案”（DS379案）中圍繞國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行是否為提供補貼的“公共機構(gòu)”發(fā)生爭議。上訴機構(gòu)將“公共機構(gòu)”的范圍嚴格限定在行使政府職能的實體，意味著國有企業(yè)不應(yīng)被認定為“公共機構(gòu)”，但是美國根據(jù)自己的標準論證中國某些國有企業(yè)是公共機構(gòu)[ 19 ]，而且美國在TPP、UCSMA中通過“非商業(yè)援助”規(guī)定使得國有企業(yè)也成為非商業(yè)援助（即補貼）的主體，繞過了“公共機構(gòu)”的爭議。

因此，在改革WTO談判中，西方大國勢必會謀求擴大“公共機構(gòu)”定義，而且一些西方學者主張，中國將某些國有企業(yè)指定為行使政府關(guān)鍵職能的機構(gòu)，并推動在國有企業(yè)中設(shè)立黨委，提高黨委在國有企業(yè)決策中的作用，說明這些國有企業(yè)已經(jīng)擁有政府的職能。

（三）擴大禁止性補貼范圍

從各方建議看，在現(xiàn)有SCM協(xié)定基礎(chǔ)之上，建立不可訴補貼和禁止性補貼清單成為各方博弈的焦點。

美歐對禁止或限制的補貼可能采取兩種方式進行規(guī)定。一是直接列舉方式，例如2018年9月的美歐日聯(lián)合聲明就專門列舉了他們認為扭曲市場的幾種補貼，包括國有銀行對資信不佳的國有企業(yè)貸款；政府或政府控制的基金（如國家集成電路投資基金有限公司）以非商業(yè)條件進行投資；非商業(yè)性債轉(zhuǎn)股（例如我國銀行對國有企業(yè)的貸款被轉(zhuǎn)為股權(quán)）；對原材料和能源價格等投入品進行優(yōu)惠定價；對僵尸企業(yè)補貼使其繼續(xù)生產(chǎn)帶來產(chǎn)能過剩等[ 13 ]。二是概括需要禁止的補貼類型。美國、歐盟一直指責中國的非市場政策和產(chǎn)業(yè)補貼政策扭曲了國際市場，因此，在未來推動的補貼新規(guī)則中還可能對導(dǎo)致或維持產(chǎn)能過剩的補貼一概進行管制。

此外，美國極有可能推動對省一級補貼的約束。TPP國有企業(yè)規(guī)則在附件17-D中將地方政府擁有或控制的國有企業(yè)，以及地方政府授權(quán)壟斷企業(yè)按照各國最終談判所接受的情況區(qū)別對待。大部分地方國有企業(yè)不適用TPP協(xié)定規(guī)定的國有企業(yè)規(guī)則，但是美國認為中國地方政府在實施包括補貼政策在內(nèi)的許多產(chǎn)業(yè)政策方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，所以2019年1月30日在向WTO補貼和反補貼措施委員會就中國關(guān)于補貼全面、新的通知所提出的問題中，美國質(zhì)疑中國為什么沒有就地方補貼項目提供完整的通知[ 20 ]③。在中美貿(mào)易摩擦進入關(guān)鍵時刻，美國商會（Chamber of Commerce）和中國美國商會（American Chamber of Commerce in China）2019年1月16日向美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤提交了一份聯(lián)合報告《美中貿(mào)易談判的優(yōu)先建議》，指出中國省級官員仍然持續(xù)努力推行中央政府的《中國制造2025》計劃[ 21 ]，說明美國高度關(guān)注我國省市一級的各類補貼。美國認為，我國眾多中央下級政府關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（SEI）計劃和許多潛在的出口補貼項目沒有通知到WTO，而這些補貼一旦被認為給美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來損害，美國都將采取反補貼措施。

（四）強化透明度的執(zhí)行

在WTO的實踐中，透明度履行情況并不理想，補貼的自愿通知制度沒有發(fā)揮作用，許多國家完全忽視或拖延提供所需的補貼通知。WTO秘書處最近編寫的一份背景說明指出，1995年至2017年期間，未提交通知的成員數(shù)量急劇上升。截至目前，仍有77個WTO成員未提交2017年補貼通知，62個WTO成員未提交2015年補貼通知，55個WTO成員未提交2013年補貼通知[ 22 ]。

為解決這一問題，美國建議一方質(zhì)疑另一方補貼措施時，補貼委員會應(yīng)規(guī)定另一方答復(fù)的截止日期。由于一些發(fā)展中國家成員繼續(xù)反對任何包含強制性截止日期的提案，美國在2018年修訂了其提案，要求成員國同意在非強制性截止日期前提交書面答復(fù)，期限是60天，并盡可能在30天內(nèi)答復(fù)后續(xù)問題[ 23 ]。2019年4月1日，美國、歐盟、日本等提交了一份提案，要求對補貼通知確定明確的時間表[ 24 ]。

四、中國的立場與對策

（一）在分類改革中確定中國國有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)競爭中的作用和地位，確立中國接受產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則的底線思維

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學認為，產(chǎn)業(yè)政策是解決市場失靈，應(yīng)對高新科技產(chǎn)業(yè)對資本、人才規(guī)模化要求所帶來的巨額投入和國家間競爭日益激烈的產(chǎn)物，但是如果產(chǎn)業(yè)政策目標錯誤或采取了無效率的產(chǎn)業(yè)刺激方式時，產(chǎn)業(yè)政策將帶來難以估量的損失。作為后發(fā)國家，我國政府一直奉行有為政府加市場驅(qū)動的理念，探索政府與市場關(guān)系完善的途徑。考察發(fā)達國家所實施的高新科技行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策后發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家政府已不再針對具體項目進行審批或干預(yù)定價，而是鼓勵加強技術(shù)研究，強化技術(shù)研發(fā)和企業(yè)對接，加強人才培養(yǎng)等，以此引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級?！捌髽I(yè)創(chuàng)新、市場選擇、政府支持”是有效和理性的做法，政府通過減稅、高質(zhì)量公共服務(wù)為境內(nèi)企業(yè)創(chuàng)建公平的競爭環(huán)境，對鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)予以宏觀間接政策引導(dǎo)，為企業(yè)創(chuàng)造更完善的成長環(huán)境和市場制度，而不是直接進行資源配置。

我國應(yīng)該逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)補貼的公平配置，而不是對國有企業(yè)傾斜。我國國有企業(yè)分類改革正在進行，商業(yè)類國有企業(yè)分為主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的企業(yè)與主業(yè)涉及國計民生的重要行業(yè)、自然資源壟斷行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)兩類，對于后者要求國有資本絕對控股，而這些企業(yè)能夠在國家產(chǎn)業(yè)政策上發(fā)揮重要作用。這些企業(yè)政企不分等國有企業(yè)固有的問題肯定存在，但是它們負有完成社會目標和實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標的任務(wù)，對美國在貿(mào)易摩擦中提出的改革要求不應(yīng)妥協(xié)[ 25 ]。

在未來涉及產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則的談判中，需要在底線思維下確定我國經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域核心利益。第一，我國在世界產(chǎn)業(yè)鏈中的地位不受侵害；第二，堅持我國在產(chǎn)業(yè)鏈中的發(fā)展上升空間；第三；我國國有企業(yè)占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟體制不容改變。但是，我國也應(yīng)對美歐所關(guān)注的中國強制技術(shù)轉(zhuǎn)移、市場準入、不合理補貼予以回應(yīng)。因此，我國應(yīng)堅持科技研發(fā)補貼、新興產(chǎn)業(yè)補貼的合法性，為產(chǎn)業(yè)升級謀取空間。

（二）對充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)重塑“商業(yè)性”或“中性”身份，避免對我國國有企業(yè)特殊反補貼規(guī)則的適用

對充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股。對充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)和有競爭性業(yè)務(wù)特殊領(lǐng)域的國有企業(yè)，其競爭性業(yè)務(wù)應(yīng)按照市場化方向進行混合制改革，引入競爭中性原則，塑造我國國有企業(yè)“商業(yè)性”“中性”投資者身份，淡化國家所有性質(zhì)，在國內(nèi)建立公平競爭的秩序和環(huán)境，讓此類國有企業(yè)基于商業(yè)考慮經(jīng)營，而不是繼續(xù)采用政策性優(yōu)惠貸款、債轉(zhuǎn)股等受到西方國家極力反對的補貼政策。

（三）通過博弈明確產(chǎn)業(yè)補貼負面清單，積極回應(yīng)補貼透明度要求

美歐日勢必推動將所謂扭曲市場的補貼納入禁止性補貼清單，這對我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級會構(gòu)成極大壓力。我國可以通過改革使市場出清一些僵尸企業(yè)，放棄對某些國有企業(yè)的非商業(yè)性補貼，但是對主業(yè)涉及國計民生，或有壟斷資源、承擔特殊任務(wù)的國有企業(yè)，包括輸電、自來水、鐵路運輸、管道燃氣、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的國有企業(yè)，因其承擔的公共職能和特定任務(wù)，國家可以給予不同于一般商業(yè)企業(yè)的政策，這種不同政策很容易被他國認定為不公平的補貼，考慮到相關(guān)國際透明度細則，國家可以將這些特殊政策公開，以便使這類企業(yè)為西方國家接受，從而能夠以普通商業(yè)企業(yè)身份參與國際市場競爭。大國產(chǎn)業(yè)競爭的焦點是尖端科技產(chǎn)業(yè)，我國對尖端科技產(chǎn)業(yè)的扶持不應(yīng)因為外界的壓力而放棄。一方面我國需要通過博弈明確產(chǎn)業(yè)補貼負面清單，并爭取產(chǎn)業(yè)補貼負面清單下對高新科技產(chǎn)業(yè)補貼的例外豁免；另一方面需要在補貼發(fā)放方式上逐步改革，采取向社會招標方式，讓接受補貼的行業(yè)和企業(yè)市場化經(jīng)營，消除外界疑慮。

最后，我國可以在博弈中對美歐較高的透明度要求予以積極回應(yīng)，作為談判成功的良好基礎(chǔ)。

注釋：

①EU-Vietnam trade and investment agreements（EU-Vietna？

rn agreements），該協(xié)定將由越南提交國民議會批準，由歐盟提交歐洲議會批準，其中《投資保護協(xié)定》須提交歐盟成員國各自的國家議會批準后方能生效。

②EU-Vietnam agreemen第10.9條第1款（a）（b）要求成員國為企業(yè)的債務(wù)負責或進行其他補貼應(yīng)該有限度；給予企業(yè)貸款擔保、現(xiàn)金補助等一年以上補貼的前提條件是該企業(yè)有可靠的重組計劃，而且接受補貼的企業(yè)能夠還清貸款。

③在質(zhì)疑中，美國提出中國的江蘇省、江西省、云南省和浙江省只公布了區(qū)級和/或市級項目，要求中國解釋為什么沒有公布這些省份的省級項目，其他許多省份（福建、廣東、貴州、河南、湖北、黑龍江、青海、四川、陜西和西藏自治區(qū)）只公布了省級項目，美國也認為公布信息不完整。

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責任編輯：方程

New Rules of Industrial Subsidies Pushed by the US and Europe

——Chinas Position and Countermeasures

YU Ying

（South-Central University for Nationalities，Wuhan，Hubei430074，China）

Abstract：In the era of economic globalization and the dominant position of advanced technology，the essence of great power competition is to fight for the control of industrial chain，and the improvement of position in industrial chain. To stop Chinas ability to upgrade its industrial chain，the US and Europe promoted the rules of state-owned enterprises and updated the subsidy rules with the help of economic and trade agreement，and modified the WTO subsidy rule to seek for imposing restrictions on Chinas subsidy model. China must determine the role and status of state- owned enterprises in industrial competition through classified reform. To avoid the application of special countervailing rules to Chinas state-owned enterprises，the status of "commercial" or "neutral" should be re-established for commercial state-owned enterprises in fully competitive industries. China should accept the bottom line way of thinking of industry subsidy rule，clarify the negative list of industry subsidies with the help of game，and respond positively to the requirement of American and European subsidy transparency.

Key words：industrial policy；rules on subsidy；state-owned enterprises；anti-subsidies

收稿日期：2019-11-10

基金項目：國家社會科學基金項目“TPP國有企業(yè)規(guī)則對我國國企海外投資的影響及對策研究”（16BGJ009）

作者簡介：余瑩（1968—），女，湖南省株洲市人，中南民族大學法學院教授，主要研究方向為國際經(jīng)濟法。