農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化公共成本分擔(dān)及對(duì)策建議
——以石家莊市為例

吳 曼,宗義湘,趙邦宏

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,河北 保定 071000)

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程處于深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，明確指出到2020年要實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口城鎮(zhèn)落戶。“十八大”以后，我國提出了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路，確定近中期工作重點(diǎn)為有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！笆糯蟆眻?bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，達(dá)到鄉(xiāng)村居民生活富裕的目標(biāo)，并指出以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和提高勞動(dòng)要素的效率、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧社會(huì)都具有極其重要的戰(zhàn)略意義。石家莊市作為河北省省會(huì)和京津冀城市群南部中心城市，在《關(guān)于印發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案的通知》(發(fā)改規(guī)劃(2014)7號(hào))中，被列入62個(gè)城市(鎮(zhèn))國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)之一。推進(jìn)試點(diǎn)工作測(cè)算石家莊市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本、構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制有利于政府制定可行性的政策方案，為其他地區(qū)提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、文獻(xiàn)回顧

回顧文獻(xiàn)，學(xué)界普遍認(rèn)同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是以家庭為單位最終融入城市生活的過程。狹義的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)生活，戶籍身份、職業(yè)身份轉(zhuǎn)換為非農(nóng)，享受城鎮(zhèn)居民均等的公共服務(wù)等市民權(quán)利的過程[1-4]。廣義的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)生活，達(dá)到城鎮(zhèn)居民生活水平、文化素質(zhì)、享受城鎮(zhèn)居民均等的社會(huì)保障和民主權(quán)利[5-6]。成本構(gòu)成上，學(xué)界普遍認(rèn)同劃分為私人成本和公共成本兩大類，具體包含的項(xiàng)目略有不同。杜宇和余小英測(cè)算的個(gè)人成本包括生活成本、隨遷子女教育成本、社會(huì)保障成本、機(jī)會(huì)成本，公共成本包括基礎(chǔ)設(shè)施成本、公共管理成本、住房成本、社會(huì)保障成本、教育培訓(xùn)成本[7-8]。李為等測(cè)算的市民化公共成本包括就業(yè)扶持成本、義務(wù)教育成本、社會(huì)保障成本、安居成本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本[9]。眭海霞等測(cè)算的公共成本包括保障房成本、教育培訓(xùn)成本、社會(huì)保障成本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加成本，私人成本包括住房成本和生活成本。學(xué)界更多關(guān)注發(fā)達(dá)大城市(主要人口流入地)的市民化[4]。張繼良等對(duì)江蘇省外來農(nóng)民工市民化成本進(jìn)行測(cè)算，第一代農(nóng)民工市民化成本為11.2萬元，新一代農(nóng)民工市民化成本為14.3萬元[10]；張國勝等對(duì)全國主要大城市第二代農(nóng)民工市民化成本進(jìn)行測(cè)算[11]；申兵測(cè)算寧波外來農(nóng)民工及其家屬市民化人均成本為13.5～25.5萬元[12]；周向東測(cè)算重慶市農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)型人均成本為11.22萬元[13]；李為等以福建省為例測(cè)算市民化人均公共成本為10.7萬元[9]。余小英測(cè)算了中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均總成本為14.3萬元[8]。董瑩對(duì)武漢市遠(yuǎn)城區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本進(jìn)行了測(cè)算，并非以整個(gè)市為研究對(duì)象[14]。測(cè)算方法主要有：(1)以已發(fā)生的財(cái)政支出為依據(jù)測(cè)算：總支出/總?cè)丝?人均成本，吳國培在測(cè)算城市公共發(fā)展成本時(shí)即采用福建省人均地方財(cái)政相關(guān)支出的平均數(shù)除以人口數(shù)量[15]。(2)支出增量/人口增量=人均成本，陸成林測(cè)算遼寧省市民化公共成本的下限成本時(shí)采用基本公共服務(wù)支出的增量除以城鎮(zhèn)人口增量[16]。(3)以均等公共服務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)直接測(cè)算，張廣裕在測(cè)算義務(wù)教育成本、基本醫(yī)療衛(wèi)生成本等指標(biāo)時(shí)采用了較為復(fù)雜的估算方法[17]。(4)從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和生命周期角度進(jìn)行測(cè)算，周曉津測(cè)算上海市2006年一名25歲農(nóng)民工市民化成本為81.19萬元[18]。在測(cè)算原則方面，呂煒特別說明了市民化成本是農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變過程中增加的成本，對(duì)一次性投入和年增量進(jìn)行了說明[19]；馬曉河等測(cè)算出2017—2020年相應(yīng)落戶公共成本總額和人均成本分別為3.9萬億元、13萬元，測(cè)算了各級(jí)政府承擔(dān)的總成本及每年增加的成本，對(duì)各省市、東中西成本差異進(jìn)行比較[20]。學(xué)界對(duì)市民化分擔(dān)機(jī)制的研究普遍認(rèn)同市民化公共成本由政府、企業(yè)、個(gè)人共同承擔(dān)，以政府為主。張國勝研究公共財(cái)政視角下的農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分擔(dān)機(jī)制中提出，需要以農(nóng)民工所在地政府的公共財(cái)政支出為主，以中央政府轉(zhuǎn)移支付為輔，農(nóng)民工以農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益為界公共分擔(dān)歷史積累成本，農(nóng)民工所在企業(yè)給予農(nóng)民工正常的就業(yè)待遇和基本的社會(huì)保障、教育培訓(xùn)，農(nóng)民工承擔(dān)私人生活成本。羅運(yùn)開認(rèn)為在公共服務(wù)過程中，政府、企業(yè)和個(gè)人分別承擔(dān)哪些支出事項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)做了充分詳實(shí)的論述，應(yīng)進(jìn)一步圍繞政府向全體居民提供的公共服務(wù)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和財(cái)政收入水平是否相適應(yīng)展開研究[21]。

如上所述，有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的研究已取得了較為豐富的成果，但存在一些問題。(1)學(xué)界對(duì)異地城鎮(zhèn)化視角下的市民化研究較多，鮮有學(xué)者研究就地城鎮(zhèn)化視角下的市民化。(2)測(cè)算應(yīng)有一個(gè)時(shí)間尺度，否則財(cái)政資金安排不具備可操作性。(3)市民化過程是將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有的農(nóng)村基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)化為城市基本公共服務(wù),新增的成本為城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)差額。(4)測(cè)算結(jié)果應(yīng)當(dāng)與財(cái)政水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較，以便于政策參考。(5)公共服務(wù)政策、義務(wù)教育政策、戶籍政策、土地政策發(fā)生了重大改變，測(cè)算依據(jù)需調(diào)整。

二、石家莊市近城區(qū)、遠(yuǎn)城區(qū)就地市民化公共成本測(cè)算

(一)就地市民化公共成本內(nèi)涵及構(gòu)成

近幾年石家莊市城鎮(zhèn)化率的提高主要是小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化率的提高，源于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化。未來石家莊市新型城鎮(zhèn)化的主要試點(diǎn)方向也在縣(市)、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)開展，符合新型城鎮(zhèn)化以人為本的發(fā)展理念。本研究以縣(市)、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)為研究對(duì)象，分別測(cè)算近城區(qū)、遠(yuǎn)城區(qū)就地市民化總公共成本、分項(xiàng)成本。石家莊市新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)開展以來，將戶籍制度與公共服務(wù)逐步剝離，公共服務(wù)逐步覆蓋常住人口，農(nóng)民身份享有土地權(quán)益使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變戶籍身份的意愿變?nèi)酰虼吮疚臏y(cè)算就地市民化公共成本[22]，指的是石家莊戶籍的農(nóng)民及家庭原居住地發(fā)展成為小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)就地非農(nóng)就業(yè)，享受城鎮(zhèn)居民均等的公共服務(wù)和權(quán)利過程中增加的公共支出。近城區(qū)包括三區(qū)一縣，藁城區(qū)、欒城區(qū)、鹿泉區(qū)、正定縣(含正定新區(qū))；遠(yuǎn)城區(qū)包括井陘、行唐、靈壽、高邑、深澤、贊皇、無極、平山、元氏、趙縣、晉州、新樂12縣(市)。

按照《國家“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，基本公共服務(wù)包括基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房保障、基本公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)。公共服務(wù)的供給以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為載體，因此基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為公共成本指標(biāo)之一?；诒疚难芯繉?duì)象和對(duì)文獻(xiàn)的研究，將市民化公共成本按照以下方式指標(biāo)構(gòu)建(表1)。

表1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本構(gòu)成

(二)測(cè)算思路及測(cè)算依據(jù)

差額計(jì)算避免成本重復(fù)。在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體制下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法享有的農(nóng)村基本公共服務(wù)，而市民化過程是將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有的農(nóng)村基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)化為城市基本公共服務(wù)，新增的成本為城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)差額。近、遠(yuǎn)城區(qū)發(fā)展的不均衡導(dǎo)致公共服務(wù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不同，在測(cè)算中區(qū)分近、遠(yuǎn)城區(qū)的市民化成本更具針對(duì)性。公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給具彈性，即使同一地區(qū)也具有彈性空間，以某一數(shù)值代表市民化公共成本忽視了供給水平不同。本文區(qū)分小城鎮(zhèn)和城區(qū)的供給水平，計(jì)算市民化成本的閾值，為財(cái)政預(yù)算留有彈性空間。測(cè)算依據(jù)主要有《石家莊市統(tǒng)計(jì)年鑒2015》、石家莊市及各縣市政府決算(2015)、《石家莊市新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)化》、石家莊市直各部門試點(diǎn)工作總結(jié)、綜合試點(diǎn)評(píng)估資料、評(píng)估城鎮(zhèn)化匯報(bào)材料，以及義務(wù)教育、社會(huì)保障、住房保障、城鎮(zhèn)化建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面的相關(guān)政策。

(三)義務(wù)教育成本

根據(jù)2016年《河北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，已統(tǒng)一城鄉(xiāng)生均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。因此農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增加的義務(wù)教育成本是新增城市中小學(xué)建設(shè)成本。新增一名市民化人口，需一次性增加中小學(xué)建設(shè)成本Cg1=0.5×(Cced/Pc)。其中Cced表示城市新增城市中小學(xué)校舍和教學(xué)設(shè)施投資，Pc新增學(xué)位，按照農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均兒童撫養(yǎng)比例為0.5(平均兩個(gè)轉(zhuǎn)移人口撫養(yǎng)一名兒童[23])計(jì)算(表2)。

表2 石家莊中心城區(qū)新建中小學(xué)建設(shè)成本

注：資料來源于石家莊新聞網(wǎng)http://hebei.sina.com.cn/news/sjz/2016-03-30/detail-ifxqswxn6552239.shtml。

石家莊中心城區(qū)投資建設(shè)一所中小學(xué)投資為3 000萬元。根據(jù)石家莊市各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平估測(cè)藁城、鹿泉、正定、欒城城區(qū)新建一所中小學(xué)投資為2 500萬元。井陘縣、行唐縣、高邑縣、深澤縣、無極縣、平山縣、元氏縣、趙縣、晉州市、新樂市、靈壽縣城區(qū)新建一所中小學(xué)投資為2 000萬元。贊皇城區(qū)新建一所中小學(xué)投資為1 500萬元。計(jì)算結(jié)果見表3。

表3 石家莊各縣市新建中小學(xué)建設(shè)成本

注：資料來源于作者測(cè)算；Cg1=0.5×(Cced/Pc)。

(四)住房保障成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村到城鎮(zhèn)生活，應(yīng)當(dāng)享有與城鎮(zhèn)居民均等的住房保障，人均居住面積，居住環(huán)境都應(yīng)該達(dá)到一般水平城鎮(zhèn)居民。政府應(yīng)當(dāng)加大保障房建設(shè)為其提供住房保障。新增一名農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，需要一次性投入保障房建設(shè)費(fèi)用，具體公式：Cg2=Czf×S×r。其中，Czf是保障性住房每平米建安成本，S為城市保障房人均居住面積，r為城市保障房覆蓋率(表4，表5)。

表4 石家莊各縣市房地產(chǎn)建安成本

注：資料來源于2015年石家莊房地產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)整理。

表5 石家莊各縣區(qū)人均住房保障成本

注：資料來源于作者測(cè)算。Cg2=Czf×S×r。根據(jù)石家莊市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，20%為目前石家莊市保障房覆蓋率，23%為到2020年石家莊保障房覆蓋率目標(biāo)。

(五)社會(huì)保障成本

政府承擔(dān)部分。2016年石家莊市人民政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)石家莊市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施辦法的通知》，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2012起，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋工作全面啟動(dòng)，合并為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。市民化的推進(jìn)并不會(huì)為政府帶來居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民醫(yī)療保險(xiǎn)的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)增加。市民化伴隨職業(yè)的轉(zhuǎn)變，職工和企業(yè)繳納職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)。政府對(duì)社?；疬M(jìn)行補(bǔ)助，本研究以財(cái)政補(bǔ)助為依據(jù)計(jì)算政府承擔(dān)部分。用財(cái)政對(duì)基金的補(bǔ)助除以參保人數(shù)計(jì)算人均補(bǔ)助額C3=161.22元(見表6)。

表6 石家莊市2015年財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的人均補(bǔ)助

注：資料來源于石家莊市2015年財(cái)政決算及人社局資料。人均補(bǔ)助=財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)助/參保人數(shù)。

企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)部分。增加一名農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)為其繳納五險(xiǎn)。根據(jù)石家莊市社會(huì)保險(xiǎn)繳納政策計(jì)算企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)部分(表7)：

表7 石家莊各縣市企業(yè)和個(gè)人繳納社會(huì)保險(xiǎn)額

注：資料來源于保險(xiǎn)https://insurance.cngold.org/c/2016-06-27/c4194734.html(石家莊市失業(yè)、醫(yī)療、生育險(xiǎn)有本市的標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老、工傷保險(xiǎn)按照省級(jí)標(biāo)準(zhǔn))。

根據(jù)以上計(jì)算匯總企業(yè)、個(gè)人、政府分別承擔(dān)的社會(huì)保障成本。除計(jì)算年增量，還應(yīng)計(jì)算2016—2020年的總量，見表8。

表8 石家莊市企業(yè)、個(gè)人、政府分擔(dān)的社會(huì)保障成本情況 單位：元

注：資料來源于作者測(cè)算。表中數(shù)字已四舍五入省去小數(shù)點(diǎn)后數(shù)字。

(六)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)成本

按照《國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范》，在基本公共衛(wèi)生服務(wù)方面，城鄉(xiāng)的標(biāo)準(zhǔn)一致，說明市民化進(jìn)程只是減少了農(nóng)村基本公共服務(wù)的支出，增加了城市基本公共服務(wù)的支出，沒有造成總支出的增加。

(七)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本

1.測(cè)算方法說明?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本測(cè)算方法：(1)根據(jù)河北省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資強(qiáng)度要求對(duì)每個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資強(qiáng)度進(jìn)行賦值。(2)每個(gè)地區(qū)人口密度不同，而未來城市擴(kuò)張要按照適宜的人口密度進(jìn)行擴(kuò)張，根據(jù)宜居城市的人口密度指標(biāo)對(duì)各個(gè)地區(qū)的人口密度進(jìn)行賦值。(3)每增加一名市民化人口，相應(yīng)擴(kuò)張城市規(guī)模為1/人口密度。每增加一畝土地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，則應(yīng)增加1單位的投資強(qiáng)度，由此計(jì)算出增加一名市民化人口增加的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額。具體計(jì)算公式為：Cg5=t×1/m。其中，Cg5表示基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加成本，t表示投資強(qiáng)度，m表示人口密度。

2.特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。根據(jù)河北省《關(guān)于建設(shè)特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》，一個(gè)特色小鎮(zhèn)3平方公里，聚集人口1～3萬人，則人口密度為3 333人/平方公里至10 000人/平方公里。特色小鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資3年內(nèi)完成20億元以上，特色產(chǎn)業(yè)投資不低于70%，其余30%為基礎(chǔ)設(shè)施配套。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資3年不低于6億元，一年完成2億元，則基礎(chǔ)設(shè)施投資強(qiáng)度為6 667萬元/平方公里。經(jīng)測(cè)算得到特色小鎮(zhèn)人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本為6 667～20 000元。

3.中心城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。中心城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資要高于特色小鎮(zhèn)建設(shè)投資，參照河北省對(duì)各地區(qū)開發(fā)區(qū)投資強(qiáng)度的規(guī)定，石家莊市各地區(qū)按照省級(jí)開發(fā)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，投資強(qiáng)度見表9。

表9 河北省固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度 單位：萬元/畝

注：資料來源于http://www.doc88.com/p-3167489281103.html。

通過城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與國民經(jīng)濟(jì)的比例的關(guān)系來確定不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占固定資產(chǎn)投資比例來確定城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本[24]。人均GDP代表不同的發(fā)展階段，不同發(fā)展階段基礎(chǔ)設(shè)施占固定資產(chǎn)投資的比例不同。

根據(jù)石家莊市2014—2016年統(tǒng)計(jì)公報(bào)計(jì)算石家莊市基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定投資的比例分別是16.2%、18.6%、18.8%，根據(jù)各地人均GDP水平推算各地基礎(chǔ)設(shè)施占固定資產(chǎn)投資比例，根據(jù)比例和固定資產(chǎn)投資推算基礎(chǔ)設(shè)施投資額。中心城區(qū)人口密度不可避免高于特色小鎮(zhèn)人口密度，因此設(shè)定中心城區(qū)人口密度為1萬人/平方公里(最適宜的城市人口密度為1萬人/平方公里)，見表10。

表10 人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本

注：資料來源于作者測(cè)算。t=(1)×(2)，Cg5=t×1/m。

四、各主體分擔(dān)情況

(一)各縣市人均市民化公共成本

石家莊市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均公共成本計(jì)算結(jié)果如表11所示。2016—2020年近城區(qū)人均市民化公共成本為15.08～15.19萬元；遠(yuǎn)城區(qū)人均市民化公共成本為8.92～10.35萬元。近城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本占總公共成本的75%左右，義務(wù)教育成本占15%左右。遠(yuǎn)城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本占遠(yuǎn)城區(qū)總公共成本的28%～53%左右，義務(wù)教育成本占26%～42%左右。

(二)各主體分擔(dān)的人均公共成本

人均市民化公共成本分擔(dān)主體分擔(dān)測(cè)算結(jié)果見表12。2016—2020年，近城區(qū)企業(yè)、個(gè)人分別承擔(dān)5.1、1.7萬元，政府承擔(dān)8.2～8.3萬元；遠(yuǎn)城區(qū)企業(yè)、個(gè)人分別承擔(dān)4.8、1.67萬元，政府承擔(dān)2.4～3.8萬元。

表11 石家莊市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本計(jì)算結(jié)果 單位：元

注：資料來源于作者測(cè)算。合計(jì)的人均公共成本按照5年期的社會(huì)保障測(cè)算。表中數(shù)字已四舍五入省去小數(shù)點(diǎn)后數(shù)字。Cgl=Cg1+Cg2+Cg3+Cg5；Cgh=Cg1+Cg2*+Cg3+Cg5*；Cgl*=Cg1+Cg2+Cg3+Cg5#；Cgh*=Cg1+Cg2*+Cg3+Cg5#。

表12 人均市民化公共成本中5年社保繳納總額政府、企業(yè)、個(gè)人分擔(dān)情況 單位：元

注：資料來源于作者測(cè)算。

(三)政府分擔(dān)的市民化成本總量與財(cái)政支付能力

2015年石家莊常住人口10 701 600，根據(jù)《石家莊市新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃》，到2020年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到63%，則需每年增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口83 829人。各級(jí)政府需要增加的公共服務(wù)支出總額為99.26～348.76億元。2016—2020每年政府需增加19.85～69.75億元的市民化成本，其中90%以上是一次性投資。市民化成本不僅有巨額的一次性投入，隨市民化人口基數(shù)不斷增加，增量不斷擴(kuò)大規(guī)模，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重。增量成本主要是社會(huì)保障成本。2016年社會(huì)保障支出成本為0.67億元，2017年為1.35億元，2018年為2.02億元，2019年為2.70億元，2020年為3.37億元(表13)。

2015年石家莊全市一般公共預(yù)算收入為375億元，一般公共預(yù)算支出為682億元。每年政府增加的市民化成本占一般公共預(yù)算收入的5.29%～18.6%，占一般公共預(yù)算支出的2.9%～10.2%。石家莊市政府每年在民生方面的支出占總支出的80%以上，2014至2016年石家莊市一般公共預(yù)算收入增長率分別為13%、9.2%、9.1%，受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境污染治理影響增速趨緩。石家莊縣域經(jīng)濟(jì)較為落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)值小，產(chǎn)業(yè)低端?？h級(jí)財(cái)政依存度在3%～9%左右，縣級(jí)財(cái)力水平較弱。

表13 石家莊市政府需承擔(dān)的市民化總成本

注：資料來源于作者測(cè)算。

五、推進(jìn)石家莊市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策建議

基于前文分析，石家莊市政府在每年80%以上民生支出的基礎(chǔ)上，需在市民化方面增加2.9%～10.2%的一般公共預(yù)算支出，而一般公共收入增長率處于下降階段。因此推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化的關(guān)鍵在于建立籌資機(jī)制，基于此本文提出以下建議。

(一)培育經(jīng)濟(jì)增長極，增強(qiáng)籌資能力

近城區(qū)受市區(qū)輻射影響，企業(yè)數(shù)量多、產(chǎn)值高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較合理、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目多、土地價(jià)值較高、財(cái)政收入水平較高。近城區(qū)應(yīng)利用區(qū)位、交通優(yōu)勢(shì)，承接北京、石家莊老城區(qū)功能疏解。建設(shè)商貿(mào)服務(wù)中心，發(fā)展服務(wù)業(yè)，積極爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地。遠(yuǎn)城區(qū)應(yīng)培育新的經(jīng)濟(jì)增長極、培育重點(diǎn)建制鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)村莊布局。遠(yuǎn)城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于邊際成本遞增的階段，在短期內(nèi)會(huì)形成巨大的資金壓力，但在長遠(yuǎn)看是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、增加財(cái)政收入的重要舉措。現(xiàn)階段需要中央、省、市加大補(bǔ)助力度，幫助遠(yuǎn)城區(qū)建設(shè)新經(jīng)濟(jì)增長極，以使其未來具備籌資能力。

(二)創(chuàng)新融資手段，多元化融資

深入推進(jìn)PPP模式。建立PPP項(xiàng)目庫，積極申報(bào)國家、省級(jí)、市級(jí)PPP項(xiàng)目，爭(zhēng)取PPP項(xiàng)目資金支持。準(zhǔn)經(jīng)營性的項(xiàng)目例如自來水廠、污水處理廠、垃圾處理廠、學(xué)校、醫(yī)院等吸引社會(huì)資本投資建設(shè)運(yùn)營。在保障性住房、棚戶區(qū)改造等工程上探索政府購買服務(wù)，推進(jìn)城市建設(shè)和運(yùn)行向由政府投入向社會(huì)購買公共服務(wù)轉(zhuǎn)化，制定科學(xué)的價(jià)費(fèi)機(jī)制和作業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)民營企業(yè)參與市政公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營服務(wù)的積極性，提高資金使用效益。

(三)完善土地制度改革，盤活農(nóng)村資產(chǎn)

明確農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化依然享有家庭土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體土地和資產(chǎn)的收益分配權(quán)。盤活農(nóng)村資產(chǎn)，前提是土地作為要素能夠流動(dòng)起來。借鑒“地票”模式，在自愿的基礎(chǔ)上允許農(nóng)村宅基地、承包地置換城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保險(xiǎn)。集體土地、資產(chǎn)可采取股份合作的方式，使資產(chǎn)、資源全部量化到每一個(gè)具有資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，保障農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)土地要素流動(dòng)。