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      消防新規(guī):精雕細(xì)琢“亮”點(diǎn)多

      2020-04-26 09:57:51張楠
      上海人大月刊 2020年4期
      關(guān)鍵詞:消防設(shè)施條例救援

      張楠

      消防工作直接關(guān)系國家和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全和社會(huì)的穩(wěn)定。隨著城市迅速發(fā)展,人口增多,企業(yè)集中,建筑高層化,消防安全也面臨著越來越多的新情況與新問題?!懊髡咭驎r(shí)而變,知者隨事而制”,及時(shí)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行“更新”就顯得尤為重要。3月19日,市十五屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議表決通過了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<上海市消防條例>的決定》(以下簡稱決定),自今年5月1日起施行。

      1995年10月27日,市十屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議通過了《上海市消防條例》(以下簡稱條例),這是上海消防歷史上第一部綜合性的地方法規(guī)。此后的15年間,條例分別于1997年、2000年、2003年三次修正、2010年作了全面修訂。

      2017年12月27日,市十四屆人大常委會(huì)第四十二次會(huì)議對(duì)《上海市消防條例修正案(草案)》(以下簡稱修正案〈草案〉)進(jìn)行審議。會(huì)議聽取了市政府副秘書長趙奇所作的修正案(草案)的說明及解讀,以及市人大內(nèi)司委副主任委員陳東所作的審議意見報(bào)告。條例的修正正式拉開帷幕。

      為進(jìn)一步提高立法的精細(xì)化、精準(zhǔn)度和針對(duì)性,市人大常委會(huì)在條例的歷次審議中精雕細(xì)琢決定草案的每條每款,如,反復(fù)研究“設(shè)置消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)”的標(biāo)準(zhǔn)與義務(wù);認(rèn)真梳理機(jī)構(gòu)改革后相關(guān)部門消防安全職責(zé)及其部門間的執(zhí)法協(xié)作;適時(shí)增加推動(dòng)“智慧消防”建設(shè)并將其納入“一網(wǎng)統(tǒng)管”城市管理體系等,體現(xiàn)了新時(shí)代地方立法的作為與擔(dān)當(dāng)。

      亮點(diǎn)一: 合理設(shè)定消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)義務(wù)

      2017年,公安部消防局發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)“智慧消防”建設(shè)的指導(dǎo)意見》,提出要建設(shè)消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng),通過互聯(lián)網(wǎng)等通信技術(shù)將城市各個(gè)建筑內(nèi)部的消防設(shè)施全部感知起來,實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的消防信息采集、傳遞和處理。因此,“消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)”成為條例一審時(shí)重點(diǎn)討論的內(nèi)容,這也是貫穿前后三次審議的立法重點(diǎn)。

      市人民政府提請(qǐng)審議的修正案(草案)指出,“本市推動(dòng)消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。單位應(yīng)當(dāng)按照國家和本市相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),設(shè)置消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)”。

      “標(biāo)準(zhǔn)”與“應(yīng)當(dāng)”一時(shí)成為爭論的焦點(diǎn)。“目前消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)還沒有明確的硬性標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)我國標(biāo)準(zhǔn)化法的有關(guān)規(guī)定,地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)考慮這樣的表述是否存在合法性障礙。”戴柳委員指出。

      市人大立法專家黃鈺表達(dá)了同樣的看法?!靶滦抻喌臉?biāo)準(zhǔn)化法出臺(tái)后,只有國家可以制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),地方性法規(guī)和規(guī)章都不可以。一系列的技術(shù)要求不能變成行為規(guī)范,更不能上升為強(qiáng)制性的規(guī)范?!彼J(rèn)為,“應(yīng)當(dāng)”的意思是強(qiáng)制推行消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)。而在對(duì)所有社會(huì)主體的權(quán)利限制和義務(wù)設(shè)定中,政府的責(zé)任應(yīng)是引導(dǎo)推進(jìn),不能是強(qiáng)制推行。

      市住建委有關(guān)人員表示,如果地方性法規(guī)中出現(xiàn)了“標(biāo)準(zhǔn)”,那么就可以理解為由技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)上升為了法律規(guī)定,應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制力。

      那么,修正案(草案)中提到的“標(biāo)準(zhǔn)”到底應(yīng)該作何理解?地方性法規(guī)是否可以將地方標(biāo)準(zhǔn)上升為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)?

      2017年10月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法的通知》,從鼓勵(lì)角度出發(fā),提出消防重點(diǎn)單位應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等技防措施。同時(shí),根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化法的規(guī)定,地方標(biāo)準(zhǔn)屬推薦性標(biāo)準(zhǔn),本市制定的消防設(shè)置物聯(lián)網(wǎng)地方標(biāo)準(zhǔn)不是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

      二審三審再次對(duì)本條款的表述進(jìn)行了反復(fù)研究,最終通過的決定規(guī)定:“本市推動(dòng)消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)……相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),配置……消防設(shè)施。鼓勵(lì)其它單位設(shè)置消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)?!弊终寰渥瞄g體現(xiàn)的是人大立法的縝密與嚴(yán)謹(jǐn)。

      亮點(diǎn)二: 明確規(guī)定建立部門間協(xié)作機(jī)制

      與以往不同的是,條例的修正是在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的大背景下展開的。這次改革將公安部門管理了69年的消防工作改由應(yīng)急管理部管理,是新中國成立以來歷次消防體制改革中力度最大的一次。因此,關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的相關(guān)內(nèi)容也是此次條例修正的題中之義。

      根據(jù)新修正的消防法和機(jī)構(gòu)改革實(shí)施情況,相關(guān)部門的消防管理職責(zé)發(fā)生了重大調(diào)整。調(diào)整后,應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理,并由人民政府消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施;住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門負(fù)責(zé)建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)審查、建設(shè)工程竣工后的消防驗(yàn)收職責(zé)以及相應(yīng)的行政處罰;公安派出所仍負(fù)責(zé)一定范圍的日常消防監(jiān)督檢查等工作。

      針對(duì)機(jī)構(gòu)調(diào)整后的部門職責(zé),市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)及部分人大代表建議,要明確住宅小區(qū)內(nèi)占用、堵塞、封閉消防通道等違法行為的執(zhí)法主體及日常監(jiān)管要求。以往,住宅小區(qū)里若發(fā)生群租客亂接電線、占用消防通道等違法行為,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門不能上門入戶檢查,而如果由公安部門來執(zhí)法,就能避免這一狀況。

      “此次修法的一大亮點(diǎn)就是將公安派出所的監(jiān)督檢查范圍從‘住宅的物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行消防安全責(zé)任的情況擴(kuò)展至‘住宅物業(yè)消防安全管理?!笔腥舜蟪N瘯?huì)法工委主任丁偉表示,這一舉措將進(jìn)一步提高住宅小區(qū)消防執(zhí)法效應(yīng)、建立更加有效的監(jiān)管制度。

      職能劃轉(zhuǎn)之后,三個(gè)部門各自的消防職責(zé)清晰明了,但它們之間如何進(jìn)行執(zhí)法協(xié)作?如,新修正的消防法中規(guī)定:“公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查?!睘榇耍胁块T建議,在地方性法規(guī)中要明確賦予公安派出所在監(jiān)督檢查職權(quán)范圍內(nèi)行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)。

      機(jī)構(gòu)改革后,雖然相關(guān)部門的消防職責(zé)發(fā)生了重大調(diào)整,但消防救援及監(jiān)督檢查力量不能因此削弱。修正后的消防法規(guī)定,對(duì)于其所規(guī)定的行政處罰,除應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定決定的外,由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機(jī)構(gòu)按照各自職權(quán)決定。

      經(jīng)與市司法局、市公安局、市消防救援總隊(duì)等部門共同研究,表決通過的決定對(duì)此作出了明確規(guī)定:“公安派出所應(yīng)當(dāng)與消防救援機(jī)構(gòu)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門建立協(xié)作機(jī)制,……對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的消防安全違法行為開展調(diào)查取證等工作,協(xié)助消防救援機(jī)構(gòu)查處違法行為?!本C合考量間體現(xiàn)的是人大立法的重行與務(wù)實(shí)。

      亮點(diǎn)三: 首次提出推動(dòng)“智慧消防”建設(shè)

      在3月19日表決通過的決定中,首次出現(xiàn)了關(guān)于“智慧消防”的表述。

      所謂“智慧消防”,指的是綜合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)等多種技術(shù)手段,將消防設(shè)施建設(shè)、消防監(jiān)督管理、滅火救援等各環(huán)節(jié),通過物聯(lián)網(wǎng)信息傳感與通訊等技術(shù)有機(jī)鏈接,實(shí)現(xiàn)智慧防控、智慧管理,最大限度做到火災(zāi)隱患“早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早除患、早撲救”。

      近年來,上海發(fā)力“政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦”,啟動(dòng)“城市運(yùn)行一網(wǎng)統(tǒng)管”,依托“兩張網(wǎng)”,力求探索走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子。“作為超大型城市,上海面臨著量多面廣的消防安全問題。為切實(shí)提升日常監(jiān)督實(shí)效,應(yīng)當(dāng)推進(jìn)智慧消防建設(shè),加強(qiáng)城市遠(yuǎn)程消防監(jiān)控,并納入‘一網(wǎng)統(tǒng)管支撐體系?!卞X雨晴、魏偉明兩位委員提出。

      一流城市要有一流治理,要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫。最終,該建議在決定第二十四條中得到了體現(xiàn):“本市推動(dòng)智慧消防建設(shè),將其納入‘一網(wǎng)統(tǒng)管城市運(yùn)行管理體系。”跨前一步體現(xiàn)的是人大立法的前瞻與創(chuàng)新。

      法貴于行。上海市消防救援總隊(duì)總工程師談迅表示,下一步,市消防救援總隊(duì)將廣泛開展宣傳教育活動(dòng),建立完善執(zhí)行條例的相關(guān)配套措施,進(jìn)一步健全完善社會(huì)消防治理體系?!巴ㄟ^不懈努力,真正為本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境?!?/p>

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