孫鑫

3月增開(kāi)一次主任會(huì)議，4月增開(kāi)一次常委會(huì)會(huì)議，從3月18日到4月10日，《上海市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例）從草案提請(qǐng)審議到表決通過(guò)，只用了不到一個(gè)月的時(shí)間，卻經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)研并征求各方面的意見(jiàn)建議。它經(jīng)常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)后立即開(kāi)始施行，它的及時(shí)出臺(tái)為受新冠肺炎疫情影響的市場(chǎng)注入了一劑強(qiáng)心針。

“急”與“慢”

“很急！”這是此次立法過(guò)程給人留下的深刻印象。

“條文總體感覺(jué)部門(mén)痕跡較重” “要注意將政府的工作語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為法言法語(yǔ)” “要凸顯法律屬性，減少政府的文件、政策色彩”……3月18日，條例（草案）一審時(shí)，多位常委會(huì)組成人員一針見(jiàn)血地提出意見(jiàn)。從主任會(huì)議到一審的短短幾天，修改時(shí)間顯然還不夠。

會(huì)后，市人大常委會(huì)法工委馬上緊鑼密鼓地開(kāi)展各項(xiàng)工作：條例（草案）向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn);將條例（草案）印發(fā)各區(qū)人大常委會(huì)、基層立法聯(lián)系點(diǎn)以及有關(guān)社會(huì)團(tuán)體征求意見(jiàn);召開(kāi)座談會(huì)，分別聽(tīng)取相關(guān)行政管理部門(mén)、法律專(zhuān)家、部分企業(yè)尤其是外商投資企業(yè)的意見(jiàn)，注重在條例（草案）修改中吸收采納相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)和做法。

“建議將一表申請(qǐng)事項(xiàng)的辦理時(shí)間不超過(guò)1個(gè)工資日修改為行政機(jī)關(guān)的辦理時(shí)間是1個(gè)工作日” “建議在培訓(xùn)窗口服務(wù)人員時(shí)，既要培訓(xùn)現(xiàn)有政策，也要對(duì)歷史遺留的問(wèn)題和過(guò)去的政策進(jìn)行培訓(xùn)” “建議進(jìn)一步明確審批標(biāo)準(zhǔn)這些實(shí)質(zhì)性審批要素”……企業(yè)對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的期待也很急。時(shí)間雖然急迫，座談會(huì)開(kāi)得也急，但意見(jiàn)還是要慢慢聽(tīng)、條款要仔細(xì)改。市人大常委會(huì)法工委工作人員認(rèn)真記錄下每一條意見(jiàn)建議。

市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)該項(xiàng)立法也是高度重視，蔣卓慶主任、莫負(fù)春副主任多次聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作匯報(bào)，就立法中的重要問(wèn)題進(jìn)行研究，提出要按照將上海建設(shè)成為卓越的全球城市和具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的目標(biāo)，充分體現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)改革創(chuàng)新舉措等具有上海特色的內(nèi)容。

肖貴玉副主任就條例（草案）召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。莫負(fù)春副主任分別會(huì)同許昆林副市長(zhǎng)、湯志平副市長(zhǎng)召開(kāi)專(zhuān)題協(xié)調(diào)會(huì)，就企業(yè)登記形式審查、工程建設(shè)項(xiàng)目審批等問(wèn)題進(jìn)行研究。

在立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，市人大常委會(huì)法工委會(huì)同市人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)、市發(fā)改委、市司法局、市市場(chǎng)監(jiān)管局、市住建委、市規(guī)劃資源局和市高級(jí)人民法院等部門(mén)對(duì)條例草案進(jìn)行了多次會(huì)商、修改，針對(duì)每一條建議逐條對(duì)照研究，提出了草案修改稿。4月9日提請(qǐng)市人大常委會(huì)會(huì)議再次審議前，市人大常委會(huì)法工委就草案修改稿五次征求常委會(huì)組成人員意見(jiàn)，兩次征求市政府及相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，并根據(jù)反饋意見(jiàn)作了進(jìn)一步修改、完善。

“開(kāi)”與“關(guān)”

“以市場(chǎng)主體獲得感為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！睏l例十分注重營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系的要求，強(qiáng)調(diào)要以市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾滿(mǎn)意度為導(dǎo)向來(lái)推進(jìn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的改革。

營(yíng)商環(huán)境是一種軟實(shí)力，但需要硬舉措來(lái)保障落實(shí)。在世界銀行發(fā)布的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中，“開(kāi)辦企業(yè)”和“辦理施工許可”是兩項(xiàng)重要的指標(biāo)，其中，開(kāi)辦企業(yè)的手續(xù)數(shù)量、耗時(shí)天數(shù)、所需成本和辦理施工許可證的程序數(shù)量、所需時(shí)間和資金成本是具體的量化指標(biāo)。

如何讓企業(yè)“開(kāi)”得快、“開(kāi)”得便利、“開(kāi)”得成本低？條例梳理和回應(yīng)了本市大調(diào)研中企業(yè)反映的最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的訴求，充分學(xué)習(xí)借鑒了兄弟省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際上的最佳實(shí)踐，提出工程建設(shè)項(xiàng)目“一站式”審批、對(duì)企業(yè)設(shè)立和變更相關(guān)材料“形式審查”等。

企業(yè)在申請(qǐng)?jiān)O(shè)立、變更登記事項(xiàng)時(shí)，相關(guān)部門(mén)僅需對(duì)申請(qǐng)材料是否齊全、是否符合法定形式進(jìn)行審查。“這將極大促進(jìn)貿(mào)易投資便利化，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力?！笔腥舜蠓ㄖ莆魅挝瘑T陸曉棟表示，“對(duì)企業(yè)登記實(shí)行形式審查，申請(qǐng)人必須承諾所提交的章程、協(xié)議、決議和任職資格證明等材料真實(shí)、合法、有效，那么市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)可以對(duì)提交的材料進(jìn)行形式審查”。

企業(yè)開(kāi)辦的“完成時(shí)間”也在條例中進(jìn)一步被明確，申請(qǐng)人通過(guò)“一窗通”網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)申辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照、印章、發(fā)票、基本社會(huì)保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)，材料齊全、符合法定形式的，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)辦結(jié);不能當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。

條例還明確，社會(huì)投資的低風(fēng)險(xiǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)工程規(guī)劃許可和施工許可，可以合并辦理，全流程備案、審批時(shí)間不超過(guò)十個(gè)工作日。

在世界銀行最新發(fā)布的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2019》中，中國(guó)的10項(xiàng)參評(píng)指標(biāo)，“辦理破產(chǎn)”的得分最低，而且相比上次報(bào)告，此項(xiàng)指標(biāo)得分無(wú)變化，排名在下降?！伴_(kāi)”得方便，也要“關(guān)”得順利！但事實(shí)上企業(yè)“破產(chǎn)難”已經(jīng)是困擾市場(chǎng)多年的問(wèn)題。

審議中，有的委員和部門(mén)認(rèn)為，關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)處置的內(nèi)容較為原則，建議增加破產(chǎn)重整、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處置、破產(chǎn)企業(yè)職工權(quán)益保障和破產(chǎn)企業(yè)稅費(fèi)減免等規(guī)定。有的委員建議在條例中明確破產(chǎn)管理人相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。

最終，條例綜合采納各方意見(jiàn)建議，提出“本市建立市人民政府和市高級(jí)人民法院共同牽頭、相關(guān)部門(mén)參加的企業(yè)破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制”;分別就破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處置、破產(chǎn)企業(yè)職工權(quán)益保障、破產(chǎn)企業(yè)稅費(fèi)減免、破產(chǎn)企業(yè)重整救濟(jì)等內(nèi)容作出規(guī)定;還就破產(chǎn)企業(yè)重大財(cái)產(chǎn)處分、破產(chǎn)管理人權(quán)利、破產(chǎn)企業(yè)注銷(xiāo)登記和破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)等作出了規(guī)定。

“嚴(yán)”與“寬”

“‘政府誠(chéng)信是營(yíng)商環(huán)境里非常重要的要求，目前寫(xiě)得太單薄。”在一審時(shí)，高小玫副主任提出，條例（草案）對(duì)社會(huì)公眾的承諾、工作性的宣誓、信息公開(kāi)的內(nèi)容、政府失信所要承擔(dān)的責(zé)任等，寫(xiě)得不夠，應(yīng)當(dāng)充實(shí)。

“相對(duì)于北京和廣州，上海的監(jiān)管非常嚴(yán)格，企業(yè)成本高。” “建議政府部門(mén)不要隨意將企業(yè)納入失信名單。”……企業(yè)代表們也對(duì)政府部門(mén)提出了更高要求。

聚焦當(dāng)前市場(chǎng)主體反映強(qiáng)烈的營(yíng)商環(huán)境主要問(wèn)題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力增強(qiáng)立法的可規(guī)范性、操作性和實(shí)效性，是此次立法的本義。

“刀刃向內(nèi)、自我革命?！贝舜瘟⒎ㄖ荚跔I(yíng)造寬嚴(yán)適度的監(jiān)管環(huán)境，如大力推進(jìn)“證照分離”改革，規(guī)范涉企收費(fèi)事項(xiàng)、完善公共資源交易管理制度等;探索建立拖欠賬款行為約束懲戒機(jī)制，通過(guò)預(yù)算管理、績(jī)效考核、審計(jì)監(jiān)督等，預(yù)防和糾正行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位拖欠市場(chǎng)主體賬款等。

條例針對(duì)市場(chǎng)主體的行政許可、涉企收費(fèi)、審批中介服務(wù)、證明事項(xiàng)、監(jiān)管事項(xiàng)、行政強(qiáng)制措施等，都明確了目錄清單制度，目錄清單以外的一律不得實(shí)施，并配套目錄清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。“這是一部執(zhí)行力很強(qiáng)的法規(guī)，對(duì)政府服務(wù)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限、程序都有很高的透明度要求?！笔邪l(fā)改委副主任朱民表示。

對(duì)政府部門(mén)的要求更“嚴(yán)”了，對(duì)市場(chǎng)主體的要求又如何呢？

“包容審慎”是此次立法中的一個(gè)重要關(guān)鍵詞。條例對(duì)本市率先開(kāi)展的市場(chǎng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為不予行政處罰制度作了規(guī)定，并授權(quán)市政府有關(guān)部門(mén)探索建立不予實(shí)施行政強(qiáng)制措施清單。同時(shí)，建立健全信用修復(fù)機(jī)制，依法依規(guī)及時(shí)修復(fù)市場(chǎng)主體信用狀況。

“創(chuàng)新容錯(cuò)”是另一個(gè)重要的關(guān)鍵詞。條例鼓勵(lì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行制度創(chuàng)新，對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作中作出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)規(guī)定了創(chuàng)新容錯(cuò)，對(duì)符合條件的探索中出現(xiàn)的失誤或者偏差，予以免責(zé)或者減輕責(zé)任。

“單個(gè)法規(guī)”與“組合拳”

好的法規(guī)還需要好的落實(shí)。市場(chǎng)主體在辦理具體事項(xiàng)時(shí)非常需要一些辦事指引。這就要求有關(guān)部門(mén)及時(shí)出臺(tái)詳細(xì)的政策，讓好的法規(guī)盡快落地。

市發(fā)改委副主任朱民透露，本市在春節(jié)前出臺(tái)了涵蓋世界銀行評(píng)估指標(biāo)的24部改革文件，在3月底之前落地實(shí)施了專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃提出的122項(xiàng)政策措施。下一步，市發(fā)改委將逐項(xiàng)梳理?xiàng)l例明確需要出臺(tái)具體細(xì)則或制定目錄清單的事項(xiàng)，抓緊協(xié)調(diào)推動(dòng)各責(zé)任部門(mén)逐項(xiàng)落實(shí);進(jìn)一步完善和拓寬社會(huì)力量參與營(yíng)商環(huán)境改革的渠道，優(yōu)化政府、企業(yè)、社會(huì)組織共同建設(shè)營(yíng)商環(huán)境的有效機(jī)制。

“我們把有限的資源集中在一個(gè)點(diǎn)上，力爭(zhēng)通過(guò)幾個(gè)地方性法規(guī)的修改、訂立，來(lái)推動(dòng)體制機(jī)制的改革，爭(zhēng)取有所突破。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境不能僅僅局限于單個(gè)法規(guī)的立法，我們是一個(gè)‘組合拳。”市人大常委會(huì)法工委主任丁偉說(shuō)。