西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償現(xiàn)狀及緩解對(duì)策

謝文芳，宋軍平，蘇海萍，巖 丙，王巧燕

(1.云南西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)曼稿管護(hù)所，云南 勐海 666200;2.云南西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)勐侖管護(hù)所,云南 勐臘 666300；3.云南西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游管護(hù)所，云南 景洪 666100;4.云南西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)尚勇管護(hù)所，云南 勐臘 666300；5.云南西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)科學(xué)研究所，云南 景洪 666100)

1991—2009年西雙版納全州累計(jì)有 153 080 戶農(nóng)戶遭受野生動(dòng)物的侵害，損失糧食作物 7 603.08 萬 kg、牲畜 5 152 頭，人員傷亡198人，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2.58億元，涉及受災(zāi)人口近76萬人。雖然西雙版納州政府對(duì)受災(zāi)農(nóng)戶給予了一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但各損失種類補(bǔ)償只占其市場(chǎng)價(jià)格的5%～10%。2010年西雙版納開始實(shí)施野生動(dòng)物亞洲象公眾責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，投保金額為260萬元，保額為300萬元，實(shí)際理賠439萬元[1]，野生動(dòng)物肇事由政府補(bǔ)償轉(zhuǎn)為保險(xiǎn)公司賠償。據(jù)此，2011年西雙版納州有關(guān)部門與中國太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司西雙版納中心支公司合作，簽訂野生動(dòng)物公眾責(zé)任保險(xiǎn)合同，實(shí)行“政府部門投保、保險(xiǎn)公司理賠、受災(zāi)群眾獲益”，擴(kuò)大了肇事野生動(dòng)物投保種類，由單一的亞洲象物種推廣到珍稀野生動(dòng)物物種。本文通過收集2011—2018年野生動(dòng)物肇事及補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)表、年度保險(xiǎn)理賠金額等資料，對(duì)野生動(dòng)物責(zé)任險(xiǎn)實(shí)施以來存在的問題、采取的措施以及現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出緩解人與動(dòng)物沖突的方法及措施，為野生動(dòng)物的保護(hù)與發(fā)展找到可行之路。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)慨況

西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“保護(hù)區(qū)”)地處云南省西雙版納傣族自治州境內(nèi)，位于21°10′～22°14′N，100°16′～101°15′E，由地域上互不相連的勐養(yǎng)、勐侖、勐臘、尚勇、曼稿5個(gè)子保護(hù)區(qū)組成，分別座落在勐海、勐臘、景洪兩縣一市，保護(hù)區(qū)總面積 2 474.39 km2，其中勐養(yǎng)子保護(hù)區(qū) 1 029.13 km2，勐倫子保護(hù)區(qū)105.34 km2，勐臘子保護(hù)區(qū)939.94 km2，尚勇子保護(hù)區(qū)321.85 km2，曼稿子保護(hù)區(qū)78.13 km2。保護(hù)區(qū)分布在西雙版納州景洪、勐臘、勐海一市二縣境內(nèi)的22個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中。保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊村寨有299個(gè)，其中：保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)122個(gè)，周邊177個(gè)。保護(hù)區(qū)屬季風(fēng)熱帶北緣季雨林區(qū)，是中國唯一有幾個(gè)動(dòng)物區(qū)系會(huì)萃地區(qū)，以保護(hù)中國熱帶北緣季節(jié)雨林、季雨林和珍稀動(dòng)植物種群為主。動(dòng)植物資源豐富，已記載的脊椎動(dòng)物有727種，約占全國種數(shù)(3 317 種)的1/5，占云南省種數(shù)(1 836 種)的1/3[2]。主要有以亞洲象、印支虎、水鹿、黑熊、云豹、金錢豹、印度野牛獼猴、灰葉猴、綠孔雀、犀鳥等為代表的珍稀瀕危特有動(dòng)物。

1.2 數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)來源于西雙版納州野生動(dòng)物公眾責(zé)任險(xiǎn)理賠數(shù)據(jù)。

1.3 數(shù)據(jù)收集方法

中國太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司云南分公司理賠員、林業(yè)和草原局、林業(yè)站、保護(hù)區(qū)管護(hù)局以及護(hù)林員等針對(duì)于野生動(dòng)物損害地點(diǎn)，進(jìn)行實(shí)地踏查，測(cè)量或估測(cè)損害農(nóng)作物的數(shù)量和損失。

1.4 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)作物以畝為單位計(jì)算，經(jīng)濟(jì)作物以株為單位計(jì)算。房屋及附屬設(shè)施限額10 000元，人員死亡、傷殘賠償限額為20萬元，醫(yī)療費(fèi)用賠償金限額為10萬元。補(bǔ)償金額隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)和變化而有所調(diào)整，具體如表1。

2 結(jié)果與分析

2.1 野生動(dòng)物肇事現(xiàn)狀

2011—2018年受到野生動(dòng)物肇事危害的保護(hù)區(qū)內(nèi)及其邊緣的村寨，最低的是2011年84個(gè)，最高是2013年232個(gè)，分別占總數(shù)的28.1%和77.6%。野生動(dòng)物肇事造成的經(jīng)濟(jì)損失主要包括糧食、經(jīng)濟(jì)作物、財(cái)產(chǎn)損失以及人身傷害。調(diào)查期間共有 14 340 戶農(nóng)戶受到野生動(dòng)物肇事?lián)p害，共損失 2 322.049 7 萬元，占全州野生動(dòng)物損害總金額的22.1%，其中毀壞農(nóng)作物 1 317.1217 萬元，經(jīng)濟(jì)作物 915.666 8 萬元，畜牧 72 850 元，財(cái)產(chǎn)損失 83 025 元，其它 73.673 7 萬元(包括人員傷亡8，其中傷5人，死亡3人)，補(bǔ)償率達(dá)到99%以上(表2)。

2.2 主要的肇事野生動(dòng)物

西雙版納保護(hù)區(qū)動(dòng)物資源較為豐富，大型的哺乳動(dòng)物較多，如亞洲象、野豬、黑熊、印度野牛、靈長類以及一些食草動(dòng)物，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊的社區(qū)居民造成一定的經(jīng)濟(jì)損害。2011—2018年，亞洲象累計(jì)肇事?lián)p害總金額占保護(hù)區(qū)野生動(dòng)物肇事總金額的93.4%，是主要的野生動(dòng)物肇事物種，其次是野豬肇事，占總金額的3.2%，其它肇事的動(dòng)物還有黑熊、印度野牛、偶蹄類和靈長類等，占總金額的3.4%(表3)。

表1 2011—2018年野生動(dòng)物公眾責(zé)任險(xiǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

注：人員傷亡賠償限額為20萬元，其中一次性死亡賠償金為20萬，殘疾賠償金限額為20萬，醫(yī)療費(fèi)用賠償金限額為10萬元[3]。

表2 2011—2018年西雙版納保護(hù)區(qū)野生動(dòng)物肇事?lián)p害占全州野生動(dòng)物肇事?lián)p害總金額的比例

表3 野生動(dòng)物肇事?lián)p害占保護(hù)區(qū)野生動(dòng)物肇事總金額的比例

2.3 野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償現(xiàn)狀及存在問題分析

2.3.1野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償現(xiàn)狀

2004年以前野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償資金主要由省、州、縣各級(jí)政府共同籌集。2005年省政府一次性給予西雙版納州400萬元補(bǔ)助，2006年以后由中央財(cái)政每年專門補(bǔ)助500萬元。各級(jí)政府也加大了野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償資金的投入。但這些每年籌集的補(bǔ)償資金僅占當(dāng)年野生動(dòng)物造成的直接經(jīng)濟(jì)損失7%左右[1]，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。2008—2010年國家財(cái)政部、國家林業(yè)局連續(xù)3年在西雙版納州實(shí)施了野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償試點(diǎn)工作。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高緩解了野生動(dòng)物保護(hù)與肇事的矛盾和沖突。在此基礎(chǔ)上，2010年西雙版納開始實(shí)施野生動(dòng)物亞洲象公眾責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，由西雙版納州有關(guān)部門與中國太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司西雙版納中心支公司合作，簽訂野生動(dòng)物公眾責(zé)任保險(xiǎn)合同。2010年投保金額為260萬元，補(bǔ)償率達(dá)99.5%，投保效果較好?；诖耍?011年擴(kuò)大了肇事野生動(dòng)物投保種類，由單一的亞洲象推廣到全部受保護(hù)的野生動(dòng)物。每年的投保金額也在不斷加大，從2010年260萬元增至2018年 1 670 萬元。2011年投保金額為660萬元，實(shí)際補(bǔ)償金額約為996萬元，2013年投保金額為770萬元，實(shí)際補(bǔ)償金額約為 1 559 萬元，投保金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際補(bǔ)償金額。2014年西雙版納政府加大投保金額，從660萬元提升到 1 670 萬元，提高了60.5%。2011—2018年西雙版納保護(hù)區(qū)補(bǔ)償金額最高達(dá)464萬元，最低為154萬元，其每年的補(bǔ)償金額分別占全州補(bǔ)償金額的29.5%、23%、21.8%、21.7%、19.1%、14.6%、17.6%、27.8%(圖1)。

圖1 2011—2018年投保金額與野生動(dòng)物實(shí)際補(bǔ)償金額Fig.1 Insured amount and actual compensation for wildlife accidents from 2011 to 2018

2.3.2存在問題

1)野生動(dòng)物肇事涉及范圍廣，野外查勘工作量大

保護(hù)區(qū)分布在西雙版納州景洪、勐臘、勐海一市二縣境內(nèi)的22個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中，保護(hù)區(qū)內(nèi)及其周邊村寨有299個(gè)。大部份的村寨都有不同程度的野生動(dòng)物肇事，其中涉及村寨最多是2013年的232個(gè)村寨、2 354 戶，占保護(hù)區(qū)內(nèi)及其周邊村寨的77.6%。 2012、2014和2017年有野生動(dòng)物肇事村寨均超過了保護(hù)區(qū)內(nèi)及其周邊村寨總數(shù)的50%以上，涉及到的野生動(dòng)物肇事受損戶數(shù)最少為856戶，最多為 2 354 戶。目前野外查勘的工作人員主要有保險(xiǎn)查勘人員、保護(hù)所和林業(yè)站工作人員、長期護(hù)林員、村干部等，大約150人左右。但野生動(dòng)物肇事受損涉及的范圍較廣，面積較大，受損地區(qū)多為山區(qū)、半山區(qū)等交通不便、生活較為困難的區(qū)域，致使野生動(dòng)物肇事野外查勘的工作量大，范圍廣，許多地區(qū)不能及時(shí)定損，造成定損難度加大，理賠依據(jù)不充分。

2)野外查勘標(biāo)準(zhǔn)定性難度大

由于野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償政策性較強(qiáng)，要求準(zhǔn)確把握野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償對(duì)象。野生動(dòng)物肇事造成的經(jīng)濟(jì)損失主要包括糧食、經(jīng)濟(jì)作物、財(cái)產(chǎn)損失及人身傷害。對(duì)于糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物的查勘標(biāo)準(zhǔn)定性較難，受損時(shí)間直接影響產(chǎn)出。而對(duì)于有些損害后的農(nóng)作物，存在補(bǔ)種后又被損害或一塊土地重復(fù)定損的現(xiàn)象。

3)補(bǔ)償價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)缺乏依據(jù)

野生動(dòng)物補(bǔ)償金的價(jià)值核算是以市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，在此基礎(chǔ)上增減。但由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，缺乏標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，沒有考慮不同土地類型的產(chǎn)出以及影響農(nóng)作物生長的環(huán)境因素，采用統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這造成產(chǎn)出高的土地類型補(bǔ)償較低。

4)補(bǔ)償機(jī)制不完善，監(jiān)管機(jī)制不健全

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，不能實(shí)現(xiàn)等價(jià)補(bǔ)償，投保經(jīng)費(fèi)額度和下?lián)軙r(shí)間不穩(wěn)定。相關(guān)部門參與度較低，對(duì)保險(xiǎn)公司的監(jiān)管機(jī)制不健全，沒有約束保險(xiǎn)公司履行服務(wù)協(xié)議的有效措施。保險(xiǎn)公司對(duì)理賠工作參與度不高導(dǎo)致自身工作任務(wù)量增加，又因人員變動(dòng)大，工作銜接問題多，理賠滯后，對(duì)一些時(shí)效性強(qiáng)的查勘定損存在一定困難。

3 緩解對(duì)策

3.1 改變種植結(jié)構(gòu)

為了緩解野生動(dòng)物肇事現(xiàn)狀，在保護(hù)區(qū)周邊的社區(qū)開展一些改變土地種植結(jié)構(gòu)的試驗(yàn)，種植一些野生動(dòng)物不喜食的物種，如勐臘、尚勇、勐養(yǎng)、勐侖子保護(hù)區(qū)周邊主要種植橡膠、茶等經(jīng)濟(jì)林木，曼稿子保護(hù)區(qū)種植茶和沙松，在保護(hù)區(qū)與周邊形成一道防護(hù)欄。體型較小的食草動(dòng)物如野豬、水鹿、赤麂，性格較為謹(jǐn)慎，在人為活動(dòng)頻繁處活動(dòng)較少。而亞洲象體型較大，沒有天敵，所以常常會(huì)穿過橡膠林、茶地進(jìn)入生產(chǎn)勞動(dòng)區(qū)，致使受損面積、范圍加大。因此，改變種植結(jié)構(gòu)時(shí)需考慮社區(qū)發(fā)展、野生動(dòng)物棲息地的恢復(fù)和種群調(diào)控等相關(guān)因素。

3.2 恢復(fù)與改善野生動(dòng)物棲息地

目前保護(hù)區(qū)周邊的橡膠、茶等經(jīng)濟(jì)作物的種植面積較大，亞洲象等大型的野生動(dòng)物棲息地面積減少，破碎化嚴(yán)重，致使有亞洲象活動(dòng)的區(qū)域受損嚴(yán)重。西雙版納保護(hù)區(qū)主要是采用2種方式進(jìn)行棲息地維護(hù):①人工輔助,通過有計(jì)劃地?zé)窒虏荼?、枯枝落葉，在不改變大環(huán)境的情況下，促進(jìn)草本層的演替，為大型食草動(dòng)物提供豐富的食源；②人工種植野生動(dòng)物喜食的物種(本地物種)，在保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)選擇部分區(qū)域作為野生動(dòng)物食物園種植基地，種植草本等大型食草動(dòng)物喜食的植物，通過改善棲息地環(huán)境，減少野生動(dòng)物毀壞周邊社區(qū)作物的頻次及機(jī)率。建議擴(kuò)大棲息地恢復(fù)的面積和范圍，在保護(hù)區(qū)、國有林以及集體林通過計(jì)劃燒除、人工輔助更新的方法，逐步改造為野生動(dòng)物適應(yīng)棲息地。

3.3 建立與完善政策法規(guī)及補(bǔ)償機(jī)制

針對(duì)目前存在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，2011—2018年野生動(dòng)物肇事保險(xiǎn)補(bǔ)償也在不斷地提高補(bǔ)償金額，每年的投保金額也在不斷加大，從2011年660萬元增至2018年 1 670 萬元，增加率為60.5%。補(bǔ)償項(xiàng)目越來越細(xì)化和規(guī)范，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的增幅不同程度地提高。野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償機(jī)制的完善，一定程度上緩解了野生動(dòng)物與人的矛盾與沖突。但由于資金的不足，補(bǔ)償價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)格?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》也明確規(guī)定因保護(hù)國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其它損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償。當(dāng)?shù)卣哺鶕?jù)相關(guān)的規(guī)定制定了《西雙版納州野生動(dòng)物肇事調(diào)查統(tǒng)計(jì)及補(bǔ)償兌現(xiàn)管理辦法》。但由于地方財(cái)政不足，補(bǔ)償資金沒有著落。建議國家財(cái)政部門應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)的“生態(tài)補(bǔ)償基金”，將野生動(dòng)物損害補(bǔ)償機(jī)制納入生態(tài)轉(zhuǎn)移支付等。完善我國重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物肇事經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)，對(duì)因保護(hù)野生動(dòng)物喪失發(fā)展機(jī)會(huì)，受到人身傷害及財(cái)產(chǎn)損失的群眾給予足額的補(bǔ)償，由受益的全體公民共同承擔(dān)這一部份的損失[6]。

3.4 調(diào)控種群

近年來，隨著保護(hù)工作力度不斷加強(qiáng)，野生動(dòng)物的種群數(shù)量得到不同程度的增加，在野生動(dòng)物種群增加的同時(shí)，也出現(xiàn)了新的問題，部分區(qū)域野生動(dòng)物數(shù)量增加，影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)平衡，野生動(dòng)物傷害人身財(cái)產(chǎn)安全事件不時(shí)發(fā)生。針對(duì)上述情況，應(yīng)對(duì)陸生野生動(dòng)物的種群、數(shù)量、生態(tài)平衡狀況等進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估。對(duì)因某些野生動(dòng)物數(shù)量增加過多影響生態(tài)平衡、威脅和損害群眾人身財(cái)產(chǎn)安全的，通過種群調(diào)控的措施，科學(xué)評(píng)估，按照規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后合理獵捕或遷移。通過人為干預(yù)調(diào)控其野生種群的數(shù)量及分布，維持生態(tài)平衡，減少受災(zāi)嚴(yán)重區(qū)域的壓力。

3.5 開展野生動(dòng)物肇事防范宣傳

近年來，野生動(dòng)物肇事現(xiàn)象嚴(yán)重，肇事區(qū)域也越來越大，保護(hù)區(qū)管理部門以及一些國際組織在緩解、防范野生動(dòng)物肇事上采取了許多相關(guān)的研究和措施。如針對(duì)亞洲象的防象溝、防象壁、電圍欄、太陽能路燈、棲息地改造、亞洲象預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)以及土地利用格局的改變等，這些措施在一定程度上起到了緩解野生動(dòng)物肇事的作用。但由于維護(hù)及使用需要大量、長期的資金投入，致使這些防范措施沒有大面積地推廣及運(yùn)用。再者，社區(qū)群眾對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)、肇事及補(bǔ)償認(rèn)識(shí)參差不一，影響工作的開展。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居民的宣傳教育，開展野生動(dòng)物保護(hù)及防范意識(shí)教育，提高群眾認(rèn)知及防范野生動(dòng)物肇事的能力。

4 結(jié)語

近年來，隨著保護(hù)工作力度不斷加強(qiáng)，野生動(dòng)物的種群數(shù)量得到不同程度的增加，同時(shí)，也帶來了一系列的矛盾和問題，如野生動(dòng)物損害農(nóng)作物，傷害人畜的肇事案件越來越多，嚴(yán)重危害到當(dāng)?shù)厝罕姷纳⒇?cái)產(chǎn)安全，影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到受害群眾的生命安全和生產(chǎn)生活，關(guān)系到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。野生動(dòng)物公眾責(zé)任保險(xiǎn)工作的開展，補(bǔ)償機(jī)制的完善與健全，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，一定程度上緩解了人與野生動(dòng)物的矛盾和沖突，促進(jìn)了野生動(dòng)物保護(hù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。