祝捷 李若維

[摘 ? ?要] 黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理是新時代中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的重要形式。黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理不僅需要在政治上、思想上、組織上予以貫徹落實，而且需要在制度層面予以規(guī)范。2019年頒布的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》明確了國有企業(yè)黨組織遵循的工作原則，完善了國有企業(yè)黨組織的職責(zé)定位，細化了黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理的體制機制，健全了國有企業(yè)黨組織的黨內(nèi)監(jiān)督體系，是新時代黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理的重要規(guī)范依據(jù)，也為堅持和完善黨對國有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)奠定了制度基礎(chǔ)。此外，《條例》仍存在商榷之處，如國家法律與黨內(nèi)法規(guī)銜接不充分，缺乏國有企業(yè)黨組織與股東會關(guān)系的規(guī)范界定，需要在試行的過程不斷加以完善。

[關(guān)鍵詞] 《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》;黨組織;國有企業(yè);黨內(nèi)法規(guī)

[中圖分類號] F267.1 ?[文獻標(biāo)識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2020）04-0043-10

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量[1] 175。黨組織在國有企業(yè)治理中居于十分重要的地位。目前學(xué)界對國有企業(yè)黨組織的相關(guān)研究主要分為兩股：第一股是黨建學(xué)科的進路，即闡釋堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)對于國有企業(yè)發(fā)展的重大意義，從而論證國有企業(yè)黨組織建設(shè)的必要性，研究國有企業(yè)黨組織建設(shè)問題[2] [3] [4];第二股是法學(xué)學(xué)科的進路，即把國有企業(yè)黨組織和現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)作為兩個分析面向，研究國有企業(yè)黨組織和股東會、董事會、監(jiān)事會以及經(jīng)理層（“三會一層”）的關(guān)系[5] [6]。 2019年11月29日，中共中央政治局召開會議時強調(diào)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，確保國有企業(yè)黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)作用組織化、制度化、具體化。12月30日，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》），這是中國共產(chǎn)黨關(guān)于國有企業(yè)的第一部重要黨內(nèi)法規(guī)，也是一部體現(xiàn)黨對國有企業(yè)全面領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)法規(guī)，對于新時代堅持和完善國有企業(yè)，加強國有企業(yè)黨組織建設(shè)，特別是把黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理具有重大意義，為新時代國有企業(yè)黨的建設(shè)指明了方向、律定了規(guī)范。本文以《條例》為中心，通過分析《條例》定位為基礎(chǔ)來討論《條例》的創(chuàng)新與不足，從而提出合理的完善措施。

一、《條例》的定位研究

國有企業(yè)黨組織作為黨的基層組織，是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，發(fā)揮著戰(zhàn)斗堡壘的作用。作為黨組織參與國有企業(yè)治理的重要方式，黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理有著不可替代的重要意義?！稐l例》首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理作出制度安排，為黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理供給了黨內(nèi)制度路徑。因此，《條例》的施行不僅增強了中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，還鞏固了國有企業(yè)黨組織的法定地位，更為國有企業(yè)黨組織的具體規(guī)定作了進一步完善。這體現(xiàn)了多年以來國有企業(yè)改革和黨組織建設(shè)的成果，體現(xiàn)出黨中央對于國有企業(yè)黨組織的重視。

《條例》頒布以前，制度層面對黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)管理的安排都限于國家法律層面，主要通過憲法、公司法等法律規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位以及黨組織在國有企業(yè)中的活動方式。黨內(nèi)則主要通過領(lǐng)導(dǎo)人講話、中央文件等政策對黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理進行規(guī)范和指引。隨著《條例》的施行，黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理進程中有了能夠遵從的規(guī)范依據(jù)和行動指南。為加速黨組織融入國有企業(yè)治理的進程，進一步推進對其相關(guān)規(guī)定的貫徹落實，應(yīng)對《條例》的定位予以明確。作為新施行的一部基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，《條例》需符合以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。盡管從名稱上來看，《條例》與黨的組織法規(guī)常用的名稱更為接近，但通過《條例》制定的歷史沿革、結(jié)構(gòu)和功能，對其分類歸納，明確了其黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)定位，以進一步加強黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)，健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

（一）《條例》制定的歷史沿革

黨組織參與國有企業(yè)治理在我國具有深厚的歷史淵源。事實上，黨組織對于國有企業(yè)的參與主要分為四個階段。第一個階段是中華人民共和國成立之后到改革開放之前。在這個階段里高度集中的計劃經(jīng)濟體制逐步確立，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的分工負責(zé)制也開始探索，除思政工作外，國企黨組織還承擔(dān)監(jiān)督、保證生產(chǎn)和行政工作，此時黨組織職權(quán)和責(zé)任并未明確劃分[6]。第二個階段是改革開放以后到1989年以前。在這個階段里，國有企業(yè)從原來傳統(tǒng)的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長分工負責(zé)制轉(zhuǎn)變?yōu)閺S長（經(jīng)理）負責(zé)制，黨組織也從原來的領(lǐng)導(dǎo)核心轉(zhuǎn)變?yōu)檎魏诵摹５谌齻€階段是1989年之后到2016年之前。在這個階段里，國有企業(yè)雖然經(jīng)歷了幾番改革，但是黨組織仍然發(fā)揮著政治核心作用。2015年6月的《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》以及2015年8月施行的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確了黨組織在國有企業(yè)發(fā)揮政治核心作用的地位。第四個階段則從2016年至今，是國有企業(yè)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心有機統(tǒng)一的時期[7]。2016年10月，全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議召開。習(xí)近平總書記親自出席會議，并明確提出國有企業(yè)黨組織要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心與政治核心作用。黨組織從原來發(fā)揮單一的政治核心作用轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)核心與政治核心相結(jié)合的作用。此外，習(xí)近平總書記在會議上強調(diào)，堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之;建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。這兩個“一以貫之”體現(xiàn)出國家對于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重視。事實上，這兩個“一以貫之”之間的聯(lián)系十分密切，即要建立中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度就離不開黨對于國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，換句話說，堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)也是現(xiàn)代國有企業(yè)制度的重要政治原則和前提。因此，中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的依靠力量，首先是黨的領(lǐng)導(dǎo)，其次是廣大干部職工，再次才是資本[8]。 在此基礎(chǔ)上，兩個“一以貫之”體現(xiàn)出辯證統(tǒng)一關(guān)系，即黨的領(lǐng)導(dǎo)是建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度的基本前提，現(xiàn)代國有企業(yè)制度是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。而黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理的根本目的就在于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，這是對現(xiàn)代國有企業(yè)制度如何充分實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)，進一步表明黨組織在國有企業(yè)治理之中所具有的不可替代的領(lǐng)導(dǎo)作用。

通過對黨組織參與國有企業(yè)治理的歷程進行全面的歷史梳理能夠歸納出黨組織在國有企業(yè)中作用的演變進程，以明晰黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于國有企業(yè)治理過程始終。改革開放之前，黨長期處于絕對領(lǐng)導(dǎo)地位;改革開放以后，黨放權(quán)讓利，為國有企業(yè)的發(fā)展松綁，但同時也保持著相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，國有企業(yè)黨組織地位作用的變化是歷史形成的，是形勢任務(wù)變化、國企改革發(fā)展與黨的建設(shè)深入開展的結(jié)果[7]。歷史的發(fā)展為國有企業(yè)形成黨領(lǐng)導(dǎo)工作的優(yōu)良傳統(tǒng)奠定了基礎(chǔ)，使其能夠在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展前進。雖然黨中央陸續(xù)施行了多個規(guī)范性文件試圖明確規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)，但由于缺乏系統(tǒng)而全面的規(guī)定，使黨組織的很多措施無法真正在國有企業(yè)工作治理中貫徹落實，以至于出現(xiàn)黨組織被虛化、弱化和邊緣化的情形。

此后，《條例》的施行，順應(yīng)了黨領(lǐng)導(dǎo)國有企業(yè)工作的歷史潮流，使黨組織參與國有企業(yè)治理進程時能夠依照其相關(guān)規(guī)定進行活動，鞏固了黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理的結(jié)構(gòu)形式，為加強黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)提供堅實的理論基礎(chǔ)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)在國有企業(yè)治理中得以充分彰顯。從這個意義上來說，《條例》應(yīng)定位于黨內(nèi)法規(guī)制度體系下黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)之一。

（二）《條例》制定的結(jié)構(gòu)分析

2018年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》雖指出要完善黨的組織法規(guī)，并重點制定國有企業(yè)黨組織工作條例，但基于《條例》自身的結(jié)構(gòu)分析，應(yīng)將其定位為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)而非黨的組織法規(guī)。原因有二。

第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)思想貫穿條例始終。《條例》雖只有9章41條，但涵蓋了國有企業(yè)黨的建設(shè)的各個方面。其中，第二章“組織設(shè)置”和第三章“主要職責(zé)”是對國有企業(yè)黨組織進行具體層級劃分和職責(zé)限定，是屬于組織設(shè)置的范疇，但仍間接強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，如《條例》第十一條規(guī)定，國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項。此外，《條例》其他七章或多或少都蘊含或者明確指出黨的領(lǐng)導(dǎo)思想，如總則第一條就明確指出要堅持和加強黨對國有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，并在第三條要求國有企業(yè)黨組織工作應(yīng)遵循堅持加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理相統(tǒng)一，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)的工作原則。由此來看，《條例》雖名為基層組織工作條例，但分析《條例》的整體結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，能夠發(fā)現(xiàn)其并不僅僅是對國有企業(yè)基層組織的規(guī)范，更多的是對國有企業(yè)中黨的建設(shè)工作進行指導(dǎo)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)在國有企業(yè)工作中貫徹實行。這體現(xiàn)出國有企業(yè)黨組織在運用《條例》進行具體工作時能夠發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，對國有企業(yè)的方向予以掌控，以進一步加快國有企業(yè)朝著現(xiàn)代化進程前進。從這個意義上來說，將《條例》定位于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)更符合其實質(zhì)內(nèi)容。

第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容以單獨章節(jié)明確規(guī)定?！稐l例》采用單獨章節(jié)即第四章“黨的領(lǐng)導(dǎo)和公司治理”、第六章“黨的政治建設(shè)”以及第八章“領(lǐng)導(dǎo)和保障”來明確黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要地位。在這三章中，第四章與第八章是對黨的領(lǐng)導(dǎo)的實施進行具體規(guī)定，即對外與對內(nèi)。對外是黨組織作為整體來協(xié)調(diào)與公司內(nèi)部機構(gòu)的關(guān)系，從而發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用;對內(nèi)則是黨組織內(nèi)部層級劃分，發(fā)揮黨內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)作用，如要求“中央企業(yè)直屬企業(yè)（單位）黨建工作，以中央企業(yè)黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)為主，企業(yè)所在地的市地以上黨委協(xié)助”“中管金融企業(yè)黨委垂直領(lǐng)導(dǎo)本系統(tǒng)的黨組織，負責(zé)抓好本系統(tǒng)黨建工作”等。此外，第六章雖強調(diào)的是“黨的政治建設(shè)”，但作為黨的根本性建設(shè)，國有企業(yè)黨組織需將黨的政治建設(shè)擺在首位，強化政治引領(lǐng)，以加強政治建設(shè)來達到政治領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)，換句話說，堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)是加強黨的政治建設(shè)必須遵循的重大政治原則[9]。因此，黨的政治建設(shè)實際上是對黨的領(lǐng)導(dǎo)原則的進一步細化論述，以體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹實行的重要方法。黨的領(lǐng)導(dǎo)是以單獨章節(jié)在《條例》中具有較大占比的獨特內(nèi)容，雖包含了組織設(shè)置的內(nèi)容，更多則體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)。這樣的章節(jié)設(shè)置無疑體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)在整部條例中的突出地位，是以將其歸位黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)而非黨的組織法規(guī)更具合理性。

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，必須堅持黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度需要黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為載體和依托[10]?！稐l例》作為規(guī)范國有企業(yè)黨組織參與企業(yè)治理的一部基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)無疑有著重要地位，通過對其結(jié)構(gòu)章節(jié)設(shè)置分析，其領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)定位得以彰顯，從而為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的健全提供堅實的保障。

二、《條例》的主要特點和創(chuàng)新

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對國有企業(yè)多次作出重要指示，突出黨建融入國有企業(yè)治理，為黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理指明了方向?！稐l例》是黨的十八大以來國有企業(yè)黨建工作和國有企業(yè)改革在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。《條例》的施行，把兩個“一以貫之”集中于一部黨內(nèi)法規(guī)之中，這不僅給予國有企業(yè)黨組織有力支持，使其能夠依照具體合理的章程來參與國有企業(yè)治理，還極大增加了黨組織的治理活力，通過建構(gòu)制度化路徑以避免黨建工作在國有企業(yè)治理過程中被弱化、淡化、虛化、邊緣化等問題的發(fā)生。

（一）明確國有企業(yè)黨組織遵循的工作原則

《條例》在強調(diào)要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，在增強“四個意識”、堅定“四個自信”和做到“兩個維護”的基礎(chǔ)上，第三條明確了國有企業(yè)黨組織的工作原則，以完善國有企業(yè)黨組織在參與治理工作的基本準(zhǔn)則。其內(nèi)容主要集中于四個方面。

第一，強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)在國有企業(yè)公司治理中的重要地位?！稐l例》強調(diào)要將黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理相統(tǒng)一，這就要求發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，引領(lǐng)國有企業(yè)朝著現(xiàn)代企業(yè)方向前進，不斷創(chuàng)造出高質(zhì)量的成果。這實際上是以條文的方式在總則部分對于黨的領(lǐng)導(dǎo)予以確認和認可。

第二，突出黨的建設(shè)在國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的重要作用。《條例》更多地強調(diào)黨的建設(shè)與生產(chǎn)經(jīng)營相融合，無疑體現(xiàn)出新時代在國有企業(yè)抓好黨的建設(shè)可以更大程度地促進生產(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展，提高國有企業(yè)生產(chǎn)效能，從而為新時代中國特色社會主義提供強有力的支撐。同時，第五章和第六章以單獨章節(jié)的形式對黨的建設(shè)中的黨員隊伍建設(shè)和黨的政治建設(shè)予以詳細且具體的規(guī)定，是黨的建設(shè)工作的具體內(nèi)容，其中需要著重強調(diào)的是黨的政治建設(shè)。黨的政治建設(shè)作為黨的根本性建設(shè)，在國有企業(yè)治理中必須擺在首位?！稐l例》以習(xí)近平總書記的指示要求和黨的十九大精神出發(fā)，根據(jù)國有企業(yè)的地位和性質(zhì)特點，將黨的政治建設(shè)單獨作為一章來進行規(guī)定，表明黨中央高度重視國有企業(yè)黨的建設(shè)中的政治建設(shè)，并且以黨內(nèi)法規(guī)的形式將其納入到規(guī)范范疇，賦予其規(guī)范意義。其中所強調(diào)的要堅決落實黨中央決策部署，則是將黨的政治建設(shè)融入到公司治理之中，這無疑體現(xiàn)政治規(guī)制與法律規(guī)制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第三，黨管干部原則進一步凸顯?！稐l例》強調(diào)要“堅持黨管干部、黨管人才”，這就要求黨要注重國有企業(yè)優(yōu)秀人才干部的培養(yǎng)、選拔與監(jiān)督。因此，《條例》第十六條對于該原則具有較為詳實的規(guī)定，要求黨組織按照“對黨忠誠、勇于創(chuàng)新、治企有方、興企有為、清正廉潔”的標(biāo)準(zhǔn)來選擇人才，保證黨對干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以及對重要干部的管理權(quán)，從而真正將“黨管干部”落到實處。

第四，基層黨組織建設(shè)進一步加強。國有企業(yè)基層黨組織是中國共產(chǎn)黨基層組織的重要組成部分，是黨在國有企業(yè)中開展工作、增強凝聚力和戰(zhàn)斗力的重要基礎(chǔ)，是確保黨建工作落實落地的“最后一公里”，承擔(dān)著黨的建設(shè)各項具體工作任務(wù)[11]?！稐l例》強調(diào)要“抓基層打基礎(chǔ)，突出黨支部建設(shè)”，摒棄了以往對于國有企業(yè)基層黨組織工作的忽視，進一步細化了基層黨組織的工作職責(zé)，如要求認真召開民主生活會和組織生活會，提高基層黨組織“三會一課”的質(zhì)量，使黨組織真正落實于基層，抓住根基，從而鞏固黨組織在國有企業(yè)治理中的全面發(fā)展。

（二）完善國有企業(yè)黨組織的職責(zé)定位

《條例》施行以前，對于黨組織的職責(zé)規(guī)定主要是從“把方向、管大局、保落實”的領(lǐng)導(dǎo)作用來進行論述的，具有較為抽象的意味。領(lǐng)導(dǎo)作用是黨組織在國有企業(yè)中所具有的職責(zé)。這九個字將國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)作用進行了總體概括，并對其作了進一步闡述。把方向就是要與黨中央保持一致，確保國有企業(yè)改革發(fā)展方向正確;管大局就是要在大局下行動，堅持集體領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)決策;保落實就是要加強領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍管理，加強基層黨組織建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)群眾發(fā)揮作用。但事實上，并沒有一個完整的章程去詳細規(guī)定黨組織的職責(zé)具體如何體現(xiàn)并以何種方式落到實處。《條例》在第三章以章節(jié)形式對國有企業(yè)黨組織的主要職責(zé)作出了具體的劃分，即將國有企業(yè)黨組織分為黨委（黨組）和黨支部（黨總支）兩部分來分別論述其職責(zé)，完善了過去國有企業(yè)黨組織職責(zé)定位不充分的現(xiàn)象，使其能夠在規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)工作，避免越權(quán)行為的發(fā)生。《條例》規(guī)定，“國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項”，而“國有企業(yè)黨支部（黨總支）以及內(nèi)設(shè)機構(gòu)中設(shè)立的黨委圍繞生產(chǎn)經(jīng)營開展工作，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用”。這將黨組織職責(zé)以黨的組織設(shè)置來進行劃分，并對主要職責(zé)進行列舉，能夠使不同層級的黨組織發(fā)揮相應(yīng)的作用，即讓黨委（黨組）發(fā)揮總的領(lǐng)導(dǎo)作用，對國有企業(yè)的重大事項進行總體安排，使處在下一級的黨支部（黨總支）將安排傳遞到基層。這種逐級分工、職責(zé)區(qū)分的方式可以最大程度地發(fā)揮國有企業(yè)黨組織參與公司治理的效能。

（三）細化黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理的體制機制

由于政策文件對于黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理的規(guī)定都處于宏觀層次，缺乏精細化的體制機制設(shè)計和安排，因此，《條例》的一大創(chuàng)新是把政策文件的原則和要求予以細化，通過細化黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理的方式以及細化黨組織與國有企業(yè)其他內(nèi)部機構(gòu)的關(guān)系規(guī)定，厘清黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理的各項體制機制。

第一，細化黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理的方式?！稐l例》施行以前，黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理的參與方式?jīng)]有具體而詳細的規(guī)定，這導(dǎo)致黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)的進程減慢，從而使黨組織無法有機融入到國有企業(yè)治理體系之中。1999年，黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》提出了“雙向進入、交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制[12]。自此，黨組織參與國有企業(yè)治理主要遵循這一體制。所謂“雙向進入”，是指一方面充分利用國有資產(chǎn)控股的優(yōu)勢，使符合條件的企業(yè)黨委會成員通過法定的程度進入企業(yè)董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層;另一方面，使符合條件的董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層成員，按照黨章及有關(guān)規(guī)定進入黨委會。所謂“交叉任職”，是指一人同時擔(dān)任企業(yè)黨委書記和董事長，或黨員董事長擔(dān)任黨委副書記，黨委書記擔(dān)任副董事長[13]。黨組織通過“雙向進入”與“交叉任職”的方式參與公司治理，不僅為國有企業(yè)處理其董事會、監(jiān)事會及高管層與黨組織的關(guān)系提供了一種較好的治理制衡，也為在國有企業(yè)實現(xiàn)“黨管干部”與“黨管人才”提供了一種切實的途徑[3]。因此，黨組織對國有企業(yè)參與治理的主要模式是在“三會一層”中實行“雙向進入、交叉任職”的參與方式。而在2016年全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上，習(xí)近平總書記提出要將企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到企業(yè)公司治理之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責(zé)明確、監(jiān)督嚴格。事實上，這是兩種不同的參與方式在國有企業(yè)中的體現(xiàn)。兩者最大的不同在于前者是分散進入，在企業(yè)內(nèi)部分散地行使黨的領(lǐng)導(dǎo)，而后者更強調(diào)將黨組織以集體的形式內(nèi)嵌到公司治理之中，以一個決策主體獨立于其他國企機構(gòu)之外而實施黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而形成黨委會、股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的“四會一層”治理模式。此次《條例》除了強調(diào)“堅持和完善‘雙向進入、交叉任職領(lǐng)導(dǎo)體制”外，還要求黨組織實行“集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合的制度”。這就使以個人身份進入董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的黨員受到黨組織的約束，在作出較為重要的決定時實際上體現(xiàn)的是黨組織的意志，極大地避免了在一人身兼黨委（黨組）書記和董事長的情況下出現(xiàn)貪污腐敗以及決策專斷的情況。

第二，細化黨組織與國有企業(yè)其他內(nèi)部機構(gòu)的關(guān)系規(guī)定。對于黨組織如何處理好與董事會、監(jiān)事會和股東會之間的關(guān)系一直是學(xué)界討論的問題。在《條例》施行以前，黨組織與董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層之間缺乏相應(yīng)的規(guī)范界定。國有企業(yè)在進行深化改革之后，其內(nèi)部機構(gòu)主要是“老三會”（黨委會、職工代表大會和工會）向“新三會”（董事會、股東會、監(jiān)事會）轉(zhuǎn)變，形成了以董事會為決策核心的現(xiàn)代國有企業(yè)制度。因此，在黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理時應(yīng)該考慮到如何處理與董事會兩者的沖突與聯(lián)系。根據(jù)2010年《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，國有企業(yè)黨委（黨組）和董事會對重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作（簡稱“三重一大”）事項必須集體討論。這表明黨組織具有事項決策與人事任免事項的權(quán)利。而在對287家央企旗下上市公司的章程進行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，黨組織治理參與所涉的內(nèi)容主要為事項決策與人員任免[14]。同時，黨組織由于“雙向進入，交叉任職”的參與方式，會產(chǎn)生董事長即是黨委書記的現(xiàn)象，可能使集體決策流于表面，形成“一言堂”的局面，更有可能使“一把手”成為貪污腐敗的主力軍[15]。因此，需要厘清黨組織與董事會的關(guān)系，對“一把手”的監(jiān)督如何實施以及在“三重一大”事項發(fā)生時采取何種程序予以明確規(guī)定，避免混同局面發(fā)生。此外，黨組織在國有企業(yè)的作用從政治核心作用轉(zhuǎn)向把方向、管大局、保落實的領(lǐng)導(dǎo)作用表明黨中央對國有企業(yè)的控制轉(zhuǎn)向宏觀抽象。對于國有企業(yè)內(nèi)部存在的貪污腐敗現(xiàn)象，需要進行有效監(jiān)管，以保證國有企業(yè)正常運行。因此，黨組織在參與國有企業(yè)治理時除了發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，還需要考慮監(jiān)督保障方面的內(nèi)容。根據(jù)《公司法》規(guī)定，監(jiān)事會作為監(jiān)管機構(gòu)，對于董事、高級管理人員起到了很好的監(jiān)督作用，甚至可以對其提出罷免建議或者起訴決定。黨組織如何處理與監(jiān)事會之間的關(guān)系，使兩者能夠共同對國有企業(yè)事務(wù)以及違反章程的現(xiàn)象進行有效監(jiān)管仍是一個需要思考的問題。本次《條例》的頒布，正式確立了黨組織討論研究是董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序的重要形式，這實際上是對兩個“一以貫之”思想的重要體現(xiàn)，也是將黨的領(lǐng)導(dǎo)與現(xiàn)代企業(yè)制度緊密結(jié)合的重要制度?！稐l例》以條文形式對黨組織和董事會、經(jīng)理層的關(guān)系予以明確規(guī)定，要求“國有企業(yè)重大經(jīng)營管理事項必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經(jīng)理層作出決定”，并對研究討論的事項予以列舉。同時還將規(guī)定效力延伸到個例，要求企業(yè)根據(jù)實際情況來制定研究討論的事項清單，以厘清黨委（黨組）與董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等其他治理主體的權(quán)責(zé)。這就給予國有企業(yè)一定自由制定規(guī)則的權(quán)限，可以針對不同情況制定不同規(guī)定，以此來厘清黨組織與國有企業(yè)其他機構(gòu)的關(guān)系，使黨組織既能夠履行好本身職責(zé)又避免了越位越權(quán)情況的發(fā)生，也能使國有企業(yè)制定出具有本企業(yè)特色的企業(yè)章程，從而在最大程度上促進國有企業(yè)發(fā)展完善。此外，《條例》在附則部分強調(diào)該條例適用于國有獨資、全資企業(yè)，國有資本絕對控股企業(yè)與國有資本相對控股企業(yè)，要求區(qū)分分公司等非獨立法人企業(yè)結(jié)合實際情況設(shè)置黨委書記和總經(jīng)理，體現(xiàn)出黨中央避免簡單化、一刀切的錯誤方法，從而改善機械套用、上下一般粗的情形。

（四）健全國有企業(yè)黨組織的黨內(nèi)監(jiān)督體系

國有企業(yè)黨組織的設(shè)立，展現(xiàn)出黨統(tǒng)籌一切、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用。在全面從嚴治黨制度的引領(lǐng)下，黨的內(nèi)部監(jiān)督同樣也不可忽視。在本次的《條例》中，首先強調(diào)了要在黨委設(shè)立紀(jì)律檢查委員會或紀(jì)律檢查委員，黨總支和支部委員會則需要設(shè)立紀(jì)律檢查委員，這表明黨組織正以規(guī)范形式來完善黨內(nèi)監(jiān)督的相關(guān)機構(gòu)設(shè)置?！稐l例》第七章也對黨內(nèi)民主和監(jiān)督進行了詳細的規(guī)定，除了要求對全面從嚴治黨責(zé)任的落實之外，更加強調(diào)要建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度機制，充分發(fā)揮黨委工作機構(gòu)和紀(jì)律檢查委員會的職責(zé)以及基層黨組織和黨員的監(jiān)督作用。同時，《條例》也對監(jiān)督的內(nèi)容和方式進行了列舉說明，如黨性教育、宗旨教育、警示教育，落實談心談話制度以及巡視巡察、考察考核、調(diào)研督導(dǎo)、處理信訪舉報、抽查核實個人有關(guān)事項報告等等。而受到各級紀(jì)委監(jiān)委派駐企業(yè)的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)也要代表上級紀(jì)委監(jiān)委對企業(yè)黨委（黨組）實行監(jiān)督，推動全面從嚴治黨的有效落實。這樣由紀(jì)律檢查委員會、派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)、黨委（黨組）、基層黨組織組成的黨內(nèi)監(jiān)督體系能夠更大程度地懲治與預(yù)防腐敗。此外，《條例》也強調(diào)要將企業(yè)監(jiān)事會、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督等作用與黨內(nèi)監(jiān)督體系整合，以達到相互協(xié)調(diào)、有機貫通，從而形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效能。

三、《條例》的不足與完善

黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理，是在新時代國有企業(yè)改革背景下提出的全新問題，也是鞏固黨執(zhí)政經(jīng)濟基礎(chǔ)的必要之舉，其中必然涉及到各方利益關(guān)系，也需要顧及黨內(nèi)法規(guī)和社會主義經(jīng)濟秩序法律的兼容、黨的領(lǐng)導(dǎo)和市場經(jīng)濟原則的融合。在此方面，《條例》仍有商榷之處，需要在試行的過程中進行必要的檢視和完善。

（一）《條例》的不足之處

隨著《條例》的施行，黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理存在的大量問題已被妥善解決，國有企業(yè)黨組織進入有法可依的治理進程，為建成中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度提供了重要規(guī)范依據(jù)。然而，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的健全，一些新的問題也隨之浮現(xiàn)，主要包括兩點。

第一，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)銜接不夠充分。黨的十九屆四中全會提出要堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力。由此可見，依法治國與中國特色社會主義法治體系息息相關(guān)，要依法治國就必須樹立法律權(quán)威，健全和完善社會主義法治建設(shè)。同時，中國共產(chǎn)黨作為在全國執(zhí)政并長期執(zhí)政的黨，要加強依法治國就離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，根據(jù)法律的權(quán)威性，應(yīng)給予黨的領(lǐng)導(dǎo)合法化。這就需要從憲法和法律的角度對黨的領(lǐng)導(dǎo)予以確認，使黨組織作為黨發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)的重要基礎(chǔ)能夠依照法律去行使各項權(quán)利，維護法律的地位。雖然《條例》的頒布為落實黨組織在國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位提供了合理依據(jù)，但是在國家法律層面還有所欠缺。目前，能夠給予黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理的法律依據(jù)主要是《憲法》和《公司法》。2018年《憲法修正案》中將《憲法》第一條第二款新增了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。這表明《條例》規(guī)定黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理之中就是應(yīng)有之義，這也是將《憲法》規(guī)定運用到實際的具體表現(xiàn)。由于《憲法》作為國家的根本大法，對于國家事務(wù)只能從宏觀角度進行總的概括，并不能對事務(wù)的方方面面進行具體闡述。因此，《憲法》只能從宏觀層面規(guī)定中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的黨，從而推斷出中國共產(chǎn)黨也要領(lǐng)導(dǎo)國有企業(yè)的治理，并未具體明確黨在國有企業(yè)的法定地位如何體現(xiàn)。而我國現(xiàn)行《公司法》第十九條規(guī)定，“在公司中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動提供必要條件”。這體現(xiàn)出國家正以法律的形式對中國共產(chǎn)黨的組織在公司開展黨的活動予以認可，但《公司法》有且只有第十九條對于國有企業(yè)黨組織的設(shè)立有過規(guī)定，最終所援引的仍是《黨章》，使國有企業(yè)黨組織的法定地位的確立缺乏強有力的法律支撐。因此，在國家法律層面有關(guān)國有企業(yè)黨組織的法定地位的欠缺所造成的規(guī)范空白，會使國家法律與黨內(nèi)法規(guī)在銜接上存在問題。

第二，缺乏國有企業(yè)黨組織與股東會關(guān)系的規(guī)范界定。股東會作為代表國有企業(yè)股東意志的權(quán)力機構(gòu)，對于董事、監(jiān)事的任免、公司章程的修改都具有決定性作用。但在現(xiàn)實生活中，黨組織與股東會之間的關(guān)系鮮有規(guī)定，關(guān)于黨組織是否融入股東會，如何融入股東會來發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的規(guī)定更是寥寥無幾。在此次《條例》中，雖明確指出國有企業(yè)重大經(jīng)營管理事項須由黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經(jīng)理層作出決定，并對研究討論事項作出具體規(guī)定，但沒有關(guān)于黨組織與股東會關(guān)系的詳細規(guī)定?！稐l例》以“國有企業(yè)黨委（黨組）應(yīng)當(dāng)結(jié)合企業(yè)實際制定研究討論的事項清單，厘清黨委（黨組）和董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等其他治理主體的權(quán)責(zé)”為兜底，使各國有企業(yè)能夠因地制宜制定出符合本企業(yè)的章程，但在文本中卻缺乏對于黨組織與股東會之間權(quán)責(zé)厘清的總要求，過于放大國有企業(yè)黨組織權(quán)力的設(shè)置，從而導(dǎo)致規(guī)定空白，在考慮黨組織與股東會的職責(zé)產(chǎn)生交叉時存在沖突和無規(guī)可依的情況。

（二）《條例》的完善措施

為解決上述問題，在結(jié)合實際情況的角度，提出以下兩點完善措施。

第一，完善黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理的主干法律。黨組織在內(nèi)嵌到國有企業(yè)之中時，不可避免地引發(fā)出國家法律與黨內(nèi)法規(guī)配合與銜接問題。國有企業(yè)黨組織作為黨的基層組織，是發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的主要力量之一，涉及面較廣且較為復(fù)雜，無法用國家法律對其進行完全規(guī)范。這就需要黨內(nèi)法規(guī)來協(xié)調(diào)國有企業(yè)中黨組織以及黨員的職責(zé)、任務(wù)與規(guī)范等具體細化的問題。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，缺少任何一環(huán)都無法形成系統(tǒng)完備、行之有效的法治體系。而要做到二者良性互動，共襄法治，重點在于保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機統(tǒng)一[16]。因此，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)在進行銜接時，應(yīng)注意在宏觀層面給予黨組織在國有企業(yè)中合理的法定地位，對黨組織進行原則性規(guī)定，使其在中國特色社會主義法治體系當(dāng)中具有明確的地位，去掉其模糊性。如在《憲法》中闡述中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，以抽象角度表明中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的重要作用后，可以在《公司法》予以進一步明確。將原本簡單的第十九條規(guī)定具體化，采用單獨設(shè)立一章的方式，對于國有企業(yè)黨組織在國有企業(yè)公司治理過程中所應(yīng)當(dāng)具有的法律地位、遵循的工作原則，發(fā)揮的職責(zé)職能以及所采用的規(guī)范依據(jù)進行細化。這會讓國有企業(yè)黨組織在發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)核心與政治核心雙重作用時，以國家法律的角度來與黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定有效銜接，使其更加迅速地融入國有企業(yè)公司治理之中。

第二，明確黨組織與股東會的關(guān)系規(guī)定。根據(jù)黨組織的相關(guān)職責(zé)，對于董事會和監(jiān)事會的融入是值得肯定的，但是是否要融入股東會內(nèi)部則值得商榷?！稐l例》第十一條中規(guī)定了國有企業(yè)黨委（黨組）的職責(zé)，這也是文本中唯一涉及股東會的條文，即“研究討論企業(yè)重大經(jīng)營管理事項，支持股東（大）會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層依法行使職權(quán)”，并在第十五條對其范圍作出列舉規(guī)定。這表明，黨組織要發(fā)揮的是領(lǐng)導(dǎo)作用，除卻對重大事項的決策以及國有企業(yè)經(jīng)營運行的監(jiān)管，不應(yīng)該對具體事項作過多的干涉，故重大事項所涉及的范圍應(yīng)該在相關(guān)章程中予以明確。股東會作為國有企業(yè)的權(quán)力機關(guān)，往往體現(xiàn)的是股東的意志。對于國家控股或者參股的企業(yè)，黨組織不應(yīng)該過多參與其中，否則會使決策偏移，形成一家獨大的局面。此外，對于黨組織和股東會職責(zé)交叉部分所采用的解決措施應(yīng)以明確規(guī)定，對是否如同董事會、經(jīng)理層決策重大問題上采用前置程序予以考量。

四、結(jié)語

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量，國有企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理之中具有其重要意義。作為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》的施行，為黨組織內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理提供有力支撐。通過分析其內(nèi)容的創(chuàng)新體現(xiàn)和不足，并針對不足提出完善措施，能夠堅持和加強黨對于國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，推動全面從嚴治黨向基層延伸，提高黨的基層組織在國有企業(yè)的建設(shè)質(zhì)量，鞏固黨在國有企業(yè)的執(zhí)政基礎(chǔ)，實現(xiàn)黨的國有企業(yè)基層組織工作的新發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：朱苗苗]

Abstract： Embedding Party organizations into the governance of stated-owned enterprises is an important form of modern stated-owned enterprise system with Chinese characteristics for a new era， which not only needs to be implemented politically， ideologically and organizationally， but also regulated at the institutional level. A trial regulation on the work at primary-level Party organizations of State-owned enterprises （SOEs） promulgated in 2019 clearly defines the working principles abided by Party organizations of state-owned enterprises， refines the role of Party organizations of state-owned enterprises， details the system and mechanism of the embeddedness and improves the inner-party supervision system of Party organizations in stated-owned enterprises. The regulation is the important normative basis of embedding Party organizations into the governance of stated-owned enterprises in the new era， laying a systemic foundation for upholding and improving the Partys overall leadership over stated-owned enterprises. In addition， there are still deficiencies in the regulation， such as the inadequate coordination between laws and inner-Party regulations and the lack of standardized definition of the relationship between Party organizations and board of shareholders， which still have to be improved in the trial implementation process.

Keywords： a trial regulation on the work at primary-level Party organizations of state-owned enterprises （SOEs）;

party organization;state-owned enterprise; inner-Party laws and regulations