PPP模式在紹興交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用探析

郝曉春

（紹興市港航管理局，浙江 紹興 312000）

一、交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式融資的文獻(xiàn)綜述

財(cái)政部2018年9月14日公布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月底，全國PPP（政府和社會(huì)資本合作）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫累計(jì)入庫項(xiàng)目7867個(gè)、投資額11.8萬億元。越來越多的交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，也在逐步引入PPP模式。PPP即Public-Private Partnerships，我國譯為“政府和社會(huì)資本合作”[1]。國內(nèi)外許多學(xué)者對(duì)PPP在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用進(jìn)行了研究探索。國外學(xué)者研究的重點(diǎn)集中在對(duì)PPP的內(nèi)涵及意義方面，Siemiatycki, Matti（2011）通過對(duì)英國1997～2009年期間PPP項(xiàng)目的分析，從正反面研究PPP模式實(shí)施的影響機(jī)制[2]。Lawrence Lawther（2013）認(rèn)為交通基礎(chǔ)設(shè)施引入 PPP 模式既可活躍公共資本，又可緩解政府初期投資負(fù)擔(dān)[3]。國內(nèi)學(xué)者主要對(duì)PPP模式在交通建設(shè)領(lǐng)域的可行性進(jìn)行論證，唐興霖、周軍（2009）論證了PPP融資模式在我國軌道交通領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)可行性和應(yīng)用價(jià)值[4]。高翠香（2012）認(rèn)為公路基礎(chǔ)設(shè)施引入PPP模式，有助于提高公路建設(shè)管理效率和效益[5]。季傳友（2016）就安徽普通國省干線公路PPP模式推進(jìn)情況進(jìn)行了探討[6]。何曉波（2017）研究了交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的成功因素和作用機(jī)理[7]。

二、紹興交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌融資現(xiàn)狀分析

交通建設(shè)投融資從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的投資主體單一、資金渠道唯一，向主體多元化、項(xiàng)目業(yè)主多層化、籌資方式多樣化轉(zhuǎn)變。紹興市為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投資，出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》（紹政辦發(fā)〔2015〕52 號(hào)），深入推進(jìn)投融資體制和財(cái)稅體制改革創(chuàng)新，拓寬融資渠道。然而，現(xiàn)有的規(guī)定文件偏向政策性和指導(dǎo)性，缺乏實(shí)際的操作性，政策難以落地，實(shí)踐應(yīng)用PPP模式的效果并不理想。究其原因，主要體現(xiàn)在兩大方面。

（一）財(cái)政資金補(bǔ)助少，自籌資金比例大。以2015年為例，紹興市累計(jì)落實(shí)交通建設(shè)資金75億元，其中：中央投資4.3億元，地方財(cái)政預(yù)算4.6億元（中央代發(fā)地方債1.2億元、燃油稅返還資金3.4億元），銀行貸款33.0億元（省級(jí)貸款1.4億元、市縣銀行貸款31.6億元），企業(yè)債券7.2億元，其他25.9億元。項(xiàng)目建設(shè)資金嚴(yán)重依賴于銀行貸款、企業(yè)債券等融資方式，潛在資金投入能力有限。

（二）地方政策限制多，融資平臺(tái)籌資難。浙江省發(fā)改委、浙江省財(cái)政廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)浙江省政府性投資項(xiàng)目融資建設(shè)管理指導(dǎo)意見》（浙發(fā)改法規(guī)〔2014〕570號(hào)）對(duì)采用BT、BOT、FCP等模式進(jìn)行項(xiàng)目融資作了嚴(yán)格限制，很大程度上影響了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資效果。以紹興市交通投資集團(tuán)為例，面對(duì)建設(shè)項(xiàng)目資本金籌措難題，結(jié)合資本市場融資特點(diǎn)，主攻直接融資，積極探索各類直接融資方式，融資品種涉及中期企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向融資工具、非上市企業(yè)公司債、保險(xiǎn)資金債權(quán)投資等，累計(jì)獲得融資額度111億元。其中：直接融資106億元，銀行借款5億元，直接融資比率達(dá)95.5%，已實(shí)際到位資金75億元。此外，柯橋區(qū)開展并購貸款、融資租賃貸款、銀行項(xiàng)目貸款、流動(dòng)資金貸款等，并探索資產(chǎn)證券化融資渠道和建立交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。但以上融資方式均面臨著抵押物不足，地方融資平臺(tái)的負(fù)債水平總體偏高，缺乏優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和良好的現(xiàn)金流等問題，債務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)張的難度很大。

三、新型融資方式在紹興交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的實(shí)踐探索

交通基礎(chǔ)設(shè)施長期被定位為公共產(chǎn)品，建設(shè)資金主要靠專項(xiàng)資金、銀行貸款、地方財(cái)政撥款等，最大的投資主體是政府，導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目本身缺乏投資的經(jīng)濟(jì)效益要求，項(xiàng)目的線位、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和投資等論證深度不足，可行性研究流于形式。而BT、BOT、PPP等市場化的融資手段應(yīng)用有限，沒能吸引足夠的社會(huì)資本投資交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低了整體投資和運(yùn)營效率。

目前，紹興在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的積極探索新型融資方式，主要涵蓋以下幾種方式：

（一）紹興市本級(jí)、柯橋區(qū)和上虞區(qū)均成立了獨(dú)立的交通投資公司，注入各種資產(chǎn)進(jìn)行資本運(yùn)作，但總體負(fù)債水平偏高，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和現(xiàn)金流較為缺乏，項(xiàng)目融資能力偏弱。隨著普通收費(fèi)公路的取消，地方融資平臺(tái)舉債資金大量投入無收益的公益性公路建設(shè)項(xiàng)目，喪失了以收費(fèi)作為償債來源，使得平臺(tái)公司缺少自我造血、做大做強(qiáng)的能力，債務(wù)規(guī)模增長較快，還本付息支出增大，減少了可用于交通建設(shè)的資金量。

（二）諸暨市、嵊州市率先推進(jìn)BT模式在全市交通項(xiàng)目中的應(yīng)用，31省道諸暨王家湖至五泄段工程和甬金高速嵊州互通西接線工程通過BT模式調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與交通建設(shè)，取得了很好成效。諸永高速公路采用BOT的方式引入社會(huì)資本進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和管理，但由于缺乏有效的績效評(píng)價(jià)和行業(yè)管理手段，企業(yè)效益和社會(huì)效益難以平衡，影響了服務(wù)質(zhì)量。

（三）一些地方還嘗試“以土補(bǔ)路”政策（即將道路用地外一定范圍內(nèi)的土地實(shí)行統(tǒng)一征遷、公開拍賣，籌集資金用于交通建設(shè)）、土地抵押貸款、土地儲(chǔ)備擔(dān)保貸款和地方大型企業(yè)擔(dān)保貸款等方式，在一定時(shí)期內(nèi)推動(dòng)了紹興市交通項(xiàng)目建設(shè)。

四、探討PPP模式在紹興交通建設(shè)項(xiàng)目中的實(shí)踐應(yīng)用方式——以公路建設(shè)為例

考慮到地方政府債券發(fā)行規(guī)模有限，而交通基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模大，地方政府債券難以滿足實(shí)際交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。推廣PPP模式能夠拓展融資渠道，有效緩解地方政府債務(wù)壓力，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的加大，公路建造成本增長顯著，尤其現(xiàn)階段公路建設(shè)更多的向偏遠(yuǎn)山區(qū)延伸，橋隧占比高，提升了公路建造成本。以杭紹臺(tái)高速公路為例，橋隧比例為78%，每公里估算投資達(dá)到2.5億元，約為2011年底建成的紹諸高速的2.8倍。另外，邊際效益遞減在公路建設(shè)中反映明顯，公路建成初期，車流量少的情況普遍，運(yùn)營企業(yè)沒有足夠的資金還本付息，給企業(yè)造成沉重的負(fù)擔(dān)，也影響了交通項(xiàng)目的籌融資。本文以公路建設(shè)為例，探討PPP在紹興基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用機(jī)理。

（一）PPP模式在收費(fèi)公路中的應(yīng)用探索。目前收費(fèi)公路主要是高速公路，按屬性分為政府還貸公路與經(jīng)營性公路。投資主體主要是政府投融資平臺(tái)及大型建筑施工類央企。高速公路建設(shè)項(xiàng)目除國高網(wǎng)項(xiàng)目中央有補(bǔ)助資金外，其他項(xiàng)目的資本金均需自籌。以往高速公路的建設(shè)資金主要依靠銀行貸款，由于高速公路建設(shè)成本大幅攀升，政府投融資平臺(tái)負(fù)債率較高，投融資能力受金融政策影響較大，高速公路投資未來主要依靠社會(huì)資本。因此，必須增強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，推進(jìn)以投資者合理回報(bào)為核心的交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度，并通過PPP模式引進(jìn)社會(huì)資本?，F(xiàn)階段，采用EPC+BOT+財(cái)政補(bǔ)貼是理想和可行的路徑。EPC+BOT有利于優(yōu)化設(shè)計(jì)，降低工程造價(jià)，提高工程質(zhì)量，降低融資成本。在使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)上，通過財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)可行性缺口補(bǔ)助，平衡項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目吸引力。也可由社會(huì)資本依據(jù)項(xiàng)目未來經(jīng)營期內(nèi)的收益現(xiàn)值作為投入依據(jù)，不足部分由政府承擔(dān)或由政府與社會(huì)資本共同成立項(xiàng)目公司，政府投入作為特殊股份，參與重大決策，不參與日常管理。

（二）PPP模式在非收費(fèi)公路中的應(yīng)用探索。紹興市普通公路依照《浙江省國省道及重要縣道建設(shè)項(xiàng)目管理若干規(guī)定（試行）》的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，紹興市補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)均為最低的第三檔，其中國省道為省交通運(yùn)輸廳核定建安費(fèi)的40%，二級(jí)及以上重要縣道省補(bǔ)助資金為每公里140萬元，具有城市性質(zhì)及功能的道路、橋梁、隧道、互通立交等不予補(bǔ)助。近年來，普通公路建設(shè)成本快速增長，地方自籌資金比例和總量均不斷增大，資金缺口難以彌補(bǔ)。為有利于PPP模式在非收費(fèi)公路中實(shí)施，可將非收費(fèi)公路項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目打包，或者配套經(jīng)營性資源，使之成為一體化項(xiàng)目。由經(jīng)營性項(xiàng)目或經(jīng)營性資源的收入平衡非經(jīng)營項(xiàng)目的資金投入，使一體化項(xiàng)目具有盈利空間，如與周邊土地、旅游資源開發(fā)捆綁等。政府資源投入后，收入若仍不能完全覆蓋投資運(yùn)營成本的，應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼。此種模式的實(shí)施，需要對(duì)項(xiàng)目投資及產(chǎn)生的效益進(jìn)行較詳細(xì)的測算，以保證一體化項(xiàng)目既具有利潤又避免出現(xiàn)暴利。

結(jié)束語

隨著國家城鎮(zhèn)化和“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，PPP項(xiàng)目在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用必會(huì)得到各方的鼎力支持。目前由于缺乏完善的監(jiān)管體系，社會(huì)資本的參與度仍然不高；PPP法律法規(guī)體系不完善，相關(guān)配套政策無法與實(shí)際應(yīng)用有效銜接；匯率風(fēng)險(xiǎn)、通脹風(fēng)險(xiǎn)以及利率風(fēng)險(xiǎn)的防范措施不到位等因素，使得交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目成功的因素日趨復(fù)雜化，PPP項(xiàng)目簽約率不容樂觀。如何從政府、市場等角度全方位地改善PPP模式推廣應(yīng)用的環(huán)境，依然任重道遠(yuǎn)。