世界三大灣區(qū)的跨域治理機(jī)構(gòu)：模式分類(lèi)與比較分析

楊?lèi)?ài)平 林振群

【政策之窗】

? 在舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)的發(fā)展中，跨域治理機(jī)構(gòu)功不可沒(méi)。

? 三大灣區(qū)的跨域治理機(jī)構(gòu)可劃分為官方型、半官方型、專(zhuān)區(qū)型、協(xié)會(huì)型、商會(huì)型五種模式。

? 五種機(jī)構(gòu)模式有助于粵港澳大灣區(qū)借鑒經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)適合國(guó)情的跨域治理機(jī)構(gòu)，從而形成一套完善的跨域協(xié)作治理體系。

一、引言

自港澳回歸以來(lái)，港澳兩個(gè)特別行政區(qū)就重新納入中國(guó)的國(guó)家治理體系，成為中央政府統(tǒng)一治下的地方行政區(qū)域。在此制度環(huán)境下，粵港澳間的地區(qū)關(guān)系也由回歸前的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粐?guó)兩制”下的粵港澳政府合作治理問(wèn)題。當(dāng)前，國(guó)家正在大力推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，在大灣區(qū)建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略和話語(yǔ)體系下，傳統(tǒng)的粵港澳政府合作治理又過(guò)渡到粵港澳大灣區(qū)治理階段。即是說(shuō)，灣區(qū)治理已成為粵港澳跨域治理的新常態(tài)。而從灣區(qū)治理的內(nèi)在邏輯看，灣區(qū)事務(wù)治理主體是否多元化、灣區(qū)事務(wù)的社會(huì)參與度，是灣區(qū)治理區(qū)別于傳統(tǒng)的粵港澳政府合作治理的重要方面。對(duì)此，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》在最后一章規(guī)劃實(shí)施部分，專(zhuān)門(mén)談到了“擴(kuò)大社會(huì)參與”問(wèn)題，提出要積極發(fā)揮智庫(kù)、行政咨詢(xún)體系、專(zhuān)業(yè)界別、公眾參與在大灣區(qū)跨域治理中的作用。但目前而言，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于如何擴(kuò)大粵港澳大灣區(qū)的社會(huì)參與，積極發(fā)揮各種跨域治理機(jī)構(gòu)在大灣區(qū)跨域事務(wù)治理中的作用問(wèn)題，鮮有關(guān)注，回應(yīng)不足。從世界三大灣區(qū)(舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)、東京灣區(qū))的治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在其幾十年乃至百多年的長(zhǎng)期演進(jìn)發(fā)展中，為有效應(yīng)對(duì)灣區(qū)公共事務(wù)，解決灣區(qū)公共問(wèn)題，三大灣區(qū)逐漸建構(gòu)了強(qiáng)大的跨域治理機(jī)構(gòu)，協(xié)助處理灣區(qū)跨域事務(wù)。為此，本文以世界三大灣區(qū)為分析對(duì)象，運(yùn)用類(lèi)型學(xué)分析和比較研究的方法，專(zhuān)門(mén)聚焦研究三大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)特色的國(guó)家治理情境和粵港澳區(qū)域?qū)嶋H，討論其對(duì)粵港澳大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)建設(shè)的幾點(diǎn)啟示。希望通過(guò)此項(xiàng)研究，不僅對(duì)跨域治理機(jī)構(gòu)的類(lèi)型學(xué)分析有知識(shí)增長(zhǎng)意義，而且對(duì)粵港澳大灣區(qū)跨域治理實(shí)踐帶來(lái)一定的政策啟迪價(jià)值。

二、世界三大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)的類(lèi)型劃分

(一)跨域治理機(jī)構(gòu)分類(lèi)的研究述評(píng)

跨域治理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)源于現(xiàn)實(shí)中所遭遇的區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題。隨著各行政區(qū)間交流頻次、交流深度的不斷增加，碎化、單一的政府已無(wú)法有效地解決諸如跨域公共設(shè)施的選址、區(qū)域環(huán)境的治理、跨域社會(huì)福利的供給等跨域公共事務(wù)(奧斯特羅姆等，2004；Brunetti，1991)，而組建跨域治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)就成為解決問(wèn)題的一種重要手段。從跨域治理實(shí)踐來(lái)看，因應(yīng)不同甚至類(lèi)同的跨域公共事務(wù)治理之需，不同國(guó)家或地區(qū)會(huì)形成風(fēng)格迥異的跨域治理機(jī)構(gòu)。具體而言，這些機(jī)構(gòu)在理念、結(jié)構(gòu)、路徑等方面有著不小差異，表現(xiàn)出多樣性特色。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)區(qū)域公共管理和區(qū)域治理研究的不斷發(fā)展，研究者愈發(fā)重視對(duì)國(guó)內(nèi)外跨域治理機(jī)構(gòu)的探究。其中，一種研究是依據(jù)不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，從整體上對(duì)跨域治理機(jī)構(gòu)的類(lèi)型做概要的分類(lèi)。比如，洪世鍵(2009)依據(jù)傳統(tǒng)區(qū)域主義、“公共選擇”學(xué)派、新區(qū)域主義三種不同的理論，將大都市治理模式劃分為集權(quán)化的大都市政府模式、分權(quán)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式和網(wǎng)絡(luò)化的地方合作模式，進(jìn)而將各式跨域治理機(jī)構(gòu)歸并到這三種治理模式中。汪偉全(2011)在對(duì)國(guó)外區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的研究中，根據(jù)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的緣由及其權(quán)限特征，將區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)概括為三種類(lèi)型，即：地方自發(fā)組成的自愿性區(qū)域組織、地方約定而成的約束性區(qū)域組織和上級(jí)批準(zhǔn)設(shè)立的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。王川蘭(2006)從地方政府間合作的角度，根據(jù)區(qū)域合作行政實(shí)現(xiàn)形式的制度化、組織化程度，劃分了剛性的制度化“行政性”體制下的組織、柔性的非制度化的“系統(tǒng)性”協(xié)商體制下的組織，以及介于兩者之間的組織等其他實(shí)現(xiàn)形式。

同時(shí)，由于不同國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)、歷史、文化、體制等差異甚大，因而其跨域治理機(jī)構(gòu)類(lèi)型亦有很大不同。故此，另一種研究側(cè)重探討了特定區(qū)域的跨域治理機(jī)構(gòu)的類(lèi)型問(wèn)題。如黃勇(2003)通過(guò)總結(jié)美國(guó)大都市區(qū)協(xié)調(diào)管理的經(jīng)驗(yàn)與做法，指出美國(guó)在解決區(qū)域性矛盾和問(wèn)題時(shí)，主要通過(guò)縣市合并、建立大都市區(qū)政府、組建地方政府聯(lián)合組織、設(shè)立專(zhuān)門(mén)特別區(qū)的方式成立相應(yīng)的區(qū)域治理機(jī)構(gòu)。陳瑞蓮(2006)在對(duì)歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的研究中，從歐盟內(nèi)部層級(jí)和網(wǎng)絡(luò)的角度，將歐盟內(nèi)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)劃分為縱向上多層次的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和橫向網(wǎng)絡(luò)上的區(qū)域協(xié)調(diào)組織。傅鈞文(2005)在對(duì)日本跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)制度的梳理中，根據(jù)有無(wú)法律依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，將其中的跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)劃分為有法律依據(jù)的跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和無(wú)法律依據(jù)的跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。符天藍(lán)(2018)根據(jù)運(yùn)營(yíng)特征和社會(huì)環(huán)境不同，將世界三大灣區(qū)的跨域治理機(jī)構(gòu)概括為紐約灣區(qū)的非政府協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)、舊金山灣區(qū)的半官方地方政府聯(lián)合機(jī)構(gòu)和東京灣區(qū)的政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

總體而言，上述兩類(lèi)研究為跨域治理機(jī)構(gòu)的類(lèi)型劃分提供了富有啟發(fā)的視角，其共同之處在于均比較注重跨域治理機(jī)構(gòu)與政府間互動(dòng)關(guān)系的討論?？梢?jiàn)，在探討跨域治理機(jī)構(gòu)的類(lèi)型及其特質(zhì)時(shí)，政府是不可或缺的參照物。而就我們目前的目力所見(jiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者甚少對(duì)世界三大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)做過(guò)專(zhuān)門(mén)研究，即使有符天藍(lán)(2018)的分析，也不太精細(xì)和深入。為此，本文擬設(shè)立更精準(zhǔn)的分類(lèi)維度，對(duì)世界三大灣區(qū)的跨域治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行模式分類(lèi)與對(duì)比分析。

(二)世界三大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)的模式分類(lèi)

本文在借鑒過(guò)往研究的基礎(chǔ)上，依據(jù)“類(lèi)同度”和“依存度”兩個(gè)維度，提出世界三大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)的分類(lèi)框架。所謂“類(lèi)同度”，指的是跨域治理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制是否與政府一致，以及是否與政府存在隸屬關(guān)系。類(lèi)同度越高，表明機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制與政府越趨于一致，機(jī)構(gòu)與政府間也存在越明顯的隸屬關(guān)系。而“依存度”指的是跨域治理機(jī)構(gòu)在資金、成員等方面接受政府支援的程度，以及機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)輸出對(duì)象是否以政府為主。依存度越高，表明機(jī)構(gòu)在資金、成員等方面越依賴(lài)政府的支援，規(guī)劃或政策意見(jiàn)的輸出對(duì)象也主要以政府為主。

據(jù)此，本文選取了世界三大灣區(qū)中較為典型的跨域治理機(jī)構(gòu)，從相關(guān)文獻(xiàn)及官方網(wǎng)站上提取了這些機(jī)構(gòu)的基本信息特征，再將這些信息置于類(lèi)同度和依存度兩個(gè)維度中進(jìn)行對(duì)比分析，歸納出五種跨域治理機(jī)構(gòu)類(lèi)型，即：官方型、半官方型、專(zhuān)區(qū)型、商會(huì)型、協(xié)會(huì)型(如圖1所示)。官方型跨域治理機(jī)構(gòu)的類(lèi)同度和依存度水平最高，半官方型則次之；專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)的類(lèi)同度和依存度水平相對(duì)較低，商會(huì)型則最低；而協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)，則具有低類(lèi)同度和強(qiáng)依存度的特征。

圖1 三大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)分類(lèi)框架圖

資料來(lái)源：作者自制。

三、世界三大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)的五種模式

接下來(lái)，本文結(jié)合三大灣區(qū)中較具代表性的跨域治理機(jī)構(gòu)概況，從運(yùn)作機(jī)制、隸屬關(guān)系、資金來(lái)源、核心成員和意見(jiàn)輸出五個(gè)方面進(jìn)行闡述，進(jìn)而辨識(shí)出五類(lèi)跨域治理機(jī)構(gòu)的類(lèi)同度與依存度水平(見(jiàn)表1)。同時(shí)，對(duì)不同模式機(jī)構(gòu)的特色、短板和適用性進(jìn)行歸納分析。

(一)官方型跨域治理機(jī)構(gòu)

在日本的東京灣區(qū)，其國(guó)土交通省·都市局、國(guó)土交通省·關(guān)東地方整備局屬于典型的官方型跨域治理機(jī)構(gòu)。它主要通過(guò)設(shè)立大型規(guī)劃項(xiàng)目或行政指令，自上而下地開(kāi)展規(guī)劃工作，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各方行動(dòng)主體交流協(xié)作，以解決跨域問(wèn)題。從類(lèi)同度的角度看，官方型跨域治理機(jī)構(gòu)因應(yīng)國(guó)家的區(qū)域規(guī)劃需要而設(shè)立，其運(yùn)作模式與政府有高度的一致性。從依存度的角度看，官方型跨域治理機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源于公共財(cái)政，成員都是公務(wù)員，規(guī)劃的成果也由相應(yīng)的上下級(jí)部門(mén)采納使用。因此，官方型跨域治理機(jī)構(gòu)的類(lèi)同度和依存度均很強(qiáng)，本質(zhì)上是一種行政單位。

官方型跨域治理機(jī)構(gòu)有兩大顯著特色：一方面，它采用統(tǒng)一的集權(quán)式管理方式，對(duì)區(qū)域內(nèi)各利益相關(guān)主體的行動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)力指導(dǎo)和調(diào)控，達(dá)到跨域治理的整體目標(biāo)(楊達(dá)，2017)；另一方面，這種以政府為核心的跨域治理模式，也有助于區(qū)域內(nèi)各主體充分了解和把握規(guī)劃方向，緊跟政府的步調(diào)(劉焱、賀曲夫，2009)。但由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的權(quán)威性和行動(dòng)的統(tǒng)一性，官方型跨域治理機(jī)構(gòu)也存在短板和弱項(xiàng)：首先，它力圖通過(guò)強(qiáng)力的行政規(guī)劃體制來(lái)協(xié)調(diào)各地間的利益，而各地往往只能選擇接受和服從，這不利于吸納區(qū)域內(nèi)各相關(guān)主體的規(guī)劃意見(jiàn)(劉焱，2006)。其次，由于有較強(qiáng)的政府隸屬關(guān)系，其規(guī)劃的權(quán)威性容易受到執(zhí)政黨派更替的影響，不利于區(qū)域規(guī)劃的長(zhǎng)期穩(wěn)定。再次，從跨域公共事務(wù)治理的價(jià)值層面看，官方型跨域治理機(jī)構(gòu)堅(jiān)持的是大都市政府或區(qū)域行政的思維模式，其思考的方向是如何建立一個(gè)層級(jí)更高、權(quán)力更大的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)來(lái)回應(yīng)和解決區(qū)域整合問(wèn)題。這種價(jià)值導(dǎo)向也就可以解釋?zhuān)簽楹卧诮?jīng)歷了多次首都圈規(guī)劃后，日本首都圈內(nèi)的跨域治理機(jī)構(gòu)逐漸由早期的規(guī)劃咨詢(xún)機(jī)構(gòu)(首都建設(shè)委員會(huì))，最終轉(zhuǎn)變?yōu)楣倭朋w制的一部分(國(guó)土交通省·都市局)。

相較而言，官方型跨域治理機(jī)構(gòu)在美國(guó)舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)并不常見(jiàn)，因?yàn)檫@種集權(quán)式的區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域行政風(fēng)格不太適合美國(guó)這種具有強(qiáng)烈地方自治傳統(tǒng)的聯(lián)邦制國(guó)家。相反，它的確很契合日本“三分自治、七分集權(quán)”的地方自治體制(王文元，1993)，這也是官方型跨域治理機(jī)構(gòu)能在東京灣區(qū)跨域治理中發(fā)揮核心功能的重要原因之一。

(二)半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)

世界三大灣區(qū)中較具代表性的半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)有舊金山灣區(qū)大都市交通運(yùn)輸委員會(huì)(Metropolitan Transportation Commission，MTC)、舊金山灣保護(hù)與發(fā)展委員會(huì)(San Francisco Bay Conservation and Development Commission，BCDC)、灣區(qū)空氣質(zhì)量管理委員會(huì)(Bay Area Air Quality Management District，BAAQMD)、紐約大都市交通運(yùn)輸委員會(huì)(New York Metropolitan Transportation Council)、北澤西交通規(guī)劃局(North Jersey Transportation Planning Authority)等。從類(lèi)同度和依存度的角度看，半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)是指那些雖不是行政單位但又屬于政府體系中的一員，一般需經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)頒布相關(guān)法律或條例后方能成立的跨域規(guī)劃和治理機(jī)構(gòu)。其核心成員、資金和意見(jiàn)輸出雖主要源于政府和面向政府，但又不完全依賴(lài)于政府。例如，半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)核心一般通過(guò)民主選舉或政府委任理事的方式組建，通常稱(chēng)為董事會(huì)、理事會(huì)或委員會(huì)。在舊金山灣區(qū)范圍內(nèi)，每個(gè)地區(qū)在領(lǐng)導(dǎo)核心中都有各自的席位，以確保各方都能參與決策并代表各地區(qū)發(fā)聲。(1)據(jù)MTC官方網(wǎng)站(https://mtc.ca.gov/)：MTC制定的重大規(guī)劃都需要經(jīng)委員會(huì)審核和表決通過(guò)后方能實(shí)施，其委員會(huì)由21名專(zhuān)員組成，21名專(zhuān)員中有17人是灣區(qū)九縣的現(xiàn)任官員，如監(jiān)察委員(County Supervisors)、市長(zhǎng)委任的官員和BCDC的指派官員；還有1名專(zhuān)員來(lái)自灣區(qū)政府協(xié)會(huì)(Association of Bay Area Governments)的董事會(huì)；剩下3名專(zhuān)員為不擁有投票權(quán)的觀察員，分別來(lái)自美國(guó)運(yùn)輸部、美國(guó)住房和城市發(fā)展部、加州交通廳?？梢?jiàn)，半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)不僅具有較強(qiáng)的類(lèi)同度，同時(shí)也具有較高的依存度，在性質(zhì)上類(lèi)似于國(guó)內(nèi)俗稱(chēng)的“法定機(jī)構(gòu)”。

半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于，它較好地平衡了一些地區(qū)既想建立一個(gè)具有跨域公權(quán)力又能廣納區(qū)域各方力量，還不會(huì)改變行政區(qū)劃的機(jī)構(gòu)的愿望(Innes & Gruber，2005)。具體而言，半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)有幾個(gè)特色：其一，這些機(jī)構(gòu)(如BCDC、BAAQMD等)除了具有跨域規(guī)劃的職能外，還具有跨行政區(qū)劃的一定行政權(quán)力，這使其能在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行工程建設(shè)、項(xiàng)目收費(fèi)、行政處罰等活動(dòng)，從而增強(qiáng)了機(jī)構(gòu)治理功能的有效性(Smith & Pendleton，1998)。其二，其組織的核心(董事會(huì)、理事會(huì)、委員會(huì))主要由區(qū)域內(nèi)較有代表性和影響力的各方成員組成。其三，由一個(gè)半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)某類(lèi)跨域公共事務(wù)，這樣不僅能代替各方政府統(tǒng)籌管轄區(qū)域內(nèi)的特定事務(wù)，降低政府間的協(xié)商成本；而且有助于為區(qū)域內(nèi)某項(xiàng)公共事務(wù)發(fā)聲，吸引公眾注意。

但需指出，設(shè)立半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槊啃略O(shè)一個(gè)此類(lèi)機(jī)構(gòu)，就意味著政府需要在某些特定領(lǐng)域、服務(wù)項(xiàng)目中做出權(quán)力讓渡(Note，2005)。因此，半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)的誕生往往不是政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整或重組的結(jié)果，而是在同一個(gè)政府體系內(nèi)部的權(quán)力轉(zhuǎn)移和分工協(xié)作。適宜的權(quán)力轉(zhuǎn)移和分工協(xié)作有利于優(yōu)化政府體系，減輕區(qū)域內(nèi)各政府的負(fù)擔(dān)；而過(guò)度的權(quán)力轉(zhuǎn)移和分工協(xié)作可能衍生出大量半官方型機(jī)構(gòu)，進(jìn)而導(dǎo)致政府體系組織臃腫的狀況。最壞的情況是，由于權(quán)力轉(zhuǎn)移和分工協(xié)作不當(dāng)，容易引發(fā)地方政府和半官方型機(jī)構(gòu)間、半官方型機(jī)構(gòu)內(nèi)部成員間的“權(quán)力爭(zhēng)奪戰(zhàn)”和“責(zé)任推諉戰(zhàn)”。比如，紐約灣區(qū)曾出現(xiàn)過(guò)一個(gè)橫跨三州的半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)——三州區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)(Tri-State Regional Planning Commission)，但最終由于其成員間的財(cái)、權(quán)矛盾而走向解體(程楠等，2011)。因此，如何妥善處理好地方政府與半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系，是設(shè)立半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)首先需要思考的問(wèn)題。

(三)專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)

紐約灣區(qū)的紐約-新澤西港務(wù)局(Port Authority of New York and New Jersey)是世界三大灣區(qū)中知名度最高的專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)。從類(lèi)同度的角度看，專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)主要依據(jù)某種法律或協(xié)議而成立，并根據(jù)法律或協(xié)議擁有自己的管轄區(qū)域，但與政府沒(méi)有太強(qiáng)的隸屬關(guān)系(Fair，1961)；且多采用公司化的運(yùn)營(yíng)模式負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)一項(xiàng)或多項(xiàng)公共事務(wù)(王旭，2005)。從依存度的角度看，專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)實(shí)行財(cái)政上的自負(fù)盈虧；其人員構(gòu)成方式較為多元，有政府委任、推舉和專(zhuān)職人員招聘等多種手段；采用較為公開(kāi)化的意見(jiàn)輸出方式(Goldstein，1961)，因此，其依存度水平較低。相比官方型、半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)，專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)的類(lèi)同度較低，對(duì)政府的依存度也較弱。

專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)有幾個(gè)顯著特色：一是彌補(bǔ)了大都市區(qū)政府的體制性缺陷，提供了較有效率的服務(wù)。較為單一的組織功能使其能更有效率地、更具針對(duì)性地解決灣區(qū)特定的跨域公共問(wèn)題。尤其是在組織和管理大型工程項(xiàng)目方面，能破解現(xiàn)有行政邊界的束縛，促進(jìn)項(xiàng)目的落地和實(shí)施(王旭，2005)。二是打破了人們認(rèn)為“只有私營(yíng)企業(yè)才能高效、低成本地完成工程項(xiàng)目”的偏見(jiàn)。其公共實(shí)體企業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式大大降低了政府的財(cái)政壓力，間接降低了公眾的納稅負(fù)擔(dān)。比如，紐約-新澤西港務(wù)局避免了增加三州政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)(Warf，1988)。三是具有相對(duì)較高的組織獨(dú)立性，也能降低政黨輪替、領(lǐng)導(dǎo)更換等因素對(duì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的影響。

專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)雖然具有上述優(yōu)點(diǎn)，也確實(shí)能在灣區(qū)治理中發(fā)揮重要作用，但不可否認(rèn)的是，專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)也遭受了一些質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。首先，它的存在可能觸及地方政府的既得利益，因此在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中往往舉步維艱。事實(shí)上，每設(shè)立一個(gè)專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)，均需要與地方政府等相關(guān)機(jī)構(gòu)分奪權(quán)力和資源，而這顯然是地方政府等相關(guān)機(jī)構(gòu)不愿意輕易妥協(xié)的。比如，舊金山灣區(qū)金門(mén)局(The Golden Gate Authority)正是由于灣區(qū)各地方政府、金門(mén)大橋與高速公路交通運(yùn)輸區(qū)(Golden Gate Bridge and Highway District)的強(qiáng)烈反對(duì)而最終夭折(Dyble，2008)。其次，作為一種掌握公權(quán)力的機(jī)構(gòu)，專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)的存在進(jìn)一步加劇了區(qū)域“碎片化”的狀況。一方面，一個(gè)新區(qū)域決策中心的出現(xiàn)必然加劇區(qū)域內(nèi)各決策中心的碎片化程度，使情況變得更加復(fù)雜，進(jìn)而使區(qū)域協(xié)作變得更加困難。另一方面，部分專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)往往是為了解決特定時(shí)期的問(wèn)題而設(shè)立，但事實(shí)上，這類(lèi)機(jī)構(gòu)一旦設(shè)立就難以撤銷(xiāo)。因此，隨著新問(wèn)題的產(chǎn)生，設(shè)立越來(lái)越多的專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)必然導(dǎo)致區(qū)域治理機(jī)構(gòu)的臃腫。第三，專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)的合法性地位并不牢固。雖然機(jī)構(gòu)的成立有法律或協(xié)議依據(jù)，但是在地方自治色彩濃厚的地區(qū)，公眾依然認(rèn)為由政府任命的機(jī)構(gòu)官員不是公民意志的體現(xiàn)，擔(dān)憂(yōu)官員只對(duì)任命他們的上級(jí)負(fù)責(zé)而忽視與公眾的聯(lián)系。

(四)商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)

在世界三大灣區(qū)中，影響力最大的商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)當(dāng)屬舊金山灣區(qū)的灣區(qū)委員會(huì)(Bay Area Council，BAC)。從類(lèi)同度的角度看，商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)是一種由商界力量自發(fā)組建而成，積極吸納區(qū)域內(nèi)學(xué)界、公益界等力量參與區(qū)域事務(wù)的民間組織，與政府不存在隸屬關(guān)系；同時(shí)，其運(yùn)作機(jī)制也以公司化運(yùn)作為主，會(huì)員憑借繳納會(huì)費(fèi)的多少?zèng)Q定自身的組織地位和決策權(quán)力。(2)據(jù)BAC官方網(wǎng)站(https://www.bayareacouncil.org/)：在BAC中，繳納會(huì)費(fèi)最少的那些成員為普通會(huì)員，享受BAC提供的一般福利和權(quán)利；繳納會(huì)費(fèi)稍微多一些的會(huì)員可進(jìn)入BAC的董事會(huì)，參與BAC的戰(zhàn)略規(guī)劃和決策；而繳納會(huì)費(fèi)最多的一批會(huì)員將加入執(zhí)行委員會(huì)(由1位首席執(zhí)行官、1位秘書(shū)和若干位董事組成)。執(zhí)行委員會(huì)有權(quán)代表董事會(huì)行使權(quán)力并直接與各部門(mén)對(duì)接，可優(yōu)先考慮董事會(huì)要解決的問(wèn)題，并向董事會(huì)報(bào)告工作情況。BAC還有若干個(gè)平行的職能部門(mén)，負(fù)責(zé)完成執(zhí)行委員會(huì)的決策，并為會(huì)員提供專(zhuān)業(yè)的服務(wù)。從依存度的角度看，商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)除了在信息溝通方面與政府有一定聯(lián)系外，無(wú)論是資金還是成員都源于會(huì)員的支持，而不依賴(lài)于政府。因此，在五種跨域治理機(jī)構(gòu)類(lèi)型中，其類(lèi)同度和依存度最低。

商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)的主要特色有：一是通過(guò)強(qiáng)大的商界力量為商界、政界、學(xué)界搭建起一個(gè)溝通交流的平臺(tái)(倫道夫，2017)。在這個(gè)平臺(tái)上，來(lái)自企業(yè)、政府、大學(xué)、NGO的機(jī)構(gòu)通過(guò)交流協(xié)作等方式確定灣區(qū)的優(yōu)先事務(wù)，明晰各自在灣區(qū)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)扮演的角色和應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的功能?？梢哉f(shuō)，商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)既是政府和社會(huì)間重要的“傳話筒”，也是社會(huì)推動(dòng)政府完善跨域協(xié)作治理、政府吸納社會(huì)力量參與跨域協(xié)作治理的“助推器” (Makarem，2016)。二是其成員具有天然的市場(chǎng)敏感性，確保了組織運(yùn)轉(zhuǎn)具有高度的靈活性，能敏銳地發(fā)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，并積極游說(shuō)相關(guān)機(jī)構(gòu)采取行動(dòng)加以解決(Burke et al.，1986)。三是它沒(méi)有明確的領(lǐng)域邊界，可自由地決定組織關(guān)注的領(lǐng)域和范圍。因此，相比官方型、半官方型和專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)，商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)能關(guān)注范圍更廣的跨域公共事務(wù)，諸如就業(yè)、住房、交通、公平、教育、醫(yī)療、能源、環(huán)境等問(wèn)題(Torsten，2001)。

當(dāng)然，商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)對(duì)組織環(huán)境的要求比較高，只有在商界力量強(qiáng)大，并且具備良好政商關(guān)系的區(qū)域環(huán)境中方能發(fā)揮其最大的影響力。因此，商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)的治理效能依賴(lài)于會(huì)員的實(shí)力，只有吸引了數(shù)量較多的商業(yè)巨頭加入，它才能在與政府、大學(xué)等機(jī)構(gòu)溝通交流過(guò)程中更有話語(yǔ)權(quán)。此外，商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)的設(shè)立與運(yùn)作需要注意兩個(gè)問(wèn)題：一是避免該機(jī)構(gòu)淪為政商勾結(jié)的工具，否則對(duì)區(qū)域發(fā)展和跨域治理有百害而無(wú)一利。二是其等級(jí)制的會(huì)費(fèi)繳納機(jī)制有可能導(dǎo)致組織被少數(shù)幾個(gè)巨頭操控，使這類(lèi)機(jī)構(gòu)淪為替商業(yè)巨頭牟利的工具。

(五)協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)

美國(guó)的舊金山灣區(qū)區(qū)域協(xié)作聯(lián)合會(huì)(Bay Area Regional Collaborative)、舊金山灣區(qū)政府協(xié)會(huì)(Association of Bay Area Governments)、日本的首都圈港灣連協(xié)推進(jìn)協(xié)議會(huì)、九都縣市首腦會(huì)議、東京都市圈交通計(jì)劃協(xié)議會(huì)是協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)的典型代表。協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)是一種依據(jù)組織間協(xié)議建立起來(lái)的機(jī)構(gòu)，主張通過(guò)各方的溝通、協(xié)商、聯(lián)合等方式解決跨域公共問(wèn)題。從類(lèi)同度的角度看，其現(xiàn)實(shí)運(yùn)作形式較為多樣。既有政府之間的合作，也有非政府組織之間的聯(lián)合，還有政府與非政府組織之間的協(xié)作；但共性在于其運(yùn)作的結(jié)構(gòu)形式都較為扁平，一般只設(shè)有一個(gè)負(fù)責(zé)溝通、協(xié)作的董事會(huì)或委員會(huì)和若干個(gè)辦事部門(mén)，與政府也沒(méi)有直接的隸屬關(guān)系。從依存度的角度看，雖然有的協(xié)會(huì)能通過(guò)基金會(huì)、社會(huì)公眾或合作伙伴參與的方式維持組織運(yùn)轉(zhuǎn)，但更多的協(xié)會(huì)其資金來(lái)源、核心成員、意見(jiàn)輸出主要依賴(lài)或面向政府。因此，協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)兼具低類(lèi)同度和強(qiáng)依存度特征。

與前四種跨域治理機(jī)構(gòu)相比，協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)有著自己的特色與優(yōu)勢(shì)。首先，它是聯(lián)合區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有組織而成立的協(xié)作機(jī)構(gòu)，因其較少觸及區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有組織的既得利益，因此更容易被區(qū)域內(nèi)各方所接納(Innes & Gruber，2005)。其次，它能為參與各方提供一個(gè)就專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域或多領(lǐng)域問(wèn)題交流、協(xié)作、溝通的平臺(tái)，達(dá)到集思廣益的目的(Wong，2013)。再次，它通過(guò)制度設(shè)計(jì)將非常規(guī)的、臨時(shí)性的交流活動(dòng)轉(zhuǎn)化為常規(guī)的、制度性的會(huì)晤，保證了參與各方對(duì)區(qū)域問(wèn)題的持續(xù)性交流和關(guān)注。最后，它的進(jìn)入和退出門(mén)檻相對(duì)較低，當(dāng)某項(xiàng)區(qū)域性問(wèn)題解決后，組織的解散也較為容易。

但是，囿于協(xié)會(huì)的權(quán)威性不足、決議缺乏法定約束力、各方關(guān)注點(diǎn)難以趨同等缺陷，協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)常面臨一些問(wèn)題與挑戰(zhàn)。比如，有時(shí)出現(xiàn)協(xié)會(huì)的決議難以達(dá)成一致，無(wú)法解決實(shí)際問(wèn)題；或者達(dá)成協(xié)議后由于各方的利益博弈導(dǎo)致決而不行的現(xiàn)象(彭彥強(qiáng)，2013)。如果以地區(qū)政府為主體的各利益相關(guān)方對(duì)協(xié)會(huì)做出的決議不夠重視，將其視為“你談你的話，我做我的事”的象征性機(jī)構(gòu)，那么，協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)將失去其存在的價(jià)值。

四、世界三大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)模式的比較分析

在對(duì)世界三大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)模式分類(lèi)的基礎(chǔ)上，本文通過(guò)進(jìn)一步的比較分析，總結(jié)出五種跨域治理機(jī)構(gòu)的共性與差異。

(一)聚焦灣區(qū)整體利益是三大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)共同的組織使命

從世界三大灣區(qū)來(lái)看，雖然五種類(lèi)型的跨域治理機(jī)構(gòu)其類(lèi)同度和依存度互有差異，內(nèi)在的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制也有不同，但它們卻有一個(gè)顯著共性，即：始終關(guān)注跨域公共事務(wù)，聚焦灣區(qū)整體利益，形成了灣區(qū)公共利益優(yōu)先的跨域協(xié)作組織使命。這是這些機(jī)構(gòu)得以存續(xù)、發(fā)展的重要原因。例如，舊金山灣區(qū)空氣質(zhì)量管理委員會(huì)和舊金山灣保護(hù)與發(fā)展委員會(huì)分別關(guān)注整個(gè)灣區(qū)的空氣質(zhì)量和海灣的開(kāi)發(fā)與保護(hù)；大都市交通運(yùn)輸委員會(huì)則聚焦舊金山灣區(qū)整體的交通規(guī)劃與建設(shè)問(wèn)題；九都縣市首腦會(huì)議則以解決東京灣區(qū)的區(qū)域問(wèn)題為目的；紐約-新澤西港務(wù)局對(duì)于改善紐約灣區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了極其重要的作用。

(二)跨域治理機(jī)構(gòu)組織理念上的分殊反映了美日兩國(guó)治理體制和文化的差異

在舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)，政府在其中更接近于一個(gè)協(xié)調(diào)者角色，政府與非政府組織、公司、大學(xué)及其他利益相關(guān)者組成的跨域治理機(jī)構(gòu)，通過(guò)多元彈性的方式共同參與跨域事務(wù)的協(xié)作治理。反觀東京灣區(qū)，政府及其衍生的跨域治理機(jī)構(gòu)則是以跨域事務(wù)的行動(dòng)核心出現(xiàn)的，社會(huì)團(tuán)體、私人部門(mén)、大學(xué)等利益相關(guān)方均在政府的主導(dǎo)下參與跨域事務(wù)治理?？梢?jiàn)，舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)的跨域治理更接近于市場(chǎng)和社會(huì)驅(qū)動(dòng)的多中心區(qū)域治理，而東京灣區(qū)的跨域治理則是一種政府中心主義的多主體參與的區(qū)域公共管理。而之所以出現(xiàn)這種局面，這與美國(guó)、日本兩國(guó)的政治文化和行政體制有密切關(guān)系，前者有“小政府、大社會(huì)”的政治文化傳統(tǒng)，實(shí)行聯(lián)邦制和地方自治的政治行政體制(托克維爾，1988)；后者則受東亞儒家文化中政府本位思想影響，采用單一制下中央相對(duì)集權(quán)的政治行政體制。這說(shuō)明灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)建設(shè)要結(jié)合國(guó)情和區(qū)域?qū)嶋H，不能照搬照抄。

(三)類(lèi)同度差異是區(qū)分半官方型與協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)的重要方式

半官方型與協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)在資金來(lái)源、核心成員與意見(jiàn)輸出方面具有高度的相似性，即：財(cái)政撥款都是機(jī)構(gòu)的主要資金來(lái)源、政府都是機(jī)構(gòu)的核心成員和區(qū)域規(guī)劃意見(jiàn)的輸出對(duì)象，因此，單就依存度水平而言難以將二者清晰地區(qū)分。但是，如果從類(lèi)同度的隸屬關(guān)系角度看，半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)不能脫離政府而單獨(dú)處理跨域公共事務(wù)，與政府存在較強(qiáng)的隸屬關(guān)系；協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)本質(zhì)上一種跨域事務(wù)溝通與協(xié)調(diào)的機(jī)制，并不是一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，與政府并不存在隸屬關(guān)系。在運(yùn)作機(jī)制方面，雖然同為多元參與的、扁平式的委員會(huì)治理制，但是半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)由政府通過(guò)相關(guān)的法律法規(guī)成立，組織更穩(wěn)定，且根據(jù)分管的跨域事務(wù)享有一定的行政權(quán)力，是一種更具協(xié)調(diào)性和執(zhí)行效率的跨域治理機(jī)構(gòu)；而協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)是區(qū)域各方不愿接受成立大型跨域治理組織，但又有多邊協(xié)調(diào)需求下的折中選擇(黃勇，2003)。因此，其組織運(yùn)作較為松散，不具有任何行政權(quán)力，主要通過(guò)委員會(huì)治理及定期會(huì)晤的方式討論區(qū)域事務(wù)，發(fā)揮協(xié)商與協(xié)調(diào)的功能。

(四)依存度差異是辨別專(zhuān)區(qū)型與商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)的重要尺度

由于與政府基本不存在隸屬關(guān)系，而且均采用公司化的方式運(yùn)作，因此，從類(lèi)同度角度并不能顯著區(qū)分專(zhuān)區(qū)型與商會(huì)型跨域協(xié)作治理機(jī)構(gòu)的差異。但事實(shí)上二者的依存度又全然不同：其一，在資金來(lái)源方面，專(zhuān)區(qū)型機(jī)構(gòu)主要通過(guò)水路橋費(fèi)、不動(dòng)產(chǎn)租金、債券收入等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲取收益；商會(huì)型機(jī)構(gòu)則通過(guò)基金會(huì)捐贈(zèng)、私人捐贈(zèng)、合作伙伴與協(xié)會(huì)成員資助等會(huì)費(fèi)制度，獲取組織運(yùn)營(yíng)的必要費(fèi)用。其二，在核心成員方面，專(zhuān)區(qū)型機(jī)構(gòu)雖也采用雇傭制的方式聘請(qǐng)專(zhuān)職員工從事跨域治理工作，但其組織的核心領(lǐng)導(dǎo)人員仍主要由相關(guān)政府委派或任命；商會(huì)型機(jī)構(gòu)雖然也開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)公共機(jī)構(gòu)會(huì)員的吸收，但是其主體會(huì)員依然是企業(yè)。其三，在意見(jiàn)輸出方面，專(zhuān)區(qū)型機(jī)構(gòu)的公共導(dǎo)向更強(qiáng)。它提供的跨域服務(wù)本質(zhì)上還是要回應(yīng)公民的需求，回歸“以物為中心的行政區(qū)劃”的定位，符合政府創(chuàng)設(shè)專(zhuān)區(qū)的初衷，從而保證其存在的合法性；相較而言，商會(huì)型機(jī)構(gòu)的私人導(dǎo)向意味更濃，企業(yè)實(shí)際才是商會(huì)型的核心意見(jiàn)輸出對(duì)象。其之所以扮演“傳話筒”與“助推器”的角色，根本原因是為了幫助地區(qū)的企業(yè)家們發(fā)聲，促使企業(yè)在與政府的合作中實(shí)現(xiàn)區(qū)域“共贏”。因此，專(zhuān)區(qū)型跨域治理機(jī)構(gòu)的依存度水平普遍比商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)高。

五、三大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)建設(shè)的啟示與借鑒

粵港澳大灣區(qū)被稱(chēng)為世界上建設(shè)難度系數(shù)最大的灣區(qū)，由于“一國(guó)兩制”的跨制度合作特質(zhì)，加上地方權(quán)力的分割和府際利益博弈的影響，需要在中央頂層設(shè)計(jì)和政府強(qiáng)力干預(yù)下有序推進(jìn)。但辯證來(lái)看，“一國(guó)兩制”因素也是粵港澳大灣區(qū)的優(yōu)勢(shì)所在。為此，應(yīng)立足“中國(guó)之治”的情境和粵港澳區(qū)域人文社會(huì)資源的深厚基礎(chǔ)，有的放矢地借鑒三大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)粵港澳跨域治理由區(qū)域行政向區(qū)域公共管理乃至區(qū)域治理的逐步轉(zhuǎn)型。

(一)發(fā)揮“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”的制度優(yōu)勢(shì)，充分釋放官方型跨域治理機(jī)構(gòu)的治理效能

在世界三大灣區(qū)中，政府力量比較強(qiáng)勢(shì)的單一制國(guó)家如日本的東京灣區(qū)，適合采用官方型跨域治理機(jī)構(gòu)。我國(guó)不僅是單一制國(guó)家，而且是崇尚“集中力量辦大事”的中央集權(quán)型國(guó)家，舉國(guó)體制是國(guó)家治理體系的鮮明特色和制度優(yōu)勢(shì)，因此，成立相應(yīng)的官方型跨域治理機(jī)構(gòu)來(lái)推進(jìn)不同的跨域治理實(shí)踐，更是題中之義。具體到粵港澳大灣區(qū)這一治理場(chǎng)域而言，2018年中央層面成立了粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，這是國(guó)家集中力量推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)這件大事的制度優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)。從跨域治理視域看，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組就是中國(guó)特色的官方型跨域治理機(jī)構(gòu)，而且是位階最高、權(quán)能最足的官方型機(jī)構(gòu)。它是迄今為止國(guó)家成立的最高規(guī)格的粵港澳跨域治理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院常務(wù)副總理?yè)?dān)任組長(zhǎng)，在國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)內(nèi)設(shè)推動(dòng)日常工作的辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的重大決策和重大事項(xiàng)。自成立運(yùn)作以來(lái)，該領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)召開(kāi)過(guò)若干次會(huì)議，研究部署推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)的諸多重大問(wèn)題。未來(lái)還需進(jìn)一步發(fā)揮其頂層推動(dòng)的制度優(yōu)勢(shì)作用，促進(jìn)粵港澳三地的官方型跨域治理機(jī)構(gòu)的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，更好地釋放出中央與地方層面的官方型跨域治理機(jī)構(gòu)的整體治理效能。

(二)弘揚(yáng)“港珠澳大橋管理局”的協(xié)作治理理念，推廣粵港澳跨域治理中半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)治理經(jīng)驗(yàn)

綜合三大灣區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)通過(guò)一定的權(quán)力讓渡和權(quán)力再構(gòu)，能夠較好地平衡區(qū)域內(nèi)各方的心理博弈，進(jìn)而營(yíng)造出聚焦灣區(qū)整體利益的協(xié)作治理理念，推動(dòng)灣區(qū)事務(wù)中特定領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)化治理。在粵港澳大灣區(qū)，“港珠澳大橋管理局”(Hong Kong-Zhuhai-Macao Bridge Authority)是由香港特別行政區(qū)政府、廣東省人民政府和澳門(mén)特別行政區(qū)政府共同舉辦的事業(yè)單位，但就其類(lèi)同度和依存度而言，實(shí)際類(lèi)似于國(guó)外的半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)。眾所周知，港珠澳大橋于2003年8月啟動(dòng)前期工作，2009年12月開(kāi)工建設(shè)，籌備和建設(shè)前后歷時(shí)達(dá)十五年。該大橋主體工程由粵、港、澳三方政府共同組建的港珠澳大橋管理局負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)，三地口岸及連接線由各自政府分別建設(shè)和運(yùn)營(yíng)?？梢韵胂?，在“一國(guó)兩制”的制度背景下，由于沒(méi)有先例可循，粵港澳三方在十五年的磨合過(guò)程中，需要打破多少觀念、法律、政策、體制和機(jī)制方面的障礙與束縛；或者說(shuō)，為了建成運(yùn)營(yíng)港珠澳大橋這座有形的物理之橋，三方首先需要搭建好聚焦灣區(qū)利益、推進(jìn)協(xié)作治理的無(wú)形的心理之橋。而事實(shí)證明，粵港澳三方正是逐步突破了一系列觀念的藩籬和制度的桎梏，才能在今日的大橋管理局推行“管理制度化、運(yùn)維智能化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化、服務(wù)專(zhuān)業(yè)化”的營(yíng)運(yùn)管理理念和策略，實(shí)現(xiàn)對(duì)重大跨域基礎(chǔ)設(shè)施的專(zhuān)業(yè)化治理。港珠澳大橋管理局帶來(lái)的重要啟示在于，粵港澳三方應(yīng)服務(wù)于國(guó)家發(fā)展大局，以更大的勇氣和作為，推進(jìn)跨域治理的規(guī)則對(duì)接和政策銜接問(wèn)題。

(三)完善粵港澳聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，構(gòu)建新型的協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)

港澳相繼回歸后，粵港合作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和粵澳合作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制先后于1998年、2001年成立運(yùn)作，這是目前較具代表性的協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)。但是，它們是廣東省政府分別與香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)政府建立的相對(duì)獨(dú)立的兩兩合作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。這種兩兩并存而非三方乃至四方共治的地方性政府間合作機(jī)制，由于政治位階偏低制約了自身的重大決策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力；同時(shí)，兩兩合作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，聚焦的只是粵港或粵澳的雙邊利益而非粵港澳大灣區(qū)的整體利益，因此已難以適應(yīng)和滿(mǎn)足粵港澳三地共謀灣區(qū)發(fā)展的需要，亟需在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)下進(jìn)行相應(yīng)的制度創(chuàng)新，構(gòu)建聚焦三地公共利益的新型跨域治理機(jī)構(gòu)(楊?lèi)?ài)平，2019)。為此，建議借鑒世界三大灣區(qū)尤其是美國(guó)舊金山灣區(qū)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)設(shè)粵港澳大灣區(qū)城市群政府協(xié)會(huì)，構(gòu)建一個(gè)涵蓋11個(gè)城市政府、灣區(qū)商界精英、智庫(kù)領(lǐng)袖、大學(xué)學(xué)者、社會(huì)賢達(dá)等多方力量協(xié)同參與的開(kāi)放性公共協(xié)商平臺(tái)。城市群政府協(xié)會(huì)為新型的協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)，實(shí)行理事會(huì)運(yùn)作機(jī)制，每年輪流召開(kāi)一次年度會(huì)議，主辦會(huì)議城市首長(zhǎng)即為輪值主席。這樣，珠三角九市與港澳兩個(gè)特別行政區(qū)均以城市政府身份參與大灣區(qū)城市群跨域治理。此舉有助于打破原有的非對(duì)稱(chēng)府際關(guān)系，11個(gè)城市政府享有對(duì)大灣區(qū)事務(wù)較為平等的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(四)立足“廣東省粵港澳合作促進(jìn)會(huì)”的社會(huì)基礎(chǔ)，帶動(dòng)商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)建設(shè)

粵港澳區(qū)域具有較為開(kāi)放、包容的文化氛圍和較為成熟的社會(huì)參與土壤，這有利于大灣區(qū)不同行業(yè)精英協(xié)同參與大灣區(qū)建設(shè)。為此，可重點(diǎn)借鑒舊金山灣區(qū)成立灣區(qū)委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建具有粵港澳區(qū)域特色的商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)。目前而言，成立于2009年的“廣東省粵港澳合作促進(jìn)會(huì)”有點(diǎn)類(lèi)似商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)，而且也起到了一定促進(jìn)作用。該促進(jìn)會(huì)組建了金融、信息科技、會(huì)計(jì)、法律、文化傳播、醫(yī)藥衛(wèi)生、時(shí)尚品牌等7個(gè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，發(fā)展和凝聚了三地關(guān)心和支持粵港澳合作的2 000多位會(huì)員，涵蓋政、商、學(xué)等社會(huì)各界代表，推進(jìn)粵港澳各領(lǐng)域的交流與合作，參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、泛珠三角區(qū)域合作和“一帶一路”建設(shè)，成為促進(jìn)和加強(qiáng)粵港澳民間合作的橋梁和紐帶。但該促進(jìn)會(huì)是經(jīng)國(guó)務(wù)院港澳辦批準(zhǔn)，廣東省委、省政府同意，由廣東省民政廳批準(zhǔn)成立、廣東省港澳辦進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的社會(huì)團(tuán)體，上級(jí)行政主導(dǎo)的色彩較濃。未來(lái)應(yīng)立足“廣東省粵港澳合作促進(jìn)會(huì)”的社會(huì)基礎(chǔ)，培育和帶動(dòng)一批商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)建設(shè)。尤其是，可考慮重點(diǎn)打造出一個(gè)或若干個(gè)由商界主導(dǎo)的商會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)，如“粵港澳大灣區(qū)委員會(huì)”“粵港澳大灣區(qū)合作促進(jìn)會(huì)”等，以增強(qiáng)大灣區(qū)跨域治理機(jī)構(gòu)的彈性與活力。

總之，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，不可能依靠政府畢其功于一役。因此，可借鑒東京灣區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，并吸收舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)的有益啟示，培育包括官方型、半官方型、商會(huì)型和協(xié)會(huì)型的跨域治理機(jī)構(gòu)，形成政府驅(qū)動(dòng)下多元主體協(xié)作參與的粵港澳大灣區(qū)跨域治理體系。首先，借鑒東京灣區(qū)經(jīng)驗(yàn)，成立類(lèi)同度和依存度都較高的官方型或半官方型跨域治理機(jī)構(gòu)。通過(guò)政府體系內(nèi)部協(xié)調(diào)的方式解決三地間的跨域事務(wù)。其次，可吸收舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)經(jīng)驗(yàn)，組建類(lèi)同度較低、依存度較高的協(xié)會(huì)型跨域治理機(jī)構(gòu)。通過(guò)搭建常規(guī)的、制度性的三地會(huì)晤機(jī)制，為粵港澳三地創(chuàng)造溝通、交流、協(xié)商的平臺(tái)。在此基礎(chǔ)上，引導(dǎo)推動(dòng)商界、學(xué)界等民間力量共同參與粵港澳大灣區(qū)跨域協(xié)作治理，從而形成以政府為核心、多主體參與的大灣區(qū)跨域協(xié)作治理體系。