封震 曹君麗 段佳君 金鑫宇

摘要：在政府的大力推動下，生態(tài)PPP項目在全國范圍內(nèi)得到了廣泛應(yīng)用。與東部發(fā)達省份相比，陜西省在生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)PPP項目的發(fā)展上仍存在很大差距。基于財政部政府與社會資本合作中心（CPPPC）項目庫數(shù)據(jù)，本文從項目數(shù)量變化、可行性研究、招投標(biāo)、付費公式等方面總結(jié)了陜西省生態(tài)PPP項目管理實踐的現(xiàn)狀，并據(jù)此分析其在項目初篩、定價、政府補貼、監(jiān)管約束等方面存在的問題，最后從投資收益、風(fēng)險分擔(dān)、融資支持、法治保障四個方面給出關(guān)于加強生態(tài)PPP項目管理的建議。

Abstract： Under the vigorous promotion of the government， the ecological PPP project has been widely applied in the whole country. Compared with the developed provinces in the east， there is still a big gap in the construction of ecological environment and the development of ecological PPP projects in Shaanxi Province. Based on CPPPC data， this article summarizes the current situation of ecological PPP project management practice in Shaanxi Province from quantity change， feasibility study， project bidding and pay formula， and analyzes the problems in project primary screening， pricing， government subsidies， regulatory constraints on the basis of it， and finally presents four aspects suggestions for strengthening ecological PPP project management from the return on investment， risk sharing， financing support and the rule of law guarantee.

關(guān)鍵詞：生態(tài)PPP項目;項目管理;CPPPC

Key words： ecological PPP project;project management;CPPPC

中圖分類號：F283;F224? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）11-0007-04

0? 引言

PPP模式為地方政府提供了解決生態(tài)問題的新思路。十九大報告“解決環(huán)境問題，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度”的政策支持，使得生態(tài)PPP項目數(shù)量逐漸增多（如圖1所示）。而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方政府財政能力有限，生態(tài)治理資金相對匱乏，雖然出臺較多政策，仍不能達到發(fā)達地區(qū)同等的項目發(fā)展程度[1]。

位處西部地區(qū)的陜西省，其2013-2017年環(huán)境污染治理投資金額共計1338.3億元，位列全國十六名。截止2019年末，進入財政部項目庫的陜西省PPP項目總投資4012.4億元，其中生態(tài)PPP項目落地31項，投資金額279.8億元，提高了生態(tài)類公共服務(wù)的供給效率。東部地區(qū)的PPP大省山東，其生態(tài)PPP項目同期落地75項，投資規(guī)模達到735.7億元，遠(yuǎn)高于陜西省。此外，在實際項目操作中大量PPP項目遇到項目管理的具體問題，將進一步擴大省際間差異。當(dāng)下大力推廣PPP項目發(fā)展，尤其通過加強項目管理來促進生態(tài)PPP項目意義重大。

1? 陜西省生態(tài)PPP項目管理實踐現(xiàn)狀

陜西省積極響應(yīng)中央號召，實施了一系列生態(tài)保護重大工程。據(jù)財政部PPP項目庫的資料顯示，截止2019年12月，陜西省累計入庫的PPP項目為476個，位列全國第十。其中，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類項目（下面簡稱生態(tài)項目）為31個（包括2個國家級示范項目為和4個省級示范項目），處于全國第十二位。下文從六個方面剖析：

1.1 項目數(shù)量發(fā)展概況

2014年起，陜西省先后出臺了《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》、《陜西省財政廳關(guān)于實施政府和社會資本合作（PPP）項目獎補政策的通知》，構(gòu)建了PPP模式可持續(xù)發(fā)展的制度框架，通過直接獎補的方式培養(yǎng)示范型PPP項目。2015-2019年，陜西省每年入庫的生態(tài)PPP項目數(shù)為2、8、16、4和1。2016年示范型PPP項目占比提高到當(dāng)年發(fā)起量的50%。此后PPP模式迅速推廣并在2017年達到頂峰，與此同時，可行性研究、社會資本遴選、項目實施方案審核、資金監(jiān)管等方面有問題的項目陸續(xù)浮現(xiàn)，政府被迫出臺退庫政策。2018年后省內(nèi)的生態(tài)PPP項目發(fā)起數(shù)量大幅下降，PPP模式開始遭到冷遇。

1.2 項目可行性研究方式

31個項目均通過物有所值評價（VFM）和財政承受能力評價（PSC），有1個項目未披露具體的專家打分信息。在物有所值評價方面，根據(jù)《PPP物有所值評價指引》，應(yīng)包括定性分析和定量分析兩項程序，其中定性分析由專家參照標(biāo)準(zhǔn)對于擬定的基本指標(biāo)和補充評價指標(biāo)進行打分，定量分析則通過比較PPP值與PSC值來判斷PPP模式的合理性。從財政部項目庫公開信息的內(nèi)容來看，目前對于定性和定量評價的概念、相關(guān)數(shù)值（如PPP值）測算框架存在差異，過程評價信息較少。同時，在財政承受能力評價方面，根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，其具體內(nèi)容由財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估構(gòu)成。支出能力評估是計算政府方出資額所占公共預(yù)算的比例，不超過10%即為通過，而行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估則無統(tǒng)一的計算方法[2]。

1.3 招投標(biāo)效率

從項目招投標(biāo)看，當(dāng)前的31個入庫項目中，公開招標(biāo)有29項，占比93.5%;競爭性磋商2項，占比6.5%。公開招標(biāo)方式有利于信息公開、程序規(guī)范和競爭公平，應(yīng)成為大部分PPP項目的首選，然而生態(tài)項目具有特殊技術(shù)壁壘，不利于進行充分競爭，存在小比例的競爭性磋商方式也符合相關(guān)法律規(guī)定。在PPP項目招投標(biāo)管理中，作為此環(huán)節(jié)主要負(fù)責(zé)的行政部門，對細(xì)節(jié)工作的敲定往往缺乏科學(xué)性，且各部門職能交叉，導(dǎo)致項目分散化，進而影響管理工作的效率。此外，由于缺少嚴(yán)格的審查要求，對融資及項目實施方案的重視程度不足，最終導(dǎo)致項目的執(zhí)行情況達不到理想預(yù)期[3]。

1.4 付費依據(jù)

生態(tài)PPP項目現(xiàn)金流回籠主要來自政府付費和使用者付費。政府付費可以采取缺口補助也可以采取購買服務(wù)方式。缺口補助公式為“可行性缺口補助=可用性服務(wù)費+運維績效服務(wù)費-使用者付費”，購買服務(wù)公式為“服務(wù)費=可用性付費+運維績效服務(wù)費”。在一般的可行性缺口補助中，服務(wù)費由績效調(diào)整系數(shù)乘以約定的成本報價確定（調(diào)整系數(shù)由計算得來），并在合同中注明付費上限。但也存在少部分項目未在合同中約定具體的付費計算辦法、披露部分合同信息。

在使用者付費或政府付費購買服務(wù)的項目中，費用的確定可以采用公式計算或直接約定價款，例如在西安市常寧新區(qū)潏河濕地公園及相關(guān)工程建設(shè)PPP項目（第三批次國家示范項目）中服務(wù)費由可用性服務(wù)費（單價=乙方實際投資額×調(diào)整系數(shù)）和每年16054795元的運營維護服務(wù)費構(gòu)成。政府付費類項目由于實施流程嚴(yán)密合理且經(jīng)驗成熟，受到10%的財政“紅線”嚴(yán)格管控而降低債務(wù)風(fēng)險，支付責(zé)任相對透明且確定，并抑制社會資本討價還價能力，減少了拖延項目進度的談判協(xié)商程序，更有利于項目管理。與此同時，其合同內(nèi)容較為細(xì)致且趨近范式文本，但也存在少部分入庫項目未披露完整的合同信息。在10個付費類樣本數(shù)據(jù)中，示范型PPP項目占比40%，體現(xiàn)了其優(yōu)越的可操作性和成為范式PPP項目的潛力。但該類PPP項目對于地方財政的壓力較大，其發(fā)起量也受到了政府限制。

1.5 風(fēng)險收益分配方式

在31個總體樣本中，6個項目披露了風(fēng)險收益分配辦法，剔除尚未簽訂合作合同的項目（6個），占比為24%。在西咸新區(qū)空港新城旅游路北側(cè)林帶PPP項目中，規(guī)定“當(dāng)實際收入高于中標(biāo)年度運營收入時，超出部分按照甲方20%，乙方80%分享”。絕大部分合同并未約定對項目超額收益的分配處理辦法。在漢中市興元新區(qū)城市水系綜合治理及環(huán)境提升工程項目中，由雙方協(xié)商決定分配辦法。目前大部分生態(tài)PPP項目的收益較低，實際操作PPP模式的經(jīng)驗尚不成熟，風(fēng)險收益處理機制較為匱乏。其中，考慮到社會資本方會根據(jù)風(fēng)險分配的公平程度而決定經(jīng)營策略，在不公平的情況下選擇降低努力水平，使自己的實際收益低于擔(dān)保額度從而觸發(fā)政府補償條款，項目整體收益無法實現(xiàn)最大化[4]。在雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，合理滿足投資方需求，詳細(xì)約定風(fēng)險及收益分配辦法，將有效提高項目管理效率。

1.6 項目風(fēng)險情況

通過考察入庫的陜西省生態(tài)PPP項目公開的信息，搜集各項目資料及實施情況，本文提取了各階段的關(guān)鍵風(fēng)險因素，通過對照文獻和專家訪談對風(fēng)險清單進一步修正和提煉，歸納如表1。

2? 陜西省生態(tài)PPP項目管理實踐中存在的問題

2.1 項目初篩存在的問題

我國現(xiàn)行的VFM和PSC評價體系在理論層面上較為科學(xué)合理[5]，且計算辦法成熟規(guī)范，但配套的財稅體制改革尚未落實，財政預(yù)算約束力不足[6]，在實際操作過程中，仍存在鉆制度漏洞的情況。通過分析項目庫中的財政承受能力報告發(fā)現(xiàn)，存在著內(nèi)容與評價結(jié)果不符、疑似套用抄襲、遺漏評價內(nèi)容、未及時披露信息等不合規(guī)行為。這既在一定程度上造成了項目前期準(zhǔn)備工作過于繁瑣，降低了社會資本的參與熱情，又因存在著大量的不合規(guī)行為，對項目評估報告的可信度構(gòu)成挑戰(zhàn)。以咸陽市禮泉縣醴泉泥河生態(tài)治理項目為例，發(fā)現(xiàn)其可行性研究的論證不足、審查不嚴(yán)，VFM評價的實施過程較為粗糙，且缺少必要附件。此外，部分項目存在專家水平良莠不齊，打分程序過于簡化，信息公開不及時，甚至未給出相關(guān)計算數(shù)據(jù)卻通過評估的情況，這些不合規(guī)現(xiàn)象影響甚至誤導(dǎo)了前期決策，為項目的后續(xù)發(fā)展埋下了隱患，PPP管理中心的“退庫”政策也成為政府無奈下的必然決策。

2.2 項目定價存在的問題

盈利是企業(yè)投資的重要驅(qū)動力，生態(tài)PPP項目的定價和調(diào)價公式?jīng)Q定了社會資本方的獲利情況，并影響項目實施效率。然而，約有30%的項目缺乏對社會資本所提供服務(wù)的合理成本分析[7]，僅僅實行簡單的“成本加成法”，定價公式也不靈活，約定付費價款后長期不調(diào)整[8]，體現(xiàn)了雙方商業(yè)合作意識的薄弱。例如在彬縣東花西苗南北林建設(shè)項目的簽約合同中，涉及項目定價及調(diào)價的條款多次使用“協(xié)商確定”一詞，社會資本方將因此處于利益分配的劣勢地位，并在議價對價方面逐漸喪失話語權(quán)，地方政府也面臨著社會壓力大、信用環(huán)境差等問題，這大大了影響PPP項目管理的效率，甚至?xí)?dǎo)致項目的失敗[9]。此外，政府付費和承諾的稅收優(yōu)惠關(guān)系復(fù)雜，缺乏配套的制度約束，會導(dǎo)致該情況下的項目定價難以開展[10]。

2.3 政府補貼存在的問題

各地方政府出臺激勵政策，通過省級財政補貼示范項目?？紤]到各地經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模、PPP項目投資額、財政補貼方式的不同，本文選取了施行 “前期補助+落地后獎勵”補貼辦法的陜西省、福建省、江蘇省作為研究對象，通過對比凸顯出陜西省補貼PPP項目存在的問題。

在財政補貼金額方面，各地前期費用補助的橫向水平差異并不顯著，但普遍存在著獎補措施缺乏彈性的問題，過于依賴省級財政支持，抵御風(fēng)險的能力較差，且補貼能力有限。微觀對比之下，江蘇省創(chuàng)新地設(shè)置PPP獎補專項基金，以解決補貼強度和效率的問題，有效地吸引了社會資本進入，其項目落地率在2018年達到52%，顯著高于全國平均水平。陜西省在項目落地后的獎勵上沒有突出以生態(tài)環(huán)保為重點、以降低地方政府負(fù)債率為目標(biāo)的施政導(dǎo)向，單純注重項目規(guī)模，忽視了各領(lǐng)域PPP項目的實際投資額差異情況，造成行業(yè)發(fā)展不均衡、項目管理僵化、“一刀切”等問題，不利于提高政府管理效率和吸引社會資本進入，其同期項目落地率48%也略低于江蘇省。

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