凌敏蘭

摘要：本文立足于大數(shù)據(jù)技術(shù)視角，針對(duì)目前政府投資項(xiàng)目審計(jì)全覆蓋建設(shè)中面臨的瓶頸，從樹立理念、提高審計(jì)整體威懾力、推進(jìn)技術(shù)融合等角度加以分析，試圖創(chuàng)建多維度、全方位的審計(jì)監(jiān)督體系，探討審計(jì)全覆蓋實(shí)現(xiàn)路徑，為政府投資項(xiàng)目提供決策參考。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);政府投資項(xiàng)目;全覆蓋;路徑

一、政府投資項(xiàng)目審計(jì)全覆蓋內(nèi)涵

政府投資項(xiàng)目審計(jì)全覆蓋主要指項(xiàng)目、過程、內(nèi)容、責(zé)任主體和成效全覆蓋。具體是：不論項(xiàng)目規(guī)模大小、投資多少、周期長(zhǎng)短，凡全部使用或以占主導(dǎo)地位方式使用公共資金建設(shè)的項(xiàng)目;涵蓋項(xiàng)目決策、實(shí)施至竣工等所有過程;涉及項(xiàng)目進(jìn)度、造價(jià)、質(zhì)量等各方面內(nèi)容;包括建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、勘察等五大責(zé)任主體;能有效促進(jìn)公共資金科學(xué)管理，推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作和反腐倡廉。大力推動(dòng)政府投資審計(jì)全覆蓋能更好地消除項(xiàng)目建設(shè)管理的死角，更好挖掘公共資金使用風(fēng)險(xiǎn)，破解審計(jì)盲區(qū)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

二、政府投資項(xiàng)目審計(jì)全覆蓋面臨的瓶頸

（一）投資審計(jì)人力資源匱乏，審計(jì)全覆蓋業(yè)務(wù)需求難以滿足

人力資源匱乏主要表現(xiàn)為：業(yè)務(wù)繁重與人員數(shù)量不匹配、審計(jì)事項(xiàng)復(fù)雜與復(fù)合型審計(jì)人才短缺突顯。受機(jī)構(gòu)及人員編制限制，審計(jì)人員數(shù)量少，人均年度審計(jì)金額高達(dá)數(shù)億元，現(xiàn)有投資審計(jì)人員的數(shù)量難以滿足審計(jì)全覆蓋要求。此外，政府投資審計(jì)專業(yè)性強(qiáng)、內(nèi)容龐雜、涉及審計(jì)對(duì)象多，所需核查的問題多。目前，投資審計(jì)隊(duì)伍仍然以工程專業(yè)人員為主，人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，復(fù)合型人才匱乏，嚴(yán)重制約審計(jì)全覆蓋的推進(jìn)。

（二）投資審計(jì)認(rèn)識(shí)不徹底、方式方法待優(yōu)化，審計(jì)全覆蓋實(shí)現(xiàn)受到制約

投資審計(jì)認(rèn)識(shí)不徹底主要表現(xiàn)為：項(xiàng)目缺乏主次劃分、項(xiàng)目實(shí)施冒進(jìn)跟風(fēng)、審計(jì)力量安排欠優(yōu)化。雖然審計(jì)全覆蓋要求將所有政府投資項(xiàng)目納入審計(jì)范圍，但這并非指所有的項(xiàng)目不分主次地同等對(duì)待，也非一味追求項(xiàng)目量大面廣、一擁而上。應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、規(guī)模、投資額等合理劃分重要等級(jí)，分清主次，根據(jù)自身審計(jì)資源狀況，合理安排項(xiàng)目計(jì)劃，使審計(jì)目標(biāo)、方案、成效相匹配，通過逐年審計(jì)，依次推進(jìn)，最大程度實(shí)現(xiàn)全覆蓋。審計(jì)方法上，仍采取查賬、對(duì)照?qǐng)D紙資料核查工程量?jī)r(jià)費(fèi)等方法，對(duì)相關(guān)問題延伸審計(jì)力度不夠。審計(jì)方式以事后監(jiān)督為主，缺乏事中監(jiān)控，難以避免投資失效和浪費(fèi)。

（三）投資審計(jì)業(yè)務(wù)職責(zé)不清，不利于審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)

投資審計(jì)仍以查錯(cuò)為主，重在關(guān)注政府投資項(xiàng)目造價(jià)、概算執(zhí)行，而少兼顧項(xiàng)目合理性、投資效益、政策落實(shí)成效審計(jì)。此外，一些審計(jì)人員過于關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目管理，甚至參與管理，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)簽證、材料詢價(jià)、工程驗(yàn)收等管理活動(dòng);一些審計(jì)機(jī)關(guān)作為項(xiàng)目投資建設(shè)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成員單位參與項(xiàng)目管理活動(dòng)。這些審計(jì)越位行為制約了審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

（四）投資審計(jì)履職不到位，全覆蓋監(jiān)督職能弱化

當(dāng)前，將審計(jì)結(jié)果作為政府投資項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的情況依然存在。業(yè)務(wù)實(shí)際操作中，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)單位報(bào)送的結(jié)算資料，審計(jì)機(jī)關(guān)必須審計(jì)，致使審計(jì)項(xiàng)目過多。加上建設(shè)單位結(jié)算送審時(shí)間不定，審計(jì)機(jī)關(guān)無法按審計(jì)程序?qū)嵤?，最終不得不采取 “簡(jiǎn)易程序”而出具工程結(jié)算造價(jià)額，審計(jì)監(jiān)督全覆蓋職能弱化。

（五）投資審計(jì)技術(shù)相對(duì)滯后，全覆蓋工作成效顯現(xiàn)緩慢

隨著材料、工藝、技術(shù)的發(fā)展，項(xiàng)目涉及的專業(yè)復(fù)雜化、精細(xì)化，其對(duì)從業(yè)者技術(shù)進(jìn)步和知識(shí)更新提出更高要求，但實(shí)際上，審計(jì)人員知識(shí)更新速度往往落后于一線從業(yè)人員。如，對(duì)于軌道交通施工中復(fù)雜的安裝過程，鮮有審計(jì)人員擁有較為成熟的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)或者知識(shí)儲(chǔ)備，這在一定程度上影響了審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性。

（六）審計(jì)成效難以形成規(guī)模效應(yīng)，缺乏整體威懾

一是審計(jì)內(nèi)容仍主要集中在工程結(jié)算審計(jì)，對(duì)項(xiàng)目征地拆遷、建設(shè)程序、資金管理等方面問題關(guān)注不多，未能由單一項(xiàng)目披露同類項(xiàng)目共性問題，難以形成規(guī)模效應(yīng)。二是未按規(guī)定對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的結(jié)算不實(shí)等問題作出審計(jì)決定，未依法移送處理審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法、損失浪費(fèi)等問題線索，導(dǎo)致被審計(jì)單位在同一類問題上“屢審屢犯”。

三、基于大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府投資審計(jì)全覆蓋的路徑

為有重點(diǎn)、有步驟、有成效地探索和落實(shí)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)路徑，破解地方投資審計(jì)困境，提出以下思路：

（一）根植全覆蓋審計(jì)理念，轉(zhuǎn)變審計(jì)思路，切實(shí)規(guī)范投資審計(jì)全覆蓋

將大數(shù)據(jù)思維融入項(xiàng)目審計(jì)實(shí)踐，促成審計(jì)人員全覆蓋理念的樹立。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立并定期更新政府投資項(xiàng)目信息庫，根據(jù)項(xiàng)目重要性進(jìn)行分類分級(jí)管理，科學(xué)編制審計(jì)項(xiàng)目五年滾動(dòng)計(jì)劃及年度實(shí)施計(jì)劃，合理投入審計(jì)力量，避免力量均攤，有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)開展年審、五年輪審制度，實(shí)現(xiàn)周期性的動(dòng)態(tài)審計(jì)全覆蓋。在推進(jìn)審計(jì)全覆蓋過程中，切實(shí)規(guī)范投資審計(jì)行為。堅(jiān)持在法定職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)開展審計(jì)工作，不超越審計(jì)權(quán)限，杜絕未納入審計(jì)計(jì)劃的“簡(jiǎn)易程序”審計(jì)項(xiàng)目。

（二）整合資源，多渠道強(qiáng)化審計(jì)力量，全面促進(jìn)投資審計(jì)全覆蓋能力

資源整合主要是對(duì)系統(tǒng)審計(jì)資源、社會(huì)中介和專家團(tuán)隊(duì)的科學(xué)整合，可按照內(nèi)部協(xié)作、統(tǒng)籌整合、淡化部門局限和專業(yè)限制的原則，采用“上審下”、“交叉審”的方式，推動(dòng)形成多層次、多專業(yè)的審計(jì)力量，整體推進(jìn)政府投資審計(jì)全覆蓋工作。此外，要多渠道強(qiáng)化審計(jì)力量。一是通過組織學(xué)習(xí)、專家講學(xué)、多崗位多類型參與審計(jì)項(xiàng)目、審計(jì)質(zhì)量檢查等方式為審計(jì)人員充實(shí)業(yè)務(wù)知識(shí);二是著力培養(yǎng)高級(jí)數(shù)據(jù)分析人才，重點(diǎn)培養(yǎng)有戰(zhàn)略性思維和大數(shù)據(jù)分析能力的計(jì)算機(jī)審計(jì)團(tuán)隊(duì)，使其對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)有宏觀思考能力，并將數(shù)據(jù)分析模型靈活運(yùn)用至各種審計(jì)操作中。

（三）聚焦投資審計(jì)各方式，探索與各類專業(yè)審計(jì)相結(jié)合，使投資審計(jì)全覆蓋“多點(diǎn)開花”

要聚焦政府投資項(xiàng)目審計(jì)業(yè)務(wù)，采取跟蹤審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、績(jī)效審計(jì)等多種方式實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。業(yè)務(wù)實(shí)施上，可選擇投資數(shù)額大、政府和群眾關(guān)切的熱點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施關(guān)口前移的跟蹤審計(jì)，對(duì)質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)以及建設(shè)各方主體的建設(shè)行為及時(shí)糾偏和建議;可采取專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，監(jiān)督國家重大政策措施的落實(shí)情況，查找涉及體制機(jī)制方面的問題，提出整改意見和審計(jì)建議。在注重投資審計(jì)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，探索與重大政策跟蹤審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、自然資源環(huán)境審計(jì)等其他專業(yè)審計(jì)的結(jié)合，改進(jìn)投資審計(jì)單一局面。如在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、保障性住房審計(jì)、自然資源環(huán)境審計(jì)等項(xiàng)目時(shí)也會(huì)涉及投資審計(jì)內(nèi)容，這就需要根據(jù)審計(jì)目標(biāo)來確定具體的審計(jì)內(nèi)容。

（五）重視審計(jì)成果轉(zhuǎn)化，使全覆蓋的成效落到實(shí)處。

審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化是審計(jì)全覆蓋的最終落腳點(diǎn)。一是要強(qiáng)化審計(jì)決定的震懾力。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)案件線索要及時(shí)移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)處理;對(duì)重大失信行為，除移送有關(guān)部門處理外，還要記入社會(huì)誠信檔案。二是健全審計(jì)查出問題的整改長(zhǎng)效機(jī)制。強(qiáng)化審計(jì)后的持續(xù)動(dòng)態(tài)整改，建立考評(píng)、問責(zé)機(jī)制，對(duì)整改不力的，嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)，堅(jiān)決杜絕“屢審屢犯”，逐步推進(jìn)審計(jì)整改工作向程序化、規(guī)范化發(fā)展。

（六）推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)與投資審計(jì)新實(shí)踐深度融合，解決全覆蓋技術(shù)問題

大數(shù)據(jù)技術(shù)主要是將數(shù)據(jù)收集積累形成數(shù)據(jù)庫，通過把成熟的審計(jì)模型和審計(jì)方法融入數(shù)據(jù)平臺(tái)，借助其強(qiáng)大數(shù)據(jù)處理分析功能，使審計(jì)人員快速發(fā)現(xiàn)異常行為并進(jìn)一步核查。

一是要摸清投資項(xiàng)目底數(shù)，解決全覆蓋的信息精準(zhǔn)性問題。主要采集發(fā)改委、各大型國有企業(yè)和各類投融資平臺(tái)公司的項(xiàng)目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，摸清建設(shè)項(xiàng)目分布的行業(yè)、投資主體、資金來源、工程進(jìn)度等基本情況，建立政府投資項(xiàng)目數(shù)據(jù)信息庫。

二是要建立政府投資項(xiàng)目審計(jì)信息平臺(tái)，夯實(shí)全覆蓋的基礎(chǔ)。建立數(shù)據(jù)鏈，通過“云處理”將建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、審批等單位的相關(guān)數(shù)據(jù)鏈接起來，建立相應(yīng)程序模塊，科學(xué)有效地對(duì)項(xiàng)目全過程進(jìn)行監(jiān)督。

三是要建立涵蓋造價(jià)、決算、利益相關(guān)方、審計(jì)方法資料等數(shù)據(jù)庫，建立全覆蓋關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在審計(jì)數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，利用程序模塊，對(duì)比查詢、關(guān)聯(lián)分析工程造價(jià)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，按時(shí)間序列梳理工程質(zhì)量、建設(shè)進(jìn)度、資金使用、工程管理等情況，進(jìn)而分析研究相關(guān)行業(yè)整體能力現(xiàn)狀、歷史及目前投資狀況、投資效果等，預(yù)測(cè)行業(yè)建設(shè)需求，提高投資管理的主動(dòng)性，為政府強(qiáng)化行業(yè)頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化資源配置，精準(zhǔn)投資建設(shè)提高投資效益提供支撐。

四是建立投資審計(jì)結(jié)果、審計(jì)整改數(shù)據(jù)庫，形成全覆蓋成效集。采集好預(yù)算執(zhí)行、跟蹤審計(jì)、審計(jì)調(diào)查等審計(jì)類型的審計(jì)金額、核減金額、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題、審計(jì)建議、審計(jì)移送、審計(jì)要情等，并鏈接相應(yīng)審計(jì)文書，對(duì)投資審計(jì)成效數(shù)據(jù)整體梳理匯總，形成行業(yè)性、普遍性分析結(jié)論。

五是借助現(xiàn)代的工程設(shè)備儀器開展投資審計(jì)。如引入地理信息系統(tǒng)（GIS）、建筑信息模型（BIM）、無人機(jī)、鋼筋探測(cè)儀等現(xiàn)代數(shù)字化裝備，拓展先進(jìn)技術(shù)手段在投資審計(jì)實(shí)踐中的運(yùn)用，提高審計(jì)成效。

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