嬗變

摘 要：1919—1934年，隨著國際形勢的深刻變化，伊拉克和波斯圍繞阿拉伯河劃界問題產(chǎn)生了新一輪的邊界爭端。此輪爭端不僅延續(xù)了此前的歷史糾葛，也開啟了后續(xù)爭端的發(fā)展帷幕。此際，英國作為伊拉克的委任統(tǒng)治國和利益攸關(guān)方，不可避免地卷入了伊波之間阿拉伯河劃界爭端之中。為維護本國利益，英國政府從拒絕直接插手解決爭議，轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯咏槿?，先后提出了阿拉伯河國際化方案、阿拉伯河三方管理委員會方案，并為此在伊波之間進行外交調(diào)停。而伊拉克政府1934年將邊界問題提交國際聯(lián)盟仲裁，標志著英國的外交努力以失敗告終。究其原因，不僅在于伊拉克和波斯在阿拉伯河劃界問題上陷入僵局，還在于英國政府始終著眼于帝國利益的最優(yōu)化來思考和設計解決方案，結(jié)果自然不被伊波雙方所接受。關(guān)鍵詞：英國;伊拉克;波斯;阿拉伯河;邊界爭端

在國際政治中，邊界劃分問題因其高度的政治敏感性往往成為嚴重影響國家間關(guān)系的重大事態(tài)。這方面，伊朗和伊拉克之間的劃界問題就是一個典型案例。時至今日，兩國在陸地邊界以及阿拉伯河主權(quán)歸屬問題上仍是剪不斷理還亂。對兩伊邊界問題①進行追根溯源式的歷史研究，有助于深刻認知當下兩國邊界問題的癥結(jié)所在。兩伊邊界問題，除涉及地理、人種、語言、宗教、歷史等錯綜復雜的因素之外，兩國拒不妥協(xié)的政策立場和外部大國的介入，也是邊界問題久拖不決的重要原因。特別是19世紀中期以來，隨著英俄兩大帝國在大中東地區(qū)爭奪勢力范圍，英國逐漸卷入此際的波斯和奧斯曼帝國之間的邊界糾紛。自此，波斯和奧斯曼帝國之間的邊界問題逐漸演變成為波斯、奧斯曼帝國、英國、俄國之間的外交問題。第一次世界大戰(zhàn)后，隨著奧斯曼帝國的解體和伊拉克王國的建立，英國取得了伊拉克的委任統(tǒng)治權(quán)，從而得以繼續(xù)直接插手伊拉克和波斯之間的邊界劃分問題，直至1958年伊拉克革命才結(jié)束了英國對伊波邊界問題的持續(xù)介入。期間，從1919—1934年，在伊波界河——阿拉伯河劃界爭端過程中，英國為了確保帝國利益的最優(yōu)化，其政策選項從拒絕直接介入到推動阿拉伯河國際化，再到以第三方身份進行外交調(diào)停，直至調(diào)停失敗后同意伊拉克提交國際聯(lián)盟仲裁，最后無可奈何地回到了國際化的原點。正是由于英國從19世紀中葉至20世紀中葉百余年的卷入，伊波邊界問題所涉及的歷史細節(jié)、外交折沖、法律事務，逐漸成為許多交叉學科學術(shù)研究的主題，歷史學家、地理學家、地緣政治學家、國際法學家均涉獵其中，從不同的視角進行探討。

對阿拉伯河劃界問題的研究主要包括：Kaiyan Homi Kaikobad， The ShattArab Boundary Question：A Legal Reappraisal， Oxford：Clarendon Press， 1988; Khalid AlIzzi， The Shatt alArab River Dispute in Terms of Law， Baghdad：Ministry of Information， alHuriyal Printing House， 1971; Khalid AlIzzi，The Shatt alArab DisputeA Legal Study， London：Third World Centre， 1981;Richard Schofield， Evolution of the Shatt AlArab Boundary Dispute， Wisbech， Cambridgeshire：Middle East & North African Studies Press， 1986; Richard Schofield， New Iraq， Old Neighbours：Borders， Territoriality and Region， Hurst & Co.：Columbia University Press， 2007; Sabri Ates， The OttomanIranian Borderlands：Making a Boundary， 1843-1914， New York：Cambridge University Press， 2013;Keith McLachlan， The Boundaries of Modern Iran， New York：St.Martins Press， 1994; Arnold Wilson， SouthWest Persia：A Political Officers Diary 1907-1914， London：Oxford University Press， 1941.此外還有大量的英文論文。國內(nèi)這方面的研究成果極為有限，主要有：郭白晉：《伊拉克對阿拉伯河河界爭端的態(tài)度及其政策演變》，《江西師范大學學報》（哲學社會科學版），2005年第3期;郭白晉：《伊拉克簽訂〈阿爾及爾協(xié)議〉的原因》，《懷化學院學報》，2007年第11期;衛(wèi)忠：《兩伊沖突中的阿拉伯河主權(quán)問題》，《國際展望》，1988年第22期;姜瀟：《兩伊邊界爭端與戰(zhàn)爭研究》，碩士學位論文，武漢大學，2011年;季慧：《兩伊邊界問題歷史溯源》，《文化學刊》，2018年第11期。盡管如此，對于英國在1919—1934年以第三方身份介入伊波阿拉伯河劃界爭端的研究并不多見。

從第三方視角來分析河界爭端的代表性成果：Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway，”International Journal of Political Science， Vol.1， No.2（Summer & Fall 2011）， pp.21-35. 國內(nèi)尚沒有專門探討英國在阿拉伯河劃界爭端中角色作用的論文。有鑒于此，本文主要通過對英國外交檔案

對于兩伊邊界研究而言，相關(guān)檔案文獻主要有Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， 11 Vols， Farnham Common：Archive Editions， 1989.這套文件集收錄了取自英國政府檔案的關(guān)鍵性原始文檔，涵蓋了118年里有關(guān)兩伊邊界問題的記錄;Richard Schofield， ed.，Arabian Boundary Disputes， 20 Vols， Slough：Archive Editions， 1992. 這套卷帙浩繁的檔案所收錄的文檔除來自英國政府檔案外，還包括部分美國國家檔案館、美國國務院情報研究局地理研究室的相關(guān)文獻。的解讀，深入探究1919—1934年英國逐步卷入伊波關(guān)于阿拉伯河劃界爭端的外交決策動因與策略手段運用，辨識英國在兩伊邊界事務中的角色作用，分析其外交挫敗的原因。

一、伊波邊界問題的由來與其中的英國因素

兩伊邊界問題最早可追溯到奧斯曼帝國和波斯帝國時期。在近代國際體系建立前夕，即1639年5月，兩大帝國簽署了《祖哈布條約》（The Treaty of Zuhab），在兩大帝國間首次以條約的方式確立起和平并粗略劃定了邊界，即按照中東地區(qū)的慣例，對邊界的安排不是依據(jù)自然地理特征來劃定，而是根據(jù)定居居民和游牧部落民的忠誠來粗略劃分邊界。

1639年5月17日，奧斯曼帝國與波斯在奧斯曼的祖哈布省締結(jié)了《和平與邊界劃分條約》（Treaty of Peace and Demarcation of Frontiers），又稱《祖哈布條約》或《席林堡條約》。此約沒有劃定雙方具體的邊界線，只是對邊界地區(qū)做了寬泛的規(guī)定。參見Maria T.Oshea， “The Question of Kurdistan and Irans International Borders，” in Keith McLachlan， ed.， The Boundaries of Modern Iran， London：UCL Press， 1994， p.52. 其核心內(nèi)容有二：一是正式將伊拉克并入奧斯曼帝國;二是以區(qū)塊而非線型的方式劃分陸地邊界。鑒于兩大帝國邊界地區(qū)多為四處遷徙的游牧部落，區(qū)塊式的陸地邊界劃分易于部落之間不受領(lǐng)土界線的約束而自由遷徙。這一做法在當時盡管有其合理性，但卻給后續(xù)的劃界工作帶來麻煩，因為該條約劃定的邊界地區(qū)是一個條狀的“邊界帶”，而非線性的“邊界”。

盡管在劃界問題上不甚精確，但《祖哈布條約》卻成為此后兩大帝國間一系列劃界條約的基礎(chǔ)。從1639年該條約的簽署到1823年奧斯曼帝國解體的近兩百年時間里，就領(lǐng)土爭端而言，美索不達米亞地區(qū)是兩大帝國爭奪的焦點，雙方攻守易勢時有發(fā)生，使得邊界問題愈益復雜。特別是兩大帝國分別按照本國語言記錄條約內(nèi)容，以至于多年后雙方所呈現(xiàn)的文本內(nèi)容彼此矛盾，結(jié)果是雙方都從有利于自身的角度解讀條約內(nèi)容，這給后來兩大帝國的邊界糾紛和領(lǐng)土訴求既預設了借口，又帶來了諸多障礙。此后的英國人更是大費周章來研判和甄別雙方條約內(nèi)容的正誤。1844年英國駐巴格達顧問羅林遜少校（Major Rawlinson）在一份關(guān)于1639年《祖哈布條約》的備忘錄中就曾指出：“兩國條約文本順序相同，涉及的名稱相同，表達形式相同，但在邊界劃分的主旨方面卻存在一個奇怪的差異。在仔細研究文本后我們發(fā)現(xiàn)，這種差異來自于波斯一方對原條約的一到兩行的有意省略以及將第二和第三個領(lǐng)土條款混合在一起，從而使領(lǐng)土的限制完全不同，因而分配給兩個帝國的領(lǐng)土也不同。”

“Memorandum by Major Rawlinson， Consul at Bagdad， on the PersoTurkish Frontier as defined in the Treaty of 1639， between Murrad IV and Shah Sefi，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes：IranIraq I， 1639-1909，Vol.1， p.3.

《祖哈布條約》的另一個問題是忽略了巴士拉附近的南部邊界，尤其是沿著沼澤地帶和阿拉伯河的邊界問題，這給兩國圍繞阿拉伯河劃界爭議埋下了禍根。可以說，從1639年起奧斯曼帝國和波斯共存的前200年，這一地區(qū)從未有一個確定的邊界，兩國經(jīng)歷了一段長期的締約、違約、廢約、再締約的歷史過程，似乎表明“這些年代久遠的邊界問題幾乎無法通過國際法途徑來解決”。

Richard N.Schofield， “Old Boundaries for a New State：The Creation of Iraqs Eastern Question，”SAIS Review of International Affairs， Vol.26， No.1（WinterSpring 2006）， p.31.

及至19世紀前期，英國大肆進行海外殖民擴張，在逐步實現(xiàn)對印度的征服過程中，與俄國在中亞和中東地區(qū)加緊爭奪勢力范圍。在英俄“大角逐”的關(guān)鍵時期，波斯與奧斯曼帝國于1837年因邊界問題引發(fā)沖突，雙方關(guān)系的惡化首次引起英國對邊界問題的關(guān)注和警醒，英國切實感受到邊界沖突對于自身在波斯灣、穆罕馬拉地區(qū)商貿(mào)利益的威脅。為此，英國開始涉入奧斯曼—波斯邊界爭端。此時英國對兩大帝國邊界問題的介入主要基于以下戰(zhàn)略考量：為維護英帝國最主要的殖民地印度的安全，需要控制通往印度的海上和陸上戰(zhàn)略通道?？梢哉f，圍繞英屬印度而展開的英俄敵對，導致英國對鄰近地區(qū)國家間可能會有損英國利益的邊界劃定問題更加敏感。為此，英國在伊朗和俄國之間、伊朗和阿富汗之間以及伊朗和印度之間的邊界劃定問題上都致力于尋求發(fā)揮積極作用。

當然，英國也清醒地認識到，單靠英國自身無法解決奧斯曼和波斯之間的邊界問題。英國外交大臣帕麥斯頓（Henry J.T.Lord Palmerston）1851年10月11日發(fā)表評論稱：“土耳其和波斯之間的邊界問題永遠無法最終解決，除非英國和俄國做出仲裁決定。”

Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.2， p.xi.穩(wěn)定奧斯曼和波斯邊界，使其作為一個緩沖區(qū)，便成為英俄兩國的共識。有鑒于此，這對競爭者最終在該問題上走向合作，于1847年簽訂了《埃爾澤魯姆條約》（The Treaty of Erzerum）。根據(jù)該條約，奧斯曼帝國和波斯雙方陸地邊界的總長度得到確認，但更南端的邊界線則只是相當粗略地確定為以阿拉伯河東岸為界。1847年《埃爾澤魯姆條約》是后來一系列邊界問題的主要參考要件。

第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，隨著奧斯曼帝國的解體，美索不達米亞省從帝國中分離出來，成為獨立的伊拉克王國，且由英國實施委任統(tǒng)治。先前奧斯曼帝國同波斯之間的邊界爭議問題，隨之演變?yōu)橐圆ㄋ篂橐环胶鸵酝炼涔埠蛧⒁晾送鯂鵀榱硪环降臓幎?。換言之，隨著現(xiàn)代土耳其國家的出現(xiàn)以及英國在伊拉克委任統(tǒng)治的建立，波斯在其西部邊界面臨著兩個新鄰居，同時又繼承了奧斯曼帝國和波斯間邊界爭端這一歷史遺產(chǎn)?！昂芸?，現(xiàn)代土耳其和波斯都不接受土波邊界委員會所訂立的邊界條約的有效性”。

Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border，1840-1958， Vol.6， p.xiii.波斯也對其與伊拉克之間的阿拉伯河劃界方式感到不滿，積極尋求改變自身在阿拉伯河水域不平等的地位，要求將河流中線代替低潮時期的左岸線，使之成為兩國的邊界線。據(jù)此，波斯頻繁地提出自己的修約主張和訴求。阿拉伯河作為伊拉克和波斯之間的界河，《埃爾澤魯姆條約》等界約規(guī)定以阿拉伯河波斯一側(cè)的低水位線為分界線，這一安排使得整個通航水域都被置于伊拉克的管轄之下，因而飽受波斯政府的詬病，成為兩國間摩擦的主要根源之一。

為取得英國的外交支持，波斯外交部長費魯茲（Firuz Mirza）于1919年秋訪問倫敦，首次向英國詳細闡述了波斯的領(lǐng)土訴求：“它們包括獲得錫斯坦（Sistan）、突厥斯坦（Turkestan）、外高加索、土耳其的庫爾德斯坦和祖哈布對岸地區(qū)。”

“Memorandum on the Frontier between Persia and Turkey and Persia and Iraq：1639-1934，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.98.費魯茲還進一步向英國外交大臣寇松勛爵（Lord Curzon）提出，“希望英帝國在即將到來的歐洲和平會議上支持他的領(lǐng)土訴求”。

Ibid.英國外交部在對波斯的領(lǐng)土訴求進行了認真考慮與細致調(diào)查后，認為波斯提出的領(lǐng)土訴求范圍太大，超出了和會的議題，因此是非常不切實際的。英國建議縮小范圍，集中于西部邊界問題，因為這事關(guān)土耳其的劃界問題，是和會必須要解決的。波斯并未就此放棄，依然進行著不懈的外交努力。在接下來幾個月中，波斯頻繁地同英國外交部接觸，雙方都力圖說服對方接受自己的立場。但最終在英國的壓力下，波斯不得不大大縮小了領(lǐng)土要求的范圍，按英國的建議，把領(lǐng)土問題集中在西部邊界上。結(jié)果是，波斯與土耳其之間的邊界爭端在1926年得以解決，而波斯與伊拉克邊界糾紛則繼續(xù)曠日持久。

至此不難看出，自19世紀中葉以來，英國就基于戰(zhàn)略考量有意識地介入伊波間邊界爭端之中，其中阿拉伯河劃界問題始終未能得到妥善解決，使之成為一戰(zhàn)后英國在中東地區(qū)面臨的一項棘手問題。特別是20世紀初石油的發(fā)現(xiàn)，使得伊波邊界問題更趨復雜，此時的英國更是希望以劃定邊界的方式來維護帝國利益，鞏固其權(quán)勢影響。當然，英國的介入意愿、程度和影響力度，深受英國權(quán)勢興衰的影響，同時與全球地緣政治變化密切相關(guān)。一戰(zhàn)后，中東地緣政治版圖急劇變化，1920年《色佛爾條約》和1923年的《洛迦諾公約》在給予伊拉克獨立國家地位的同時，也界定了伊拉克的東部邊界。作為奧斯曼帝國在這一地區(qū)領(lǐng)土的繼承者，新生的伊拉克自然承續(xù)了奧斯曼帝國與波斯帝國之間的歷史性邊界問題，結(jié)果是伊拉克和波斯在阿拉伯河上的領(lǐng)土爭端再度發(fā)酵，摩擦沖突不斷。英國作為伊拉克的委任統(tǒng)治國，自然難以置身事外。1919—1934年，為確保帝國利益最優(yōu)化，英國不斷調(diào)整和校正自身的政策，以期實現(xiàn)一種內(nèi)在連貫和協(xié)調(diào)一致的外交。

二、從拒絕直接插手到嘗試河流國際化解決方案

作為中東地區(qū)的重要國家，波斯對其與伊拉克之間阿拉伯河邊界現(xiàn)狀的不滿由來已久，認為現(xiàn)有邊界劃分有失公允，違背了國際法原則，要求按照國際通行的沿河流中線劃界的方法來重新劃定兩國在阿拉伯河上的邊界，為此否定1847年《埃爾澤魯姆條約》及1913—1914年邊界安排的有效性。

1913年的邊界解決方案規(guī)定，除了在穆罕馬拉附近選擇了河流中線（medium filum aqua）為界之外，將阿拉伯河的邊界定義為在波斯河岸上的低水位標志處。這僅僅是對《埃爾澤魯姆條約》第2條的相關(guān)條款進行了簡要的概述，因為《埃爾澤魯姆條約》雖然考慮到波斯應該擁有阿拉伯河以東的土地，但是強調(diào)奧斯曼土耳其應該擁有整個河流的主權(quán)，波斯僅擁有航行權(quán)。伊拉克則從自身的立場出發(fā)，希望保持兩國界河的現(xiàn)狀。一戰(zhàn)后，因波斯拒不承認新生的伊拉克王國的主權(quán)國家地位，

一戰(zhàn)結(jié)束后的第一個十年里，波斯拒不承認伊拉克的獨立，認為此種承認理應基于伊拉克承諾重新討論兩國的邊界問題。且伊拉克處于英國的委任統(tǒng)治之下，

1922年10月10日，英國與伊拉克簽訂《英伊同盟條約》（The AngloIraq Treaty），規(guī)定伊拉克在財政和國際事務方面接受英國的建議，英國承諾向伊拉克提供軍事援助，同時條約確認了英國在伊拉克的委任統(tǒng)治地位，以隱蔽的方式肯定了英國的殖民統(tǒng)治和伊拉克的殖民地地位，條約有效期為20年。故波斯的修約訴求演變?yōu)榇藭r段英國—伊拉克與波斯之間的外交主題。

對于這一難題，英國的政策立場從一開始拒絕直接插手解決伊波阿拉伯河劃界爭端，逐漸演變?yōu)橹鲝埻ㄟ^河流國際化來加以解決。

（一）拒絕直接插手解決伊波阿拉伯河劃界爭端

作為最早牽涉其中的域外國家，英國在伊波邊界地帶有著剪不斷理還亂的利益糾葛，不僅時刻關(guān)注伊波邊界問題走勢，而且極其渴望邊界問題能夠按照英國的構(gòu)想和意圖來解決。實際上，隨著一戰(zhàn)后英國在伊拉克委任統(tǒng)治的確立，它在阿拉伯河上獲取了巨大的政治、戰(zhàn)略、商業(yè)利益，預示著英國將繼續(xù)對這一地區(qū)進行長久的政治控制。因此，英國更傾向于維持阿拉伯河水域的現(xiàn)狀。理由很簡單：此時河流處于伊拉克的主權(quán)控制之下，而伊拉克實屬英國委任統(tǒng)治，故當河流以靠近波斯一側(cè)的左岸為界時，實際等同于整個阿拉伯河歸英國掌控。

關(guān)于英國政府的政策立場，清楚地表現(xiàn)在英國海軍部給外交部的信件中：“盡管當局認識到：目前的邊界位置是不尋常的，且對波斯可能是不公正的，然而，鑒于大英帝國的波斯石油供應和伊拉克北部的河流疏浚的重要性，英國當局更傾向于維持目前的邊界位置，包括在伊拉克的領(lǐng)土范圍內(nèi)的所有河流……而波斯對河流任何部分的控制，必然會帶來持續(xù)的困難。從軍事角度來看，英國的航行自由至今仍然沒有受到損害，維持現(xiàn)狀是必要的?！?/p>

PRO， FO.371/13058， Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway， “International Journal of Political Science， Vol.1， No.2（Summer & Fall 2011）， p.25. 為此，英國密切關(guān)注伊波河流爭端的動向，并本能地抵制任何可能使該水域處于波斯控制下的波斯—伊拉克邊界變更的訴求。

面對一戰(zhàn)后波斯尋求修改阿拉伯河現(xiàn)狀的強烈外交訴求，英國強調(diào)應由波斯和伊拉克雙方通過直接談判解決阿拉伯河的劃界問題。因為英國清醒地認識到，以任何方式對伊波河界進行變更都將困難重重。首先，要同時滿足波斯和伊拉克兩方面的愿望幾無可能，特別是在波斯尚未承認伊拉克主權(quán)國家地位的情形下;其次，伊拉克憲法排除了對伊拉克領(lǐng)土的任何部分的主權(quán)轉(zhuǎn)讓。故要修改伊波河流邊界，就必須修改伊拉克的憲法，而這又是一個極度煩冗的程序。更為重要的是，由于波斯拒不承認伊拉克的主權(quán)國家地位，因此圍繞阿拉伯河問題的磋商，兩國政府只能采取間接路線，即經(jīng)由英國駐巴格達和德黑蘭的政府代表傳話和溝通，結(jié)果使得英國的努力通常既得不到伊拉克認可，又招致波斯的敵視。因為對于英國來說，它既不愿單方面對伊拉克政府施壓，又無法給予波斯政府任何保證，故唯一可行的政策選擇便是置身事外。

作為不滿現(xiàn)狀的一方，波斯堅持要求擁有阿拉伯河至少一半的主權(quán)。為了達成自己的目的，波斯希望英國向伊拉克政府施壓，它認為正是英國作為委任統(tǒng)治國而賦予了伊拉克在阿拉伯河上的主權(quán)權(quán)力。由于英國力主維持阿拉伯河邊界現(xiàn)狀，故在1919年巴黎和會召開前夕，對于波斯企圖突破戰(zhàn)前領(lǐng)土安排而尋求英國外交支持的訴求，英國斷然予以拒絕。當波斯司法部長在1919年4月1日通知英國駐波斯大使克萊夫（R.Clive）爵士，強調(diào)波斯的立場是以河流中線劃界，克萊夫爵士的回復是：這一問題是在波斯承認伊拉克主權(quán)國家地位后，需向伊拉克政府提出的問題。盡管伊朗一再呈請，英國拒絕介入的政策立場沒有改變。英國外交部指出：“所有關(guān)于河流的條約都需由伊拉克自己簽訂，而不是由英國代表它簽訂?！?/p>

Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway， ” p.28.

（二）阿拉伯河國際化方案的提出

20世紀20年代中期，阿拉伯河管理權(quán)限之爭開始浮出水面。波斯對于英國控制的阿拉伯河管理機構(gòu)——巴士拉港務局一戰(zhàn)后，作為占領(lǐng)力量，英國政府單方面建立起了“巴士拉港管理委員會”，委員會不僅控制巴士拉港及其相關(guān)活動，還控制了阿拉伯河上所有的引航、救援及河流警察事宜。委員會后改名為“巴士拉港務局”。表達了強烈的不滿，因為“阿拉伯河上過往的所有船只，不論是駛往巴士拉、阿巴丹還是霍拉姆沙赫爾，都要遵守英國控制的巴士拉當局的征稅規(guī)定”，

Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border，1840-1958， Vol.6， p.xviii.這損害了波斯的利益。早在1925年初，波斯就以承認伊拉克主權(quán)國地位為交換，要求與伊拉克平等享有從阿拉伯河口至穆罕馬拉地區(qū)的管理權(quán)。及至1926年，波斯的關(guān)稅員、警察在阿拉伯河上展開巡邏，實際上已行使了一定的管轄權(quán)。1928年4月，波斯政府要求英國立即從巴士拉港下屬的阿巴丹港撤出，因為這個港口是在未經(jīng)波斯同意的情況下建立在其國土上的。波斯政府的上述系列行動直接威脅著英國的既得利益，迫使英國政府不得不重新關(guān)注阿拉伯河爭端問題。1928年，當波斯和英國開始針對所有突出問題討論解決方案時，波斯司法部長認為如要達成一個整體性的解決方案，河流邊界問題無疑是亟須解決的最重要問題之一，希望將河流管理權(quán)問題與劃界問題合并解決。

Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway， ” p.26.而英國也希望一勞永逸地解決河流糾紛，針對所有突出的問題達成一個綜合性解決方案，以使自身在波斯灣的地位正?；?jù)此，在送達英國駐德黑蘭大使克萊夫的指示中，英國外交部提議：“作為波斯政府對伊拉克承認，以及撤銷對波斯民族居住在伊拉克所要求的特別司法特權(quán)的回報，伊拉克政府可能被說服允許將穆罕馬拉和阿巴丹之間的河流邊界以中間線原則劃定。與此同步，應建立一個包括波斯和伊拉克代表的巴士拉港務局，以規(guī)定和控制河流通航、邊界的修訂?！?/p>

Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway， ”p.27.1929年4月20日，波斯宣布承認伊拉克的主權(quán)地位，兩國互派公使，建立起正式的外交關(guān)系，這為英國政府改變此前拒絕直接介入的政策立場提供了新的契機。針對波斯和伊拉克之間河界問題日益突出這一現(xiàn)實，鑒于按波斯要求以河流中心線原則重劃兩國河界確有實際困難，為達成一個綜合性解決方案，英國內(nèi)部就此展開了激烈的爭論與博弈，外交部、軍方、帝國防務委員會、殖民事務部等相關(guān)機構(gòu)均基于各自立場提出了不同的政策構(gòu)想。鑒此，白廳決心另辟蹊徑，即針對矛盾突出的阿拉伯河邊界問題，擬采取“河流國際化”原則，并就此分別同波斯、伊拉克開展直接外交接觸。

1929年是英國政策的一個分水嶺。此前，英國力主維持阿拉伯河邊界現(xiàn)狀，并要求在波斯承認伊拉克主權(quán)國家地位的前提下，雙方直接討論劃界事宜，英波關(guān)系因此產(chǎn)生嫌隙。當波斯于1929年再度提出本國關(guān)于阿拉伯河主權(quán)主張和訴求時，白廳已轉(zhuǎn)變了此前拒絕介入的外交方略，開始提出“阿拉伯河國際化”解決方案，希冀從管理方式上尋求解決問題的突破口，以紓解波斯的不滿情緒，改善英波兩國的僵化關(guān)系。

“Telegram from Foreign Office to Tehran， 8 February 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.8-9.英國外交部認為：“在當前情勢下，唯一可行的解決辦法似乎是像多瑙河一樣，將阿拉伯河作為一條大的國際水道，由一個國際委員會來監(jiān)管它?！?/p>

Ibid.， pp.9-10.

按照國際慣例，河流流經(jīng)國家和其他對河流航運有利益關(guān)聯(lián)的國家均可被納入河流管理集團之中。因此，在英國外交部的最初計劃中，將阿拉伯河定義為國際河流，建立一個港務局以規(guī)范和控制河流的通行，管理集團中除伊拉克和波斯代表外，毫無疑問英國將擁有第三利益相關(guān)方代表席位，至于委員會的實際組成和職能，則留待后一階段考慮。誠如英國外交大臣所言：“這條河流的國際化并不是說要剝奪伊拉克的控制權(quán)，而是給予波斯在管理權(quán)中合理的份額?！?/p>

“Mr. Montegle， Foreign Office to the Secretary of the Admiralty， 19 February 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.16.白廳認為，此舉既可滿足波斯所希望的在河流及港口管理上擁有更大的發(fā)言權(quán)，調(diào)解波斯對阿拉伯河現(xiàn)狀的不滿，又可使英國參與到河流的管理工作中，因而是當前打破波斯和伊拉克僵局，維護英國在阿拉伯河地區(qū)利益的最佳手段。據(jù)此，1929年2月8日，英國外交部電告英國駐德黑蘭大使克萊夫以及英國駐伊拉克高級專員多布斯（M.Dobbs），并授權(quán)克萊夫就這一方案同波斯展開外交接觸。

“Telegram from Foreign Office to Tehran， 8 February 1929， ” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.9-10.

1929年2月19日英國外交部官員蒙蒂格爾（Lord Monteagle）致函海軍大臣，傳達了時任外交大臣奧斯丁·張伯倫（Austen Chamberlain）對于河流國際化方案的立場，同時也淋漓盡致地體現(xiàn)了外交部對自己的政策構(gòu)想自信滿滿：“他（奧斯丁·張伯倫）認為無須等到擬議中新委員會的構(gòu)成、職責及權(quán)力細節(jié)制定出來，可以先嘗試確定波斯及伊拉克政府是否準備接受河流國際化的原則?！?/p>

“Mr. Montegle， Foreign Office to the Secretary of the Admiralty， 19 February 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.17.然而出乎意料的是，外交部的這一政策提議卻遭到國內(nèi)和國外的雙重反對。

（三）來自國內(nèi)外的反對

與阿拉伯河國際化方案同時出臺的，是英國外交部對英國駐德黑蘭大使克萊夫爵士的授權(quán)，指示他就此提議同波斯司法部長展開外交接觸，并通過波斯向伊拉克政府施壓，使其接受河流國際化方案。

白廳做出這樣的外交部署，源于其對波斯和伊拉克兩國不得要領(lǐng)的戰(zhàn)略預判。白廳推測，伊拉克對此提議應不會強烈反對，因為在英國看來，河流國際化可使伊拉克收獲至關(guān)重要的經(jīng)濟利益。但就伊拉克而言，用“領(lǐng)土權(quán)力”換“經(jīng)濟權(quán)力”與其說符合伊拉克的利益，不如說更彰顯了英國的利益訴求，伊拉克對此自然是敬謝不敏。1929年2月16日，伊拉克事務代理高級專員在致英國殖民大臣的電報中，表明了伊拉克政府對河流國際化提議的態(tài)度，電文寥寥數(shù)語，但直截了當?shù)胤駴Q了英國的建議：“我不贊同‘阿拉伯河國際化的表述，因為這意味著阿拉伯河將不再是伊拉克的領(lǐng)土，而它必須是伊拉克的領(lǐng)土?！?/p>

“Telegram from the Acting High Commissioner for Iraq to the Secretary of State for the Colonies， 16 February 1929， ” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.14.

英國外交部不僅誤判了伊拉克當局的政策立場，而且對波斯政府的反應也判斷失誤。

在整個計劃中，白廳意識到，波斯的立場舉足輕重，但其同樣未能洞見癥結(jié)。它一廂情愿地認為波斯沒有反對的可能性，理由是：“考慮到波斯所提議的邊界調(diào)整在實踐中行不通，因此現(xiàn)在有必要告知他們這一事實，唯有根據(jù)提案才有達成和解的可能性，即建立一個與多瑙河委員會類似的巴士拉港務局。”

“Mr. Montegle， Foreign Office to the Secretary of the Admiralty， 19 February 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.15-16.1929年3月7日，英國駐波斯大使克萊夫向外交部發(fā)回一封電文，明確告知波斯寸步不讓的立場：“波斯司法部長回復阿拉伯河問題，他暗示說：如果阿巴丹的水域無限期地留在伊拉克手中，那么波斯政府可能出于自衛(wèi)而不得不為最終從霍爾姆斯運送石油而工作。”

“Telegram from Tehran to Foreign Office， 7 March 1929， ” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.30.波斯政府的言下之意是：如若不能在阿拉伯河上給予波斯確定的主權(quán)權(quán)利，那么它將放棄其他任何形式的管理權(quán)。

伊拉克的明確反對和波斯拒不妥協(xié)的態(tài)度，迫使英國外交部一度冷靜下來，重新審視和選擇兩伊邊界問題的解決方案。

實際上，對于“阿拉伯河國際化”解決方案，除卻波斯漠視、伊拉克反對外，英國國內(nèi)各相關(guān)部門也意見不一，英國海軍部、殖民事務部等部門均有異議，各種反對聲音接踵而至。

一戰(zhàn)后，英國政府各部門間十分注重在對外決策中的協(xié)調(diào)與共識，白廳此前單方面提出針對阿拉伯河的國際化方案，旋即引起了其他相關(guān)部門的不滿。1929年2月13日，印度事務部主持召開了一次“關(guān)于阿拉伯河發(fā)展問題”的會議，會上各部門對白廳不加討論、單獨行動的做法普遍持批判態(tài)度，要求白廳暫時停止此前同波斯就這一方案展開的外交接觸。

Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.12-13.

針對上述意見，1929年3月1日，英國外交部就阿拉伯河問題再次集會，擬同政府各相關(guān)部門討論以達成共識。對于伊波邊界問題上英國政府的戰(zhàn)略選擇而言，這是一次至關(guān)重要的會議。會上，外交部向各部門闡釋了調(diào)解波斯對阿拉伯河現(xiàn)狀不滿的重要性及緊迫性。理由是：“作為國際聯(lián)盟的成員國，波斯可能會失去耐心，并突然在日內(nèi)瓦提起訴訟，聲稱他們在波斯港口的運輸過程是由伊拉克征稅，而自己無任何話語權(quán)。這可能會給我們帶來嚴重的困難。”

“Revised memorandum on interdepartmental discussion on the Shatt al‘Arab， 1 March 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.19-20.

殖民事務部代表霍爾（J.H.Hall）緊隨其后發(fā)言，他明確表示反對使用“國際化”這一術(shù)語。他認為克萊夫爵士無法給予波斯人確定的承諾，即在提議建立國際委員會中確保進行斡旋?；魻柧羰侩S后陳述了他的意見：“這一困難可以通過三方的形式加以解決，即通過與伊拉克和波斯簽署協(xié)議，成立一個三方委員會來控制河流的航行，英國政府作為平等的一方參與其中?！?/p>

Ibid.， p.22.

海軍部也強烈反對一個國際化委員會，因為在它們看來，此舉無疑給國際聯(lián)盟及其他機構(gòu)介入海灣事務提供了機會。海軍部的主要目的是在阿拉伯河上為英國爭取一個特殊的地位，此種地位將有機會延續(xù)英國同伊拉克的特殊關(guān)系。因此他們更贊成在伊拉克、波斯和英國之間達成一項三方協(xié)議。海軍部代表表示：“這些問題應該在英國參與的波斯灣問題談判中解決，而不是在一個伊拉克—波斯條約中解決，否則，英國只會在其中扮演次要角色?！?/p>

“Revised memorandum on interdepartmental discussion on the Shatt al‘Arab， 1 March 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.22

從與會各部門代表的陳述來看，對于采取措施調(diào)解波斯對阿拉伯河現(xiàn)狀不滿的必要性已達成共識，但英國外交部關(guān)于“河流國際化”方案遭到其他部門一致反對。此次會議另一個重要結(jié)果是：海軍部提議的由英國、伊拉克、波斯組成阿拉伯河的三方管理協(xié)定的建議在當天的會議上勝出。各方一致認為，鑒于超過90%的通航船只來自英國，故英國有充足的理由作為平等一方出席河流管理委員會。這樣一來，海軍部的方案就成為此后一段時期英國解決波斯—伊拉克阿拉伯河爭端的政策基礎(chǔ)。

三、三方解決方案——英國政策的再調(diào)整

1929年初，因內(nèi)部意見不統(tǒng)一以及波斯和伊拉克的反對，“河流國際化”方案這一政策選項被棄置。1929年3月9日，英國外交部在發(fā)往德黑蘭的電文中提及：“進一步的討論表明，英國政府不能向波斯保證建立一個良好的像多瑙河委員會這樣的國際委員會?！?/p>

“Telegram from Foreign Office to Tehran， 9 March 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.33.這標志著河流國際化方案被擱置，英國轉(zhuǎn)而探索實行由海軍部在1929年3月1日提出的方案，即建立一個由英國、伊拉克和波斯的代表組成的三方管理委員會。此后，英國政府中各相關(guān)部門多次召開會議，詳細討論建立三方管理委員會的相關(guān)問題。

（一）政策調(diào)整的邏輯

就設立三方管理委員會問題，1929年9月2日，英國伊拉克事務高級專員克萊頓（G.Clayton）致函殖民大臣帕斯菲爾德勛爵（Lord Passfield），提出制定具體政策的三條通用原則：“管理委員會需由英國、伊拉克、波斯政府三方協(xié)議設立;伊拉克和波斯之間的任何附加協(xié)議都有必要對細節(jié)問題進行討論;當伊拉克正式進入國際聯(lián)盟后，為了繼續(xù)捍衛(wèi)英國在此地區(qū)的利益，條約中應考慮英國政府在河流上的權(quán)利訴求?！?/p>

“Sir G.Clayton to Lord Passfield， 2 September 1929，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， pp.63-64.上述三項原則成為英國制定相關(guān)政策的共識和框架基礎(chǔ)。此時英國政府的政策調(diào)整，主要是基于以下三方面的考量：

一是完善管理機制。英國的新計劃意在通過擬議中的三方委員會，控制波斯沿海但卻不屬于阿拉伯河流域的邊境地區(qū)的水域及航道。

二是安撫波斯。波斯政府對于自身在阿拉伯河上無任何主權(quán)這一情勢一直憤恨不滿，這使得其一度考慮在波斯灣頭部的沙普爾建造新的港口。新計劃決定賦予波斯在河流管理上有平等的發(fā)言權(quán)，可以滿足波斯的有關(guān)訴求。

三是維護自身利益。阿拉伯河上超過90%的通行船只來自英國，考慮到維持英伊（拉克）聯(lián)盟，以及確保英波（斯）石油供應通道航行自由的重要性，

“Telegram from Foreign Office to Rome， 26 January 1935，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.223.英國擬議中的這一解決方案最重要的目標指向毫無疑問是為了維護英國的經(jīng)濟及戰(zhàn)略利益。

與阿拉伯河國際化提議短暫的嘗試不同，關(guān)于河流三方管理委員會的方案經(jīng)過前期論證，得到了英國各部門的一致認可。1930年9月，英國外交部提議各部門具體考慮三方管理委員會的條款及細節(jié)。在此背景下，有關(guān)三方管理委員會的漫長籌劃正式拉開帷幕。

（二）三方管理委員會的漫長籌劃

為促成三方管理委員會方案的實施，英國各相關(guān)部門縝密地論證了三方管理委員會草案各不同條款的具體措辭，歷經(jīng)五年的醞釀和籌備，從1929年9月到1934年底，先后擬就七版冗長的協(xié)議草案。首版關(guān)于英、波、伊設立委員會以改善阿拉伯河管理的三方公約草案于1930年9月問世，包括序言及正文22條，草案并未正式對外公布，僅用于內(nèi)部討論，但它的基本原則及范式成為此后一系列草案的藍本，即：建立一個委員會，對河流進行聯(lián)合控制;委員會中，波斯和伊拉克的代表各一名，地位平等;此外還應包括一名英國代表，他同波斯和伊拉克的代表擁有同樣的權(quán)力。

1931年3月，根據(jù)對第一版草案的討論及修改意見，唐寧街擬就了第二版三方管理委員會公約草案，第二版除序言外，包括24條正式條款。除對一些表述做了微調(diào)外，還增加了對具體職能的約定，但草約仍沒能精確界定委員會的控制范圍。關(guān)于最為重要的委員會控制范圍一再難產(chǎn)，實則是英國有意而為，希冀尋找各種理由擴大管理委員會的控制范圍。英國政府曾考慮，如果管理委員會有權(quán)力改變河道流向，從卡倫河流經(jīng)穆罕馬拉的上方將該河的水流引到巴赫曼希爾河，那么將管理權(quán)拓展至對阿拉伯河、卡倫河和巴赫曼希爾河整個河道的管理，便是合乎邏輯的。在英國外交部看來，“這一條需要定義阿拉伯河和卡倫河交匯處的界點，之后就此再做決定。為了讓委員會能夠合理地控制和管理穆罕馬拉河岸地區(qū)，就有必要將巴赫曼希爾河納入委員會管理范圍中”。

“Memorandum on the Tripartite Convention，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.276.

此后，圍繞擴大管理委員會管控范圍，特別是將巴赫曼希爾河河道納入管理委員會以及協(xié)調(diào)三方分歧，英國進行了大量討論，致使三方管理委員會草案一改再改。到1934年底，英國決議將擬議中的管理委員會公約草案中的具體管理范圍擴大至巴赫曼希爾河，“阿拉伯河，從巴赫曼希爾河與卡倫河分離處到公海海域，包括朝東的路徑，應被列入管理委員會的管理和行政權(quán)力之下”。

“Mr. J.SterndaleBennett， Foreign Office， to Sir F.Humphrys， British Amassador in Baghdad， 20 December 1934，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes：IranIraq Ⅱ， 1909-1937， Vol.2， p.633.毫無疑問，英國基于自身立場的這些考慮，既不足以吸引波斯政府，也無法引起伊拉克的興趣。

（三）當事國的立場

英國政府主觀認為，關(guān)于阿拉伯河的新方案可以在某種程度上消除波斯的不滿，并且贏得伊拉克的贊成與支持，因此第一時間向波斯和伊拉克傳達了這一方案的大致框架設想。對于爭取伊拉克的贊同，英國似乎更有把握。1929年4月18日，英國要求伊拉克政府對此項管理委員會的提案提出意見。伊拉克一直沒有直接答復，直至1930年8月，伊拉克總理在訪問倫敦時也只是模糊地表明：“原則上不反對該計劃。”

“Comments on draft Tripartite Convention by Mr J. H. Hall， Colonial Office， 14 November 1930，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.7， p.196.

伊拉克雖然遲遲沒有亮出自己的真實立場，但內(nèi)部的討論卻一直在進行。1929年12月11日，伊拉克財政部長致函伊拉克總理，從經(jīng)濟層面力陳擬議中的管理委員會可能對伊拉克帶來的經(jīng)濟影響，但因?qū)ξ瘑T會具體細節(jié)不得而知，故并沒有得出實質(zhì)性結(jié)論，且衍生出更多的疑慮。因此，針對英國不斷的試探及企盼，伊拉克均含糊其辭，直至1930年9月，在對英國的具體方案有了大致了解后才有明確表態(tài)。伊拉克總理同意在英國、伊拉克和波斯之間建立一個關(guān)于阿拉伯河管理委員會的提議。

在基本獲得伊拉克對管理委員會解決模式的認可后，英國轉(zhuǎn)而尋求波斯的支持。英國政府就這一方案同波斯的實質(zhì)性接觸始于1932年。然而波斯政府明確表示：在波斯的阿拉伯河領(lǐng)土主權(quán)訴求得不到承認前，波斯政府將不會考慮參與阿拉伯河管理委員會的提議。此后，波斯一再反對英國所倡議的管理委員會。波斯政府反對三方管理委員會是基于以下兩方面原因：“這個三方（解決方案）包括并非河岸國家的英國;協(xié)定實際上包括卡倫河以及巴赫曼希爾河，波斯政府堅決反對把這一河流包含進國際協(xié)定之中?！?/p>

Quoted in Aliasghar Zargar， “A Historical Review of British Role in IranIraq Dispute on the ShattalArab Waterway，” p.29.波斯的強硬立場預示著沿著英國的思路尋求解決阿拉伯河管理問題的機會變得渺茫。

四、失敗的外交調(diào)停

在英國看來，如果伊拉克政府堅持拒絕在現(xiàn)有邊界問題上做出妥協(xié)，那么波斯或伊拉克任何一方均有可能會將此議題上訴國際聯(lián)盟，從而使英國失去對該問題的主導權(quán)。為避免此類情勢，確保自身利益的最大化，英國開始不遺余力地進行新一輪的外交調(diào)停，力促三方管理委員會方案的實施。

（一）伊波談判再陷僵局

對于英國擬議的三方管理委員會方案，波斯和伊拉克兩國也就此展開了一系列雙邊接觸。1932年4月，英國駐巴格達大使?jié)h弗萊斯爵士（Sir F.Humphrys）訪問德黑蘭，并在英國政府的授意下同波斯當局商討阿拉伯河相關(guān)事項。他解釋了在有英國參加的三方管理委員會框架中，波斯和伊拉克在河流管理上享有平等的權(quán)力。為了達成三方協(xié)議框架，吸引波斯當局，漢弗萊斯表明：協(xié)議可以確保在一段長達50年的時期里，波斯同伊拉克、英國一樣作為平等的一方控制整個河流的航行。因此，協(xié)議在實踐上將給波斯所期望獲得的一切合理的好處。但是波斯當局堅持要求以河流中線來平分主權(quán)作為唯一的解決方案，會談無果而終。1932年4月22日，伊拉克費薩爾國王訪問波斯，波斯再次提出根據(jù)中間線原則調(diào)整阿拉伯河邊界的要求，伊拉克方面直截了當?shù)赜枰跃芙^。

鑒此情況，波斯外交部長巴格·卡薩米（Baghher Kazemi）希望制定一種兩全方案，使之既能保留住伊拉克想要的主權(quán)，同時也能維持波斯的尊嚴。他建議的方案是：通過追溯邊界，先確定一個沒有爭議的點，然后從這個明確的點出發(fā)，再按照國際法一貫規(guī)定的原則來劃定邊界。

“Memorandum circulated to members of the Standing Official SubCommittee for Questions concerning the Middle East at the request of the Foreign Office， 13 September 1934，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes：IranIraqⅡ， 1909-1937， Vol.2， p.616.不用說這個明確的點實際上就是阿拉伯河的深泓線（thalweg），

深泓線即沿河流方向最大水深處的連線。沿此線的剖面為河流的縱剖面。而伊拉克有充足的機會可以繼續(xù)使用阿拉伯河航道。對此，英方表示，雖然英國船只在阿拉伯河航道通行，但它們在這個地區(qū)有其切身的利益。英國向波斯承諾，在合適的場合下，會留意這個方案，也不會反對提及它。英國再次重申英方的態(tài)度，即一貫希望兩個主權(quán)國家迅速找到合適的解決方法，維持彼此之間的友好關(guān)系。

1933年3月29日，波伊兩國外長再次舉行會談。伊拉克外長奴里·薩義德（Nuri Said）明確告知卡薩米，伊拉克政府拒絕重提邊界問題，因為在他們看來，邊界問題早已得到正式裁決，他們不會同意重提。如果波斯政府感覺在邊界問題上有任何具體的委屈之處，他們可以提交至國際法庭。另一方面，伊拉克政府已準備好秉承友好的態(tài)度，單獨討論任何有關(guān)阿拉伯河航行的問題，但伊拉克政府不準備放棄任何自奧斯曼帝國沿襲下來的領(lǐng)土主權(quán)。

“Sir F.Humphrys to Sir J.Simon， Secretary of State for Foreign Affairs， 29 March 1933，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes， IranIraqⅡ， 1909-1937， Vol.2， p.726.這招致卡薩米的反駁，談判無果而終。

1934年9月13日下午，奴里同卡薩米就阿拉伯河邊界問題又進行了一次不甚愉快的會談。會談中，卡薩米提出波斯政府明確希望修改邊界，奴里覺得卡薩米萬事想當然，難以與他達成互相理解。奴里表示，雖然他對談判中可能遇到的困難和挫折已有心理準備，但修界事宜絕無可能，同時質(zhì)疑波斯政府否定《埃爾澤魯姆條約》?？ㄋ_米表示波斯并非不承認此約，問題在于它根本沒有得到波斯的批準，且該條約是波斯與奧斯曼帝國談判達成的，當下奧斯曼帝國早已不復存在，故《埃爾澤魯姆條約》已失去法律效力。波斯拋出的這一理由大大出乎奴里的意料，他反問波斯政府是否有意向?qū)⒋耸绿峤粐H聯(lián)盟理事會處理?？ㄋ_米回答說，他打算向其他國際機構(gòu)提交，并強調(diào)這并不重要，因為波斯在實際處理中已將阿拉伯河的深泓線視為有效的邊界，而且暗示波斯將繼續(xù)這樣做。奴里則強調(diào)，伊拉克在該問題上擁有強有力的法律依據(jù)，他正在考慮是否應該率先將波斯搶奪邊界的行為告上國際聯(lián)盟法庭。

“Telegram from British Consul in Geneva to Sir R.Vansittart， 13 September 1934，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes， IranIraqⅡ， 1909-1937， Vol.2， p.265.

通過幾輪不愉快的會談，波斯與伊拉克外長均明確表達了各自的政策立場：伊拉克政府宣稱不準備放棄任何自奧斯曼帝國沿襲下來的領(lǐng)土主權(quán);波斯則表示已將阿拉伯河的中間線視為有效的邊界線。至此，雙方談判解決陷入了死胡同。

（二）英國有關(guān)以深泓線劃界的外交折沖

在兩伊交涉過程中，英國外交部極度擔心事態(tài)失控。一個擔憂是兩國因邊界談判陷入僵局而將此問題提交國際聯(lián)盟;另一大擔憂是兩國摒棄英國的協(xié)調(diào)達成關(guān)于阿拉伯河的某種雙邊協(xié)議。這兩種結(jié)果對英國來說均無益處，英帝國防務委員會主席指出：“如果河界問題拖延不決，波斯和伊拉克可能會聚在一起，在我們背后達成一些協(xié)議，到那時我們面臨的情況將比以往任何時候都更糟糕?！?/p>

“Minutes of the Committee of Imperial Defences treatment of the Shatt alArav question during meeting of 17 September 1934，” Richard Schofield， ed.， Arabian Boundary Disputes， IranIraqⅡ， 1909-1937， Vol.2， p.623. 為此，英國一方面努力協(xié)調(diào)兩國關(guān)系，另一方繼續(xù)為促成阿拉伯河管理委員會而持續(xù)努力。

英國十分清楚，阿拉伯河是伊拉克進入海洋的唯一通道，但對波斯而言，它不僅擁有眾多其他港口，而且還積極地在沙普爾開發(fā)一個完全由波斯控制的深水港，這將使其能夠完全擺脫對阿拉伯河的依賴。此外，一旦波斯采取阻撓和不合作的政策，勢必造成一種極為不利的局面，最嚴重的結(jié)果可能是導致阿拉伯河喪失航運能力，進而迫使英國和伊拉克只能通過完全由波斯控制的庫爾穆薩港口來運輸石油和其他貨物。據(jù)此，1934年9月，英國外交部告知伊拉克政府，其意見傾向于：“如果有機會確保阿拉伯河航道得到維護，為此做出一些讓步，這樣的解決方法才最符合伊拉克和陛下政府的利益?！?/p>

Ibid.， pp.628-629.英國政府認為，波斯可能會接受英國外交部提出的這一全面解決辦法;伊拉克如果能夠?qū)崿F(xiàn)自己的利益，也可能會接受。據(jù)此，英國外交部提出了以下行動方針：“建議伊拉克向波斯提供阿拉伯河的深泓線邊界線，即從阿拉伯河流入波斯境內(nèi)開始為起點一直到達羅岡河流入公海的河口。以此要求波斯回報：（1）波斯立即接受已經(jīng)起草和臨時同意的管理委員會公約;（2）波斯承認余下的全部陸地邊界的有效性?！庇饨徊繌娬{(diào)，目前的情況不僅不能令人滿意，而且存在危險，故不能無限地持續(xù)下去。

Ibid.， p.620.

盡管英國想以深泓線劃界的方式來推動三方管理委員會方案的實施，但現(xiàn)實走向同英國的預計完全相反。所有來自德黑蘭和巴格達的信息均表明，以深泓線劃界為條件來換取波伊的妥協(xié)同樣不可行。

（三）提交國聯(lián)仲裁——英國調(diào)停歸于失敗

1934年9月17日，英帝國防務委員會中東問題附屬委員會專門召開會議，主旨即討論波斯和伊拉克的邊界問題，伊拉克政府也借會議之機向英國表明自己的政策取向。在帝國防務委員會專門會議召開首日，奴里抵達倫敦并會見英國外交部羅伯特·范西塔特爵士（Sir Robert Vansittart）和倫德爾先生（Mr.Rendel），表達了伊拉克欲將波斯拒不履行土波邊界條約及1913—1914年邊界安排的行徑提交國際聯(lián)盟以尋求仲裁的意向。英國外交部起初不假思索地否決了該提議。白廳向奴里指出：“在羅岡海峽以及阿拉伯河靠近穆罕馬拉的邊界連接區(qū)域定界模糊，按當下實際形勢，伊拉克在此區(qū)域占據(jù)主導地位，如果將爭端提交國際聯(lián)盟，很可能會導致來自國際聯(lián)盟方面的妥協(xié)性建議，從而損害伊拉克在這一地帶利益。”

“Note on the Shatt al‘Arab frontier dispute，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.8.然而奴里表示，他傾向于忽視這些模棱兩可的預測。

鑒于奴里固執(zhí)己見，范西塔特爵士最終建議，可以將國際聯(lián)盟作為向?qū)Ψ绞杭巴氐囊环N手段，即“對于伊拉克來說，最好的辦法并不是真的訴諸國際聯(lián)盟，而是讓對方明白，在必要的時候，他們準備這么去做”。

Ibid.，p.8.英國政府主觀上認為伊拉克對波斯的此種虛張聲勢可能會換取對方對于管理委員會的接納，以及其他一些微小的讓步。如此，既能撫平伊拉克的不滿，又能迫使波斯退縮，全然符合英國在河流地區(qū)的經(jīng)濟和戰(zhàn)略利益;如果波斯仍然獨斷專行，彼時，伊拉克可以再重新思考求助于國際聯(lián)盟這一路徑。

1934年10月，波斯和伊拉克兩國外長在日內(nèi)瓦就邊界問題的討論再次陷入僵局。伊拉克外長重拾將兩國爭端提交國際聯(lián)盟仲裁的意愿?？紤]到英國同伊拉克的特殊關(guān)系以及英國在河流水道的特殊利益，在付諸行動前，奴里與英國駐巴格達大使?jié)h弗萊斯爵士及英國外交部，就是否有必要訴諸國際聯(lián)盟展開了一連串審慎的討論。1934年11月，伊拉克政府將一系列國家政策取向性問題拋給英國，正式就本國邊界問題向英國政府展開咨詢，其核心問題在于：同波斯人打交道時，伊拉克究竟該遵循及堅守何種界線。英國內(nèi)部對此一時無法形成統(tǒng)一的政策認知，不僅政府各部門同外交部的分歧仍在延續(xù)，即便外交部自身針對伊拉克的這一困惑也難以確鑿定調(diào)。

“Note on the Shatt al‘Arab frontier dispute，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.5.

對于將阿拉伯河邊界爭端提交國際聯(lián)盟，英國外交部存在兩個自相矛盾的認知：一方面，它認為如果將爭端捅到國聯(lián)，自然會引起人們對1914年劃定邊界的兩個重要例外區(qū)域的關(guān)注：一是流經(jīng)穆罕馬拉的阿拉伯河，從港口上方到港口下方的這段河道，議定書規(guī)定的邊界可能被解釋為阿拉伯河的深泓線或中游線偏離波斯堤岸幾英里處。此段邊界至少有一處深泓線很窄，且靠近伊拉克一側(cè);二是有關(guān)阿拉伯河最南端的邊界，在議定書或劃界委員會制定的地圖中沒有給出令人滿意的定義。如果對議定書和地圖進行確切的解釋，很可能導致位于阿拉伯河口的航道被劃入波斯。

“Memorandum circulated to members of the Standing Official Subcommittee for questions concerning the Middle East at the request of the Foreign Office， 13 September 1934，” Schofield， ed.， Arabia Boundary Disputes：IranIraq Ⅱ， 1909-1937， Vol.2， pp.610-611.由于已經(jīng)確定此地沒有其他航道可供開放使用，這可能使得波斯實際上擁有整個水道的掌控權(quán)，因而不利于伊拉克;另一方面，外交部也意識到，當前兩國緊張局勢的持續(xù)將會引起波斯在與航道有關(guān)的問題上公然和更為嚴重的敵對風險。如果缺乏波斯的合作，隸屬波斯的卡倫河洪水將完全不受控制地流入阿拉伯河，由此可能引發(fā)大量泥沙注入阿拉伯河主航道，從而導致阿拉伯河航行受限。

“Note on the Shatt al‘Arab frontier dispute，”Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， pp.5-6.

最終，經(jīng)過各方立場的碰撞與磨合，英國政府從確保自身利益最大化的認知出發(fā)，得出一個折中方案：首先由英國政府發(fā)揮自身的影響力，促使伊拉克同意以河流深泓線為界劃定阿拉伯河邊界，以實現(xiàn)伊波之間的和解。作為回報，波斯政府需立即接受管理委員會協(xié)定，此外波斯政府需要承認其余整個邊界的有效性。英外交部同時還強調(diào)，要重視伊拉克及波斯接受土耳其仲裁這一可能的危險，以及雙方將英國排除在外，締結(jié)其他雙邊條約而全然不考慮英國政府利益的可能性。

綜上所述，英國的立場和觀點仍是將自己定位于居間協(xié)調(diào)的角色，力圖平息雙方的爭議。然而此前的外交實踐及談判結(jié)果已經(jīng)表明，這樣的協(xié)調(diào)和斡旋難以彌平伊波兩國在邊界問題上的嚴重分歧。英國駐巴格達大使?jié)h弗萊斯爵士清楚地認識到這一點，他率先對外交部的觀點提出質(zhì)疑，因為他本人更贊同奴里外長的主張，故向英國外交部力陳：“在當前形勢下，將邊界爭端提交國際聯(lián)盟是達成最終解決方案的最佳途徑。另一個不應該被忽視的問題是，當對伊拉克的托管結(jié)束后，英國政府在許多事項上仍將懷有濃厚的興趣，例如對少數(shù)民族、信仰自由及司法系統(tǒng)的保護問題，而這些都是在國際聯(lián)盟的監(jiān)督下通過的。因此，將這一問題提交國際聯(lián)盟的另一項戰(zhàn)略收益在于，可以在伊拉克建立起對國際聯(lián)盟的信心和依賴?！?/p>

“Sir F.Humphrys， British Ambassador， Baghdad to Sir J Simon， Foreign Office， 17 November 1934，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.13.漢弗萊斯的這一分析在外交部產(chǎn)生了不小的共鳴，堅決反對將邊界事宜提交國際聯(lián)盟的聲音不再占據(jù)主導地位。

另一方面，伊拉克外長奴里知悉，如要確保兩國邊界爭端事項順利列入國際聯(lián)盟委員會次年1月的會議議程，就必須在當年11月30日之前，將起草好的相關(guān)文書送達國際聯(lián)盟秘書處。1934年11月15日，奴里向漢弗萊斯爵士致函，表示他已經(jīng)告知波斯，伊拉克有意將邊界問題提交國際聯(lián)盟，與此同時，他也向波斯外長卡薩米表明這并不意味著庭外和解之路被關(guān)閉?！耙晾苏畬㈦S時準備考慮任何可能被波斯政府認為適合提出的建議，如果通過直接談判達成協(xié)議，他們當然會撤回請求國際聯(lián)盟干預的申請”。

“Nuri Said， Iraq Minister for Foreign Affairs to Sir F.Humphrys， 15 November 1934，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.14.奴里的這一函件，表面看來似乎是在向英國方面匯報同波斯的外交活動，實則是明示伊拉克即將向國際聯(lián)盟提交邊界問題，而不再征得英國的許可。

相對于英國對伊拉克方面不置可否的態(tài)度，波斯旋即做出了外交應答?？ㄋ_米外長對伊拉克的照會予以回復，他表示波斯政府更傾向于通過雙邊直接談判而非國際聯(lián)盟的仲裁來解決邊界問題，并且波斯外交部正在準備草擬三份不同提案，他希望巴格達能在幾日內(nèi)收到這些提案，從而展開討論。然而，多年來同波斯的外交交鋒，使得奴里認為波斯在邊界問題上的政策不可能有大的轉(zhuǎn)向和讓步，這些草案對伊拉克而言也不會包含任何可能接受之處。因而他堅信，波斯人只是在拖延時間，因此有必要盡快將此事提交國際聯(lián)盟，以盡量避免其他可能的風險。1934年11月29日，伊拉克外長根據(jù)《國際聯(lián)盟公約》第十一條第二款，以照會的形式，將波斯—伊拉克邊界爭端正式提交國際聯(lián)盟。這表明英國仲裁失敗，邊界情勢又退回到國際化的原點。

結(jié) 語

在波斯和伊拉克爭奪阿拉伯河主權(quán)的斗爭不斷升級之際，英國對于河流爭端情勢極為關(guān)注，因為這不僅直接關(guān)系到英國的經(jīng)濟利益，更為緊要的是還關(guān)乎英帝國的核心戰(zhàn)略利益。在英國外交部1935年1月起草的外事電文中，一再強調(diào)阿拉伯河水域?qū)τ谟碾p重意義：“在阿拉伯河航道通行的所有船只中逾90%來自英國，而且不論和平時期還是戰(zhàn)時，英國船只在任何情況下都可以使用此水道，這既是英伊同盟的重要戰(zhàn)略利益所系，也是維護英伊石油公司的重要意義所在。且這條水道作為英國軍隊軍需品的運輸通道，對英國戰(zhàn)略價值至關(guān)重要?！?/p>

“Telegram from Foreign Office to Rome， 30 January 1935，” Richard Schofield， ed.， The IranIraq Border， 1840-1958， Vol.8， p.223.為此，英國在處理伊波河界爭端這一歷史遺留的難題時，其外交策略的運用始終以確保英國利益最優(yōu)化為準繩，一定程度上展現(xiàn)了其在劃界問題上的外交謀略。

首先是淡化邊界細節(jié)。劃定邊界的慣常思維是清楚地界定邊界線。然而就伊波邊界問題而言，盡管奧斯曼土耳其與波斯之間在近兩百年時間里簽署了多個邊界條約，但一直沒有確切的、現(xiàn)代國際法意義上的領(lǐng)土劃分。認清這一現(xiàn)實后，英國作為伊拉克的委任統(tǒng)治國，一方面強調(diào)伊拉克在劃定界河問題上的最終決策權(quán)，另一方面強調(diào)自己作為利益攸關(guān)方的固有權(quán)力，并在參與解決爭端過程中繼續(xù)有意淡化細節(jié)，以確保自身利益的最優(yōu)化。

其次是強化主導權(quán)。就伊波邊界問題而言，領(lǐng)導劃界工作需要來自伊拉克和波斯的具體授權(quán)。顯然，英國不可能獲得足夠的授權(quán)，其作為有著直接利害關(guān)系的第三方，只能試著提出解決方案，并爭取爭端方對英國方案的支持，但這并不意味著英國不看重作為大國的主導權(quán)。實際上，1913年的《君士坦丁堡議定書》（The Constantinople Protocol）就強行約定了英國和俄國有權(quán)在奧斯曼帝國和波斯無法達成一致時行使仲裁權(quán)，

C.H.D.Ryder， “The Demarcation of the TurcoPersian Boundary in 1913-14， ”The Geographical Journal， Vol.66， No.3（Sep. 1925）， p.228.而委任統(tǒng)治權(quán)的獲得進一步強化了英國這方面的權(quán)力。

再次是適時調(diào)整外交介入模式。在伊波邊界爭端的不同階段，英國運用了不同的外交介入模式，包括拒絕直接介入、國際化、直接介入、外交調(diào)停到同意提交國際聯(lián)盟。

作為直接利益攸關(guān)方，英國盡管不斷調(diào)整有關(guān)阿拉伯河劃界問題的政策立場，特別是后期致力于在英國、伊拉克和波斯三國間設立一個關(guān)于阿拉伯河的三方管理委員會，以維持和改善阿拉伯河的管理，并為此不遺余力地開展外交活動，以期獲取波斯和伊拉克的認同與接受，但最后仍以失敗告終。究其原因主要有以下幾點。

首先，伊拉克和波斯在界約問題上嚴重對立，決定了英國外交調(diào)停作用的有限性。如前所述，伊拉克堅持認為阿拉伯河是其領(lǐng)土的一部分，有著明確的條約依據(jù);波斯則強調(diào)歷史上的劃界條約存在嚴重不公，致力于修約以維護自身主權(quán)權(quán)利。在此情況下，英國碰觸雙方政策紅線的任何外交嘗試都難免會招致兩國的反對。

其次，伊拉克與波斯河界劃分問題不僅包括歷史、地理、民族、宗教等因素，還涉及領(lǐng)土主權(quán)、國際法、國家間關(guān)系等方面。針對這一錯綜復雜的問題，英國的方案主要遵循“間接路線”原則，即不愿觸及深層次的主權(quán)問題，而是著眼于解決航運管理權(quán)，無論是阿拉伯河國際化方案還是三方委員會方案，其實質(zhì)都是避重就輕，故難以彌平伊波爭議。

第三，作為利益攸關(guān)方，英國的政策立場始終以帝國利益最大化為出發(fā)點，渴望利用伊波之間的矛盾紛爭，來鞏固和拓展自身在波斯灣一帶的政治影響、經(jīng)濟利益和戰(zhàn)略地位。在此過程中，英國的政策立場搖擺不定，從拒絕直接介入到推動阿拉伯河國際化，再到推出三方委員會方案，直至調(diào)停失敗后同意伊拉克提交國際聯(lián)盟仲裁，所提出的方案盡管有其政策慣性，但始終以英國為本位，結(jié)果終歸失敗。

第四，伊拉克和波斯主權(quán)國家意識的強化，決定了英國的主導地位難以為繼。在政策取向上，英國強調(diào)的是海外帝國利益的維護，希望以第三方身份平等參與阿拉伯河管理;伊拉克和波斯則重視民族國家的主權(quán)利益，最后決定繞開英國，尋求在國際聯(lián)盟框架下以主權(quán)國家身份解決領(lǐng)土爭端。阿拉伯河劃界爭端被提交國際聯(lián)盟仲裁，意味著英國主導權(quán)的喪失。

通過梳理總結(jié)英國在1919—1934年間阿拉伯河主權(quán)爭議過程中的外交干涉進程可以看出，這一階段英國已無法完全左右波斯和伊拉克在邊界問題上的政策取向，英國費盡心力想以平等一方參與到邊界解決方案之中，但卻招致伊波雙方的質(zhì)疑，最終不得不交由國際聯(lián)盟裁決，這從一個側(cè)面印證了英帝國權(quán)勢的衰微。1958年7月14日的伊拉克革命，徹底終結(jié)了英國與伊波邊界爭端的緊密聯(lián)系，也終結(jié)了其對阿拉伯河管理權(quán)的持續(xù)把控。

責任編輯：宋 鷗