多源流視角下地方政府推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的注意力配置研究

張 鑫，高 紅

(青島大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 青島 266061)

扶貧政策關(guān)系到民生福祉，體現(xiàn)社會(huì)公平正義。新中國(guó)成立70年來(lái)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民緊跟國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合社會(huì)主義矛盾的變化，制定了一系列反貧困政策。實(shí)施反貧困政策已減貧7億多人，是全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中“貧困人口比例減半”的國(guó)家[1]，為全球減貧事業(yè)做出了重大貢獻(xiàn)。數(shù)據(jù)顯示，到2019年年底，我國(guó)農(nóng)村貧困人口551萬(wàn)人，貧困發(fā)生率僅0.6%[2]。成就背后體現(xiàn)的是制度優(yōu)勢(shì)，改革開(kāi)放后我國(guó)扶貧政策可歸納為四個(gè)階段——體制扶貧(1978-1985年)、扶貧攻堅(jiān)(1986-2000年)、綜合開(kāi)發(fā)(2001-2012年)和精準(zhǔn)扶貧(2013-2020年)。隨著2020年消除絕對(duì)貧困目標(biāo)的達(dá)成，扶貧工作指向如何緩解相對(duì)貧困的問(wèn)題。為此，諸多學(xué)者總結(jié)了反貧困工作經(jīng)驗(yàn)：白增博從國(guó)家戰(zhàn)略的角度總結(jié)，認(rèn)為2020年后貧困問(wèn)題的重點(diǎn)應(yīng)結(jié)合社會(huì)主義新的矛盾，由解決“兩不愁三保障”等上升到更高層次的美好生活需要，提出由“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)變[3]；譚清華從政策制度的角度提煉經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為制度優(yōu)勢(shì)與政治優(yōu)勢(shì)要合力發(fā)揮作用、頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新要同步推進(jìn)[4]；汪三貴和胡駿從貧困人口自身的角度出發(fā)，認(rèn)為要在大扶貧格局下注重人民的需求，向貧困人口賦權(quán)[5]。本文則是聚焦于眾多扶貧階段的精準(zhǔn)扶貧時(shí)段，以期借助最新的數(shù)據(jù)為2020年后減緩相對(duì)貧困的工作提供借鑒。

精準(zhǔn)扶貧思想自2013年習(xí)近平總書(shū)記首次提出以來(lái)，經(jīng)歷不斷完善推進(jìn)的過(guò)程。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)把“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的基本方略提上日程。2017年10月，黨的十九大再次提出要打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。黨的十九大后，精準(zhǔn)扶貧成為國(guó)家扶貧方略，扶貧工作進(jìn)入了新的階段。在此背景下，梳理精準(zhǔn)扶貧政策、總結(jié)扶貧經(jīng)驗(yàn)就顯得尤為重要。從已有研究看，諸多學(xué)者從“主體性視角”[6]、“多維貧困視角”[7]、“包容性視角”[8]等梳理我國(guó)扶貧政策的發(fā)展脈絡(luò)，分析我國(guó)扶貧模式、扶貧困境、扶貧績(jī)效等，為扶貧政策設(shè)計(jì)優(yōu)化提供理論基礎(chǔ)與價(jià)值導(dǎo)向，但很少有學(xué)者關(guān)注到扶貧領(lǐng)域的政府注意力配置問(wèn)題。從時(shí)間軸上，本研究聚焦2013年以后的精準(zhǔn)扶貧政策，但是黨的十八屆五中全會(huì)后即2016年起，省級(jí)政策文本量才開(kāi)始逐漸豐富。為此，本研究選取了2016-2018年的省級(jí)政策文本，從注意力配置的角度去審視地方政府的精準(zhǔn)扶貧政策的變化，并用多源流模型解釋其內(nèi)在邏輯。

一、研究設(shè)計(jì)

(一)樣本選取

本研究選取2016-2018年地方政府扶貧辦相關(guān)政策文本為樣本，為了保證文本的合理性，研究的政策文本選自東中西部三個(gè)地區(qū)各5個(gè)省份(見(jiàn)表1)。從各省扶貧辦官網(wǎng)按照政策發(fā)布時(shí)間、發(fā)布單位、政策類別、關(guān)鍵詞進(jìn)行樣本選擇，為保證數(shù)據(jù)有效性，政策類型主要包括法律、法規(guī)、規(guī)劃、意見(jiàn)、辦法、通知等，進(jìn)行進(jìn)一步整理和篩選最終得到262份政策文本。

(二)指標(biāo)化構(gòu)建

心理學(xué)領(lǐng)域最早提出注意力的概念，強(qiáng)調(diào)一種主觀的能力，分為選擇性注意力、警惕性注意力和執(zhí)行性注意力[9]。隨著研究的深入，注意力開(kāi)始進(jìn)入公共政策領(lǐng)域，赫伯特·西蒙率先將注意力解釋為“管理者選擇性地關(guān)注某些信息而忽略其他部分的過(guò)程”，并認(rèn)為注意力是一種稀缺資源，正是這種稀缺性的局限導(dǎo)致決策者的有限理性[10]。注意力研究實(shí)質(zhì)上是以有限理性為基礎(chǔ)，從認(rèn)知視角理清領(lǐng)導(dǎo)者注意力與政策選擇和制定之間的關(guān)系。有關(guān)注意力的測(cè)量問(wèn)題，諸多研究從注意力強(qiáng)度和注意力指向兩個(gè)維度展開(kāi)，人的認(rèn)知傾向反映在他經(jīng)常使用的文字中，所以文字使用頻率的變化能夠反映人們對(duì)于事物的重視程度與認(rèn)知的變化[11]。這是注意力強(qiáng)度與注意力指向在政府政策文本中得以很好呈現(xiàn)的條件。在有限的資源配置情況下，扶貧政策發(fā)文量能體現(xiàn)政府對(duì)扶貧事業(yè)的關(guān)注度，即注意力強(qiáng)度問(wèn)題。因而，將地方政府精準(zhǔn)扶貧的注意力強(qiáng)度指標(biāo)化為“地方政府精準(zhǔn)扶貧政策的發(fā)文量”。針對(duì)同一領(lǐng)域在不同階段所關(guān)注的具體事務(wù)的差異，表現(xiàn)為“政府精準(zhǔn)扶貧政策中的高頻關(guān)鍵詞的變動(dòng)”。因而，將注意力指向指標(biāo)化為“政府在不同時(shí)期描述精準(zhǔn)扶貧所使用的高頻關(guān)鍵詞”。

(三)研究方法

本研究運(yùn)用Nvivo 11、ROST CM6軟件，對(duì)2016-2018年期間的262份省級(jí)精準(zhǔn)扶貧政策文本進(jìn)行詞頻分析和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，透過(guò)政策文本的表征把握精準(zhǔn)扶貧政策的指向和焦點(diǎn)。深入挖掘政策文本的演進(jìn)特征，揭示地方政府的注意力配置內(nèi)在邏輯。

二、注意力配置的測(cè)量

(一)注意力強(qiáng)度測(cè)量

分別計(jì)算每年涉及扶貧領(lǐng)域的發(fā)文量，以此表征地方政府扶貧的注意力強(qiáng)度，最后以折線圖的形式予以呈現(xiàn)，如圖 1所示。

1.時(shí)間維度：三年發(fā)文量呈“V”字形變化

2016-2018年地方政府對(duì)扶貧工作的注意力強(qiáng)度呈“V”字形特點(diǎn)。2016年總發(fā)文量102份，與2018年的93份基本持平，而2017年的發(fā)文量?jī)H有67份。研究發(fā)現(xiàn)，一方面，中央政府對(duì)扶貧的注意力強(qiáng)度在一定程度上影響了地方政府的政策發(fā)布量。統(tǒng)計(jì)顯示，中央政府工作報(bào)告中與扶貧相關(guān)的文字占比亦是呈“V”字形變化，2016年占比7.11%、2017年占比4.68%、2018年占比6.61%，政府工作報(bào)告反映的是政府對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的布置情況，體現(xiàn)的是政府如何配置有限的資源。自上而下的行政壓力使得地方政府扶貧工作的開(kāi)展趨于“轉(zhuǎn)發(fā)、貫徹”式發(fā)布政策。另一方面，政策環(huán)境是影響政策制定和選擇的關(guān)鍵因素。2016年是“十三五”規(guī)劃開(kāi)局之年，規(guī)劃制定了扶貧的目標(biāo)，政策目標(biāo)是政策執(zhí)行的前提也是要達(dá)到的結(jié)果，為了達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，政府的注意力會(huì)更多地配置到扶貧工作上，以確保2020年如期完成脫貧任務(wù)。2017年發(fā)文量較2016年有所下降，一是由于政策的執(zhí)行伴隨著目標(biāo)完成進(jìn)度的推進(jìn)，部分已經(jīng)解決的問(wèn)題便不會(huì)進(jìn)入下一階段的政策議程中，從而影響政策總的發(fā)文量；二是精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象發(fā)生轉(zhuǎn)變，從全面脫貧的大格局轉(zhuǎn)向深度貧困地區(qū)的攻堅(jiān)思路。黨的十九大的召開(kāi)進(jìn)一步把注意力放在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)上，強(qiáng)調(diào)東西部扶貧協(xié)作。更值得注意的是，深度貧困地區(qū)相對(duì)集中在西部省份，這在一定程度上影響了東中部地區(qū)的發(fā)文量。2018年發(fā)文量回升，2018年處在“十三五”規(guī)劃承上啟下的階段，中央政府對(duì)扶貧的精準(zhǔn)度和廣度更加關(guān)注。在精準(zhǔn)度方面，一是對(duì)深度貧困地區(qū)的精準(zhǔn)幫扶，體現(xiàn)在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的傾斜；二是對(duì)特殊群體的精準(zhǔn)識(shí)別，包括老年人、殘疾人、重病患者等特定貧困人口，實(shí)行對(duì)口幫扶。在廣度方面，注重產(chǎn)業(yè)、教育、健康、生態(tài)等多維扶貧，激發(fā)脫貧內(nèi)生動(dòng)力。綜上可以看出，衡量地方政府推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的注意力指標(biāo)——政策發(fā)文量主要受宏觀政策環(huán)境及自上而下行政壓力的影響。

圖1 注意力強(qiáng)度(扶貧領(lǐng)域發(fā)文量)折線圖

2.空間維度：西高、東中低的區(qū)域差異

總體來(lái)看，2016-2018年?yáng)|中西三區(qū)的地方政府對(duì)精準(zhǔn)扶貧的注意力強(qiáng)度存在差異，三區(qū)的變化趨勢(shì)較總體“V”字形特點(diǎn)來(lái)說(shuō)相對(duì)平緩，但仍然是2016、2018年高于2017年。就三區(qū)各自發(fā)文量水平而言，東中兩區(qū)有些重合，且明顯低于西部地區(qū)的發(fā)文量，數(shù)值上來(lái)看，西部地區(qū)發(fā)文量約是東中兩區(qū)發(fā)文量之和。由此可見(jiàn)，西部地區(qū)的扶貧注意力強(qiáng)度明顯高于東中兩區(qū)。除了中央政府的政策影響以外，在很大程度上與各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)。經(jīng)濟(jì)環(huán)境是公共政策制定的首要和根本條件，任何政策的出臺(tái)都有其本地區(qū)實(shí)際情況的考慮，西部地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后，貧困人口基數(shù)大，自主脫貧能力有限。因此，西部地區(qū)地方政府作為統(tǒng)籌有限資源的角色，把更多的關(guān)注點(diǎn)放在最迫切需要解決的扶貧領(lǐng)域，通過(guò)出臺(tái)一系列政策來(lái)引導(dǎo)資源流向精準(zhǔn)扶貧工作。而在經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較高的東中部地區(qū)，扶貧政策的優(yōu)先級(jí)并沒(méi)有排在前列，地方政府的注意力會(huì)更多地配置在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化教育等領(lǐng)域。綜上可知，東中西三區(qū)地方政府對(duì)扶貧領(lǐng)域的注意力配置存在差異，西部明顯高于東中部，經(jīng)濟(jì)條件的不同是導(dǎo)致注意力配置差異的重要因素。

(二)注意力指向測(cè)量

1.主題詞及詞頻分析

主題詞及其詞頻能夠反映領(lǐng)導(dǎo)者的重視程度及認(rèn)知變化?；诖?，進(jìn)一步探析地方政府在精準(zhǔn)扶貧政策中的注意力指向。將地方政府2016-2018年發(fā)布的262份政策文本導(dǎo)入Nvivo 11軟件進(jìn)行詞頻分析，按照主題詞詞頻降序排列取前20個(gè)，得到表2。

由表2可以看出，頻數(shù)排名前5的關(guān)鍵詞基本一致，包括“扶貧、貧困、工作、資金、脫貧”。除此之外，三個(gè)年份的共現(xiàn)詞還有“建設(shè)、農(nóng)村、政策、服務(wù)、部門(mén)、實(shí)施”等，而在獨(dú)有名詞方面，2016年為“開(kāi)發(fā)、搬遷、單位、財(cái)政”，2017年為“社會(huì)、保險(xiǎn)、醫(yī)療、保障、人口”，2018年為“管理、產(chǎn)業(yè)、組織、標(biāo)準(zhǔn)”。表明2016年的注意力配置在扶貧開(kāi)發(fā)上，2016年是“十三五”規(guī)劃開(kāi)局之年，由于構(gòu)建扶貧開(kāi)發(fā)大格局是指導(dǎo)思想，在扶貧方式上異地搬遷政策占主導(dǎo)，財(cái)政支撐是其強(qiáng)大后盾，包括各種專項(xiàng)扶貧資金的投入和財(cái)政優(yōu)惠政策。2017年扶貧工作的注意力轉(zhuǎn)向了社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)保障以及醫(yī)療救助等方面，注重民生，提高居民的安全感和幸福感。2018年與前兩年不同，隨著各項(xiàng)扶貧事業(yè)的推進(jìn)，資金管理、人員管理、項(xiàng)目管理等被提上日程。與此同時(shí)，地方政府注意力還指向產(chǎn)業(yè)扶貧，注重發(fā)揮各地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)辦特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目來(lái)有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。另外，“標(biāo)準(zhǔn)”化也是2018年的注意力指向，包括“兩不愁、三保障”的脫貧標(biāo)準(zhǔn)的重新界定，各項(xiàng)資金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及貧困退出標(biāo)準(zhǔn)。

表2 2016-2018年扶貧領(lǐng)域主題詞及詞頻分析

2.社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析

在詞頻分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，獲取地方扶貧政策高頻詞共現(xiàn)矩陣圖，二者結(jié)合挖掘出這一階段國(guó)家扶貧政策的關(guān)注焦點(diǎn)，更具說(shuō)服力和可信度。

(1)瞄準(zhǔn)深度貧困地區(qū)

主題詞分析在一定程度上揭示了扶貧攻堅(jiān)發(fā)展階段的政策傾向，為了更加清晰詳細(xì)地了解到這一階段扶貧政策聚焦點(diǎn)的具體內(nèi)容，運(yùn)用ROST CM 6 軟件對(duì)2016年地方政府扶貧政策文本進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，得到高頻詞共現(xiàn)矩陣圖(見(jiàn)圖2)。

由共詞網(wǎng)絡(luò)提取聚焦得到扶貧關(guān)鍵詞分類：Ⅰ類：農(nóng)村、貧困、發(fā)展；Ⅱ類：自治區(qū)、單位、項(xiàng)目；Ⅲ類：脫貧、開(kāi)發(fā)、貧困戶；IV類：建設(shè)、設(shè)施、基礎(chǔ)；V類：財(cái)政、資金。由此可見(jiàn)，地方政府扶貧注意力指向與中央政府的大政方針是一致的，農(nóng)村貧困戶脫貧是主要對(duì)象、注重西部自治區(qū)的扶貧脫貧、在資金上保證足夠的支撐、由于是開(kāi)局之年所以強(qiáng)調(diào)扶貧開(kāi)發(fā)、惠民服務(wù)政策也持續(xù)跟進(jìn)。比較契合的政策是“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)，以“公司+基地+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，以及一系列就業(yè)和公益扶貧方式助力農(nóng)村貧困戶脫貧攻堅(jiān)；最具代表性的是《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，扶貧焦點(diǎn)包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、異地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、兜底保障、社會(huì)扶貧等。結(jié)合表2來(lái)看，聚類中Ⅱ類屬于獨(dú)有名詞，是整個(gè)共詞網(wǎng)絡(luò)中的特殊點(diǎn)。體現(xiàn)地方政府的扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)的是深度貧困地區(qū)，尤其是西部地區(qū)的自治區(qū)脫貧，屬于深水區(qū)的典型代表，但與“自治區(qū)”聯(lián)結(jié)的點(diǎn)并沒(méi)有體現(xiàn)出精準(zhǔn)扶貧的差異化因地制宜，反而是依托“民政、單位”進(jìn)行兜底“保障”。

圖2 2016年地方政府扶貧政策共詞網(wǎng)絡(luò)

(2)聚焦金融扶貧

由共詞網(wǎng)絡(luò)(見(jiàn)圖3)得到扶貧關(guān)鍵詞分類：Ⅰ類：金融、貸款、銀行；Ⅱ類：農(nóng)村、落實(shí)、政策；Ⅲ類：保障、保險(xiǎn)；IV類：部門(mén)、縣級(jí)。圖3的特殊點(diǎn)在于“貸款”，從2016年的資金來(lái)源于財(cái)政支持轉(zhuǎn)向2017年的金融領(lǐng)域，扶貧注意力指向與銀行合作，小額信貸等貸款方式占據(jù)主導(dǎo)?！吨醒胴?cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》的出臺(tái)一方面把財(cái)政資金扶貧納入正式制度，形成完整的體系；另一方面，注重績(jī)效考核，確保專項(xiàng)資金的有效性。除此之外，農(nóng)村貧困人口仍然是扶貧工作的重點(diǎn)；醫(yī)療救助、社會(huì)保險(xiǎn)類占比提升；注重動(dòng)員社會(huì)力量扶貧?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療救助與城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)有效銜接的通知》《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》《貧困殘疾人脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃》等不僅從內(nèi)容上體現(xiàn)扶貧領(lǐng)域的注意力指向了社保、醫(yī)療救助方面，政策兜底的觀念更是強(qiáng)心劑，同時(shí)也能看出扶貧工作是多部門(mén)合力推動(dòng)的，民政部、人社局等多元主體聯(lián)合治理貧困。

圖3 2017年地方政府扶貧政策共詞網(wǎng)絡(luò)

(3)推進(jìn)政策落實(shí)

由共詞網(wǎng)絡(luò)(見(jiàn)圖4)提取聚焦得到扶貧關(guān)鍵詞分類：Ⅰ類：領(lǐng)導(dǎo)、開(kāi)發(fā)、小組；Ⅱ類：財(cái)政、資金、管理；Ⅲ類：就業(yè)、落實(shí)、政策；IV類：部門(mén)、縣級(jí)、組織。整體來(lái)看，2018年呈現(xiàn)以“扶貧”為中心的發(fā)散式分布，扶貧政策多元化趨勢(shì)明顯，在持續(xù)關(guān)注財(cái)政資金的同時(shí)，更加注重就業(yè)相關(guān)政策的落實(shí)。2018年是全面貫徹黨的十九大精神的開(kāi)局之年，而脫貧攻堅(jiān)是三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中的重中之重。就具體政策文本來(lái)看，《關(guān)于完善縣級(jí)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，建立資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放相適應(yīng)的項(xiàng)目管理制度，貧困縣普遍編制和建立脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫(kù)，保證資金使用精準(zhǔn)安全高效；《關(guān)于調(diào)整國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員的通知》，強(qiáng)調(diào)從扶貧人才隊(duì)伍的建設(shè)上把握注意力指向；最具代表性的是《關(guān)于開(kāi)展扶貧扶志行動(dòng)的意見(jiàn)》，提出扶貧扶志，激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力，從增強(qiáng)脫貧信心決心到改變傳統(tǒng)造血式扶貧，注重引導(dǎo)貧困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)和就業(yè)，推進(jìn)移風(fēng)易俗和黨建教育，把內(nèi)生動(dòng)力的激發(fā)作為注意力的焦點(diǎn)。圖4的特點(diǎn)是除了Ⅱ類以外的分類能夠形成完整的以任務(wù)導(dǎo)向型為主的聚類，2018年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)收官之年，“脫貧政策強(qiáng)調(diào)落實(shí)”“部門(mén)、組織、縣級(jí)”指的是依靠政府部門(mén)尤其是縣級(jí)政府部門(mén)來(lái)大力攻堅(jiān)，迅速組建“領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)發(fā)小組”展開(kāi)工作，政府部門(mén)比社會(huì)組織更有效率，原因在于自上而下的行政命令體系能夠讓政策迅速地貫徹落實(shí)，而社會(huì)組織的力量較弱，在推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的過(guò)程中發(fā)揮作用有限，短時(shí)間內(nèi)需要靠政府部門(mén)去組織工作。這在一定程度上造成“唯指標(biāo)論”，自上而下的模式注重脫貧指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而忽略貧困人口真正的脫貧質(zhì)量。

圖4 2018年地方政府扶貧政策共詞網(wǎng)絡(luò)

三、注意力指向的變化邏輯

多源流理論模型的提出者金登認(rèn)為，國(guó)家政策資源的有限性決定了進(jìn)入政策議程的問(wèn)題必定是受到廣泛關(guān)注的，而從社會(huì)的焦點(diǎn)問(wèn)題到政策的出臺(tái)需要三大源流交匯于政策之窗，即問(wèn)題源流、政治源流和政策源流在某一特定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)耦合。問(wèn)題源流指的是能夠引起政府注意力并進(jìn)入政策議程的問(wèn)題，取決于指標(biāo)的變化、焦點(diǎn)事件和政策信息反饋；只有真正能解決問(wèn)題、被公眾接受的政策方案，才能進(jìn)入政策議程，受到政府的關(guān)注成為政策源流；國(guó)民情緒、利益集團(tuán)以及領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政理念等構(gòu)成了政治源流，它獨(dú)立于問(wèn)題源流和政策源流，能推動(dòng)或延緩政策議程的進(jìn)度[12]。我國(guó)地方精準(zhǔn)扶貧政策的注意力配置背后實(shí)際上存在政治源流的引領(lǐng)、政策源流的推動(dòng)以及問(wèn)題源流的糾偏的邏輯。

(一)政治源流的引領(lǐng)

領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政觀念會(huì)影響和融合到政府的政策之中，被領(lǐng)導(dǎo)采納的方案和議案能較快地形成政策付諸實(shí)施。在政治源流中的重要推動(dòng)因素是執(zhí)政者的價(jià)值觀，習(xí)近平總書(shū)記的精準(zhǔn)扶貧理念意涵深遠(yuǎn)，自2013年提出以來(lái)一直影響著政策的制定和執(zhí)行。精準(zhǔn)化、分批分類、扶貧先扶志都是核心觀念，2016-2018年，習(xí)近平總書(shū)記的精準(zhǔn)扶貧理念在不斷豐富，2016年指向東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大戰(zhàn)略下實(shí)現(xiàn)先富幫后富；2017年瞄準(zhǔn)深度貧困地區(qū)，資源傾向于深度貧困地區(qū)，集中力量辦大事的理念凸顯；2018年注重構(gòu)建大扶貧格局，吸納社會(huì)各方力量，多元治理成為趨勢(shì)。

(二)政策源流的推動(dòng)

精準(zhǔn)扶貧的重要思想最早是在 2013年11月提出。后來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記在2017年10月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)開(kāi)幕會(huì)上再次提出，要打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。黨的十九大后，精準(zhǔn)扶貧成為國(guó)家扶貧方略，農(nóng)村扶貧進(jìn)入了新階段。2016-2018年，比較重要的扶貧政策文件有：《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出了堅(jiān)定打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心；《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見(jiàn)》，提出注重脫貧質(zhì)量，堅(jiān)決防止虛假脫貧；《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》注重東部對(duì)口支援西部，包括產(chǎn)業(yè)、勞務(wù)、人才和資金方面的支持；《支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)》，全面部署了深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作。《關(guān)于開(kāi)展扶貧扶志行動(dòng)的意見(jiàn)》意在激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力，破除脫貧的思想障礙。除了直接性的扶貧政策以外，民政部也出臺(tái)低保制度兜底政策、教育部頒布教育脫貧相關(guān)文件、財(cái)政部制定扶貧專項(xiàng)資金管理的政策，這些都匯聚于政策源流，讓精準(zhǔn)扶貧的注意力配置占比增加，推動(dòng)更多政策議程的建立。

(三)問(wèn)題源流的糾偏

精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的問(wèn)題源流影響政府注意力配置主要體現(xiàn)以下三個(gè)方面：首先，相關(guān)指標(biāo)的變化，2013-2018年我國(guó)農(nóng)村減貧人數(shù)分別為1650萬(wàn)人、1232萬(wàn)人、1442萬(wàn)人、1240萬(wàn)人、1289萬(wàn)人、1386萬(wàn)人，每年減貧人數(shù)均保持在1000萬(wàn)以上。農(nóng)村貧困發(fā)生率也從2012年年末的10.2%下降到2018年年末的1.7%，其中，10個(gè)省份的農(nóng)村貧困發(fā)生率已降至1.0%以下。除此之外，每年的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入也逐漸加大，人均可支配收入逐年提升。一系列經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及貧困指標(biāo)都顯示出，在宏觀經(jīng)濟(jì)水平穩(wěn)步提升的大背景下，地方政府注重降低貧困人口數(shù)量和降低貧困發(fā)生率，提高民生福祉。其次，焦點(diǎn)事件或危機(jī)事件傳遞出的信號(hào)，能迅速將問(wèn)題推到公眾面前，在精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展過(guò)程中，扶貧資源配置面臨低效的“內(nèi)卷化”困境，具體表現(xiàn)為資金使用率低、對(duì)象瞄準(zhǔn)率低、效果短期化、資源邊際效益遞減等[13]；除此之外，精準(zhǔn)扶貧形式主義問(wèn)題嚴(yán)重，扶貧深陷“表?！保ぞ呃硇猿搅藘r(jià)值理性、避責(zé)思維占據(jù)主導(dǎo)、場(chǎng)域復(fù)雜性導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏差[14]。一系列問(wèn)題事件倒逼精準(zhǔn)扶貧政策的推進(jìn)。最后，政策運(yùn)行反饋情況，中央政府工作報(bào)告體現(xiàn)中央意志，反映各領(lǐng)域問(wèn)題的關(guān)注度，其中，精準(zhǔn)扶貧相關(guān)文字占比具體數(shù)值為2016年占比7.11%、2017年占比4.68%、2018年占比6.61%，可以看出三年來(lái)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的注意力配置增加，精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題也逐步受到重視。

精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的三大源流匯聚且當(dāng)政策之窗開(kāi)啟時(shí)，政策議程就得以建立。問(wèn)題源流、政策源流和政治源流之間不是孤立存在的，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)某一問(wèn)題的重視可能加速政策議程的建立，而問(wèn)題本身的屬性也受到外界專家學(xué)者、輿論媒體的影響，所以三大源流在我國(guó)實(shí)際情況下是相互聯(lián)系作用于精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的，從而影響政府的注意力配置。

四、結(jié)語(yǔ)

在地方政府推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧政策的過(guò)程中，注意力的配置存在強(qiáng)度和指向兩個(gè)維度的差異特征，政府的行政注意力的主觀性背后有其政治、政策、問(wèn)題源流的邏輯。結(jié)合本文有關(guān)地方政府精準(zhǔn)扶貧政策文本梳理及注意力測(cè)量結(jié)果，提出以下建議：

(一)構(gòu)建多元主體共治式扶貧模式

我國(guó)反貧困治理的實(shí)踐過(guò)程，經(jīng)歷了以政府為主導(dǎo)的自上而下的行政扶貧模式到發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與扶貧的多元共治模式。這一方面是由貧困的多維動(dòng)態(tài)變化性決定的，單一主體已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的貧困及返貧現(xiàn)狀。積極動(dòng)員社會(huì)各方力量，包括社會(huì)組織、民間志愿者等共同形成合力，既是我國(guó)貧困治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是從根本上實(shí)現(xiàn)我國(guó)反貧困目標(biāo)的主要路徑。從2016-2018年扶貧政策的注意力指向來(lái)看，不同時(shí)期政府有著不同的注意力配置，扶貧模式應(yīng)該是多中心主體參與合作的復(fù)合型扶貧模式[15]。在政府有效引導(dǎo)的同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到扶貧事業(yè)中。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，國(guó)務(wù)院扶貧辦及各部委通力合作，地方政府與中央政府形成良性互動(dòng)，保證扶貧政策落地生根；在行政系統(tǒng)外部，建立多元合作聯(lián)結(jié)機(jī)制，增進(jìn)政府與多元主體的合作關(guān)系，多元化合作扶貧減困的新格局既可以彌補(bǔ)單方力量在扶貧行動(dòng)中的缺陷，又可以發(fā)揮第三方積極作用，實(shí)現(xiàn)幫扶資源供給與扶貧對(duì)象需求的最優(yōu)匹配，發(fā)揮綜合效益最大化。另外，在貧困治理中，“根據(jù)不同的扶貧項(xiàng)目的需要，選擇一種或是綜合多種手段，運(yùn)用到扶貧開(kāi)發(fā)之中”，而不能單一依靠政府行政化手段[16]。“政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、第三部門(mén)之間的良性互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”是大數(shù)據(jù)時(shí)代精準(zhǔn)扶貧的有效治理模式[17]。

(二)實(shí)施差異化扶貧政策取向

應(yīng)當(dāng)看到，東中西三區(qū)存在明顯的地區(qū)差異，如何在精準(zhǔn)扶貧的大格局下實(shí)現(xiàn)各地區(qū)差異化扶貧是當(dāng)前面臨的難題。在上文分析中，就扶貧政策的發(fā)文量上來(lái)看，西部地區(qū)明顯高于東中部地區(qū)，但是通過(guò)三個(gè)地區(qū)三年來(lái)各自的政策關(guān)鍵詞和詞頻及供詞矩陣圖分析，并沒(méi)有體現(xiàn)出差異性，三個(gè)區(qū)的主題詞與國(guó)務(wù)院扶貧辦文件的主題詞近乎一致。我國(guó)扶貧工作具體運(yùn)作機(jī)制是一種壓力型體制，地方政府受自上而下的行政命令影響深遠(yuǎn)，“轉(zhuǎn)發(fā)、貫徹、落實(shí)”性的政策多于結(jié)合本地特色出臺(tái)的政策。這種簡(jiǎn)單的上傳下達(dá)的政策執(zhí)行方式，極大地影響了精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施效果。為此，各地在貫徹中央政府大政方針要進(jìn)行差異化扶貧。在扶貧差異化取向上，東部地區(qū)地方政府的注意力應(yīng)配置在科技扶貧、生態(tài)扶貧、社會(huì)組織的發(fā)力上，西部地區(qū)多傾向于金融扶貧、教育扶貧、異地搬遷等方式，同時(shí)注重結(jié)合扶志與扶智的理念。尤其需要注意到的是深度貧困陷阱的破解，有學(xué)者認(rèn)為，深度貧困的生成是“人”的主體性貧困、“業(yè)”的經(jīng)濟(jì)性貧困、“地”的空間性貧困等三維互構(gòu)耦合機(jī)制，并提出，深度貧困集中的西部地區(qū)要從“權(quán)能強(qiáng)化、市場(chǎng)重構(gòu)、空間優(yōu)化”等三個(gè)方面跨越深度貧困陷阱[18]。

(三)推進(jìn)賦權(quán)增能參與式扶貧

扶貧的注意力焦點(diǎn)呈貧困地區(qū)—貧困縣—貧困村—貧困戶的縱深走向，從最基本的單元入手推動(dòng)參與式扶貧是激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力的路徑依賴。在“不掉一村，不漏一戶，不落一人”的人文情懷下，樹(shù)立貧困人口的主體參與意識(shí)，引導(dǎo)能動(dòng)式、造血式扶貧才能真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的可持續(xù)性。阿馬蒂亞·森的“權(quán)利貧困理論”認(rèn)為，數(shù)字不是定義貧困的唯一標(biāo)準(zhǔn)，只有提高貧困者的行動(dòng)能力，賦予貧困者權(quán)利，提供更多機(jī)會(huì)，才有可能從本質(zhì)上消除貧困[19]。一是“賦權(quán)”，在扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目上，開(kāi)展參與式規(guī)劃會(huì)，讓貧困群眾有充足的知情權(quán)和意見(jiàn)權(quán)，通過(guò)需求的表達(dá)來(lái)制定合理的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，進(jìn)而高效地調(diào)動(dòng)積群眾的積極性，讓“被扶”變“自扶”；在政策實(shí)施過(guò)程中也充分發(fā)揚(yáng)民主和監(jiān)督，采取滾動(dòng)計(jì)劃式的制定范式，提高貧困群眾的自主性。二是“增能”，隨著扶貧政策范式的演進(jìn)，輸血式扶貧已成過(guò)去式，如何“授之以漁”是精準(zhǔn)扶貧政策的注意力指向，深度貧困地區(qū)的貧困人口存在基本經(jīng)濟(jì)能力有限且人力資本素質(zhì)較低的問(wèn)題，“扶貧先扶人”就是要確保最基本的單元具備最基本的生存發(fā)展能力。從2018年開(kāi)始，有關(guān)就業(yè)的政策占比攀升，這體現(xiàn)的是政府通過(guò)政策杠桿為貧困人口提供內(nèi)生動(dòng)力的思路，“扶志與扶智”是其現(xiàn)實(shí)路徑，扶志走的是物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合、內(nèi)部與外部思想認(rèn)同的“方法論”路線；扶智的邏輯是“系統(tǒng)論”，人才資源是主體，物質(zhì)投入是基礎(chǔ)，制度執(zhí)行是保障[20]。只有在賦權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增能，并注重扶志與扶智相結(jié)合，從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐，破除思想頑疾，真正讓貧困人口通過(guò)賦權(quán)增能的參與式扶貧實(shí)現(xiàn)“自扶”。