賴如通 嚴(yán)春炎

當(dāng)前，事業(yè)單位投資所辦企業(yè)經(jīng)營發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，法人治理結(jié)構(gòu)不健全、管理體制機(jī)制不順、事企關(guān)系不分、債務(wù)糾紛較多等問題突出。根據(jù)企業(yè)發(fā)展需要，通過公開的市場依法處置國有服權(quán)，是推進(jìn)事業(yè)單位所辦企業(yè)清理規(guī)范，深化國有企業(yè)改革，實(shí)現(xiàn)政府職能和企業(yè)治理機(jī)制轉(zhuǎn)變的重要舉措。由于事業(yè)單位所辦企業(yè)成因的特殊性，以及事業(yè)單位管理人員對服權(quán)交易政策不熟悉不專業(yè)，在服權(quán)轉(zhuǎn)讓交易中，在政策、法律、內(nèi)部決策、價值評估等方面存在風(fēng)險，帶來潛在的國有資產(chǎn)流失和資產(chǎn)管理廉政風(fēng)險，有必要高度重視，加強(qiáng)防范與應(yīng)對。

一、事業(yè)單位所辦企業(yè)國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓政策及主要流程

根據(jù)《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第90號)有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位國有資產(chǎn)表現(xiàn)形式包括流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等。所辦企業(yè)國有服權(quán)本質(zhì)上是事業(yè)單位對外投資，屬于國有資產(chǎn)范疇。事業(yè)單位接受上級主管部門及同級財(cái)政部門委托，代理行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，履行相應(yīng)的監(jiān)督管理責(zé)任，目的是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

（一）政策法規(guī)依據(jù)

與一般的國有企業(yè)不同，事業(yè)單位所辦企業(yè)國有服權(quán)受上級主管部門及同級財(cái)政部門監(jiān)督管理，而非本級國資部門監(jiān)督管理，申報服權(quán)轉(zhuǎn)讓行為審批、資產(chǎn)評估結(jié)果備案的職責(zé)部門也因此有區(qū)別。但在服權(quán)交易法規(guī)適用層面，國家并無專門針對事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的法規(guī)制度。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國務(wù)院國資委、財(cái)政部令第32號)第六十二條規(guī)定，“政府部門、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位持有的企業(yè)國有資產(chǎn)交易，按照現(xiàn)行監(jiān)管體制，比照本辦法管理?！睘榇耍聵I(yè)單位所辦企業(yè)國有服權(quán)轉(zhuǎn)讓參照國資委有關(guān)法規(guī)政策執(zhí)行，遵循等價有償和公開公平公正的原則，除法規(guī)規(guī)定的特殊情形外，原則上都應(yīng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開進(jìn)行。

（二）國有股權(quán)交易流程

根據(jù)財(cái)政部有關(guān)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)定，事業(yè)單位處置國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定履行嚴(yán)格的審批程序。以中央級事業(yè)單位所辦企業(yè)為例，一次性處置單位價值或批量價值在800萬元人民幣以上（含800萬元)的國有資產(chǎn)，須經(jīng)主管部門審核后報財(cái)政部審批；處置規(guī)定限額以下的國有資產(chǎn)，由財(cái)政部授權(quán)主管部門進(jìn)行審批。事業(yè)單位所辦企業(yè)國有服權(quán)轉(zhuǎn)讓按照《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2009]120號)執(zhí)行，主要流程包括內(nèi)部決策、上報審批、審計(jì)評估、進(jìn)場交易、服權(quán)交割、工商變更等。2019年10月國務(wù)院國資委出臺的《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》（國資產(chǎn)權(quán)〔2019〕653號)，進(jìn)一步明確央企國有服權(quán)處置操作流程，對事業(yè)單位所辦企業(yè)國有服權(quán)轉(zhuǎn)讓亦有參考意義。

實(shí)際執(zhí)行中，國有服權(quán)交易一般執(zhí)行如下流程：

二、事業(yè)單位所辦企業(yè)國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓風(fēng)險分析

事業(yè)單位所辦企業(yè)成因及現(xiàn)狀的復(fù)雜性決定了實(shí)施服權(quán)轉(zhuǎn)讓面臨一定的風(fēng)險因素，包括政策法規(guī)執(zhí)行規(guī)范性、管理人員決策有效性、第三方中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力與公正性、所辦企業(yè)市場競爭力等多個方面，貫穿于服權(quán)交易決策審批、審計(jì)評估、掛牌交易、服權(quán)交割等各個環(huán)節(jié)。

事業(yè)單位所辦企業(yè)國有服權(quán)轉(zhuǎn)讓流程圖

（一）政策法律風(fēng)險

事業(yè)單位必須嚴(yán)格遵守國家法規(guī)制度及產(chǎn)權(quán)市場交易規(guī)則，不得暗箱操作、違規(guī)轉(zhuǎn)讓。遵從法律法規(guī)、熟悉產(chǎn)權(quán)交易制度是實(shí)現(xiàn)服權(quán)轉(zhuǎn)讓、權(quán)益轉(zhuǎn)移的基本要求。當(dāng)前，對于大部分事業(yè)單位所辦企業(yè)而言，尚未完成企業(yè)改制，涉及勞動用工的解聘、續(xù)接等職工安置問題，由此導(dǎo)致的法律糾紛屢見不鮮。同時，企業(yè)歷史遺留問題多，服權(quán)交易涉及債權(quán)債務(wù)清理，理清事企關(guān)系、債務(wù)關(guān)系顯得尤為重要，處理不當(dāng)可能存在債務(wù)方集中追討債務(wù)、被訴諸法律的風(fēng)險。

（二）內(nèi)部決策風(fēng)險

一是服權(quán)轉(zhuǎn)讓事前調(diào)查不深入，對企業(yè)實(shí)際經(jīng)營管理情況未做深入分析，對實(shí)施服權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性、必要性分析不夠，對職工安置等預(yù)期情況未進(jìn)行綜合研判。如，有的僵尸企業(yè)已多年停止經(jīng)營、虧損嚴(yán)重，采取服權(quán)轉(zhuǎn)讓方式收回初始投資的可能性不大，這種情況下宜采取注銷、破產(chǎn)等其他方式進(jìn)行處置。二是服權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中出資人集體決策不充分，在轉(zhuǎn)讓方案制定、職工安置或銜接、中介機(jī)構(gòu)選擇、評估價格確定、轉(zhuǎn)讓方式選擇、服權(quán)交易合同簽訂等重要環(huán)節(jié)，未按規(guī)定履行內(nèi)部集體決策程序、批準(zhǔn)程序或者超越權(quán)限審批，可能帶來資產(chǎn)損失的嚴(yán)重后果，滋生腐敗風(fēng)險。

（三）價值評估風(fēng)險

在清產(chǎn)核資環(huán)節(jié)，由于所辦企業(yè)與事業(yè)單位關(guān)系千絲萬縷，在市場競爭中常處非完全競爭地位，由此給資產(chǎn)評估價值確定帶來一定難度，易出現(xiàn)資產(chǎn)評估報告不實(shí)、評估價值不公允問題。如，評估方法選擇不合理。對于既無市場參照物，又無經(jīng)營記錄的資產(chǎn)，只能選擇成本途徑及其方法進(jìn)行評估；評估對象范圍不全面、評估價值不合理，對企業(yè)持有的科技成果、專利技術(shù)、商標(biāo)權(quán)等無形資產(chǎn)，及企業(yè)再投資服權(quán)未納入評估范圍，導(dǎo)致評估價值偏離了資產(chǎn)的實(shí)際價值。

（四）交易成本風(fēng)險

一方面服權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及財(cái)務(wù)審計(jì)費(fèi)、資產(chǎn)評估費(fèi)、律師鑒證費(fèi)、產(chǎn)權(quán)交易經(jīng)紀(jì)人傭金、交易所成交服務(wù)費(fèi)等多項(xiàng)交易費(fèi)用，需要進(jìn)行綜合權(quán)衡。同時，由于資產(chǎn)評估報告自基準(zhǔn)日后有效期一般為一年，不少單位在操作中出現(xiàn)了評估結(jié)果逾期失效而再次評估，加重了交易負(fù)擔(dān)。另一方面服權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及增值稅、企業(yè)所得稅、印花稅等多個稅種。按目前稅法有關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)讓非上市公司服權(quán)無需繳納增值稅，但服權(quán)交易凈收益應(yīng)申報企業(yè)所得稅。對轉(zhuǎn)讓企業(yè)的所有者權(quán)益中未分配利潤，是轉(zhuǎn)讓前進(jìn)行分配還是納入評估資產(chǎn)價值，對于轉(zhuǎn)讓方稅負(fù)及最終收益將產(chǎn)生影響。

（五）標(biāo)的流拍風(fēng)險

對于經(jīng)營效益差、市場競爭力不強(qiáng)的所辦企業(yè)，其受到市場青睞的機(jī)會相對較低，存在市場競爭不足而流拍的風(fēng)險。另一種原因是在掛牌交易環(huán)節(jié)針對受讓方的交易條件設(shè)置不合理，重要價值信息未進(jìn)行披露，將潛在的受讓方排除在外造成流拍。此外，簽訂交易合同環(huán)節(jié)如果考慮細(xì)節(jié)不周全，也可能導(dǎo)致合同無效或者履行期間產(chǎn)生糾紛。

三、事業(yè)單位所辦企業(yè)國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓風(fēng)險防范對策

上述服權(quán)轉(zhuǎn)讓風(fēng)險具有普遍性又有特殊性，實(shí)際操作中需要堅(jiān)持因企施策、積極穩(wěn)妥、公開公正，結(jié)合企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀和行業(yè)特點(diǎn)區(qū)分對待，采取針對性措施將風(fēng)險降低到可控范圍內(nèi)。

（一）堅(jiān)持事前充分溝通與決策

一方面開展充分的事前調(diào)研。根據(jù)財(cái)政部門關(guān)于事業(yè)單位所辦企業(yè)清理規(guī)范有關(guān)政策要求，理清所辦企業(yè)的歷史沿革和發(fā)展現(xiàn)狀，區(qū)分清算注銷、轉(zhuǎn)讓服權(quán)或擬繼續(xù)保留等處置方式。對于擬納入服權(quán)轉(zhuǎn)讓的企業(yè)，筆者認(rèn)為，應(yīng)基于但不限于以下幾方面考慮：權(quán)屬清晰；具備公開交易轉(zhuǎn)讓條件和轉(zhuǎn)讓價值；符合國家政策導(dǎo)向，有利于國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化；不存在法律法規(guī)禁止或限制交易的情形；與事業(yè)單位主責(zé)主業(yè)關(guān)聯(lián)度不大。另一方面充分聽取事業(yè)單位及所辦企業(yè)職工意見建議，切實(shí)維護(hù)好職工群眾合法權(quán)益，保障企業(yè)職工對改革的知情權(quán)和參與權(quán)。組織召開所辦企業(yè)職工代表大會，就服權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中職工安置、合同續(xù)借、公司服權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、未來發(fā)展預(yù)期等作出充分的解釋。嚴(yán)格履行“三重一大”決策程序，結(jié)合實(shí)際制定服權(quán)轉(zhuǎn)讓方案、尚未改制企業(yè)的改制方案和職工安置方案，排出服權(quán)交易推進(jìn)計(jì)劃表，確保轉(zhuǎn)讓工作穩(wěn)步有序進(jìn)行。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓流程

按照32號令要求公開公平公正開展轉(zhuǎn)讓工作。積極配合中介機(jī)構(gòu)履職，全面完整提供有關(guān)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)資料，保障清產(chǎn)核資、審計(jì)評估工作客觀公正開展。做好企業(yè)有關(guān)涉密事項(xiàng)的保密工作，與相關(guān)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)簽訂保密協(xié)議，防范企業(yè)商業(yè)秘密、重大改革事項(xiàng)未經(jīng)批準(zhǔn)對外透露。不得組織提供和披露虛假信息，授意、指使中介結(jié)構(gòu)出具虛假財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評估鑒證結(jié)果及法律意見書等。不得將國有資產(chǎn)低價折服、低價轉(zhuǎn)讓、關(guān)聯(lián)交易、暗箱操作和利益輸送，防范發(fā)生變相套取、賤賣或私分國有資產(chǎn)。要充分發(fā)揮上級部門紀(jì)檢監(jiān)察、巡視、審計(jì)、事業(yè)單位紀(jì)檢組織以及企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的合力作用，對轉(zhuǎn)讓過程進(jìn)行全程跟蹤，對出現(xiàn)的問題及時糾偏提醒，對違規(guī)操作造成國有資產(chǎn)流失的，要對有關(guān)責(zé)任人員嚴(yán)肅追責(zé)。

（三）充分評估企業(yè)無形資產(chǎn)

一是充分認(rèn)識無形資產(chǎn)的特點(diǎn)及其價值評估的重要性。無形資產(chǎn)價值評估是企業(yè)資產(chǎn)價值評估的難點(diǎn)，在類型上包括專利權(quán)、專有技術(shù)、商標(biāo)權(quán)、軟件著作權(quán)、土地使用權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、商譽(yù)等，其具有形態(tài)上的特殊性，生命周期內(nèi)價值的動態(tài)性，預(yù)期收益的不確定性，成本確認(rèn)的模糊性等特點(diǎn)。對于事業(yè)單位所屬以技術(shù)研發(fā)、知識服權(quán)產(chǎn)出為主的企業(yè)而言，科學(xué)評價無形資產(chǎn)價值顯得更為重要。二是合理選擇評估方法。《資產(chǎn)評估執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則——無形資產(chǎn)》（中評協(xié)〔2017〕37號)規(guī)定的無形資產(chǎn)評估方法主要包括成本法、市場法及收益法。實(shí)際操作中，由于無形資產(chǎn)最終實(shí)現(xiàn)的價值與其相應(yīng)的成本費(fèi)用并不存在穩(wěn)定的相關(guān)性，技術(shù)類資產(chǎn)本身具有創(chuàng)新性、保密性、獨(dú)特性，可比較的市場交易案例缺乏等原因，成本法、市場法在無形資產(chǎn)評估中具有一定局限性。通常采用收益法，按照無形資產(chǎn)預(yù)期收益現(xiàn)金流，用一定的折現(xiàn)率進(jìn)行折現(xiàn)確定當(dāng)前價值。然而收益法下如何確定預(yù)期收益值、回收期、折現(xiàn)率等仍具有一定主觀性，需要結(jié)合無形資產(chǎn)技術(shù)狀況、產(chǎn)出能力等綜合判斷。三是注重或有無形資產(chǎn)問題?；蛴袩o形資產(chǎn)主要是指正在處于申請階段的專利、正在研究的有關(guān)技術(shù)，或者雖然申請了專利技術(shù)或者獲得了相關(guān)權(quán)屬證書，但實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化尚需較長時間發(fā)展，能否成為資產(chǎn)不確定性較大。對于或有無形資產(chǎn)，不能簡單地采用傳統(tǒng)的未來預(yù)期收益折現(xiàn)方法評估其價值，需要考慮采用實(shí)物期權(quán)定價等方法進(jìn)行評估。

（四）關(guān)注特殊資產(chǎn)價值

所辦企業(yè)對外投資或者再投資，是企業(yè)整體價值的影響因素之一，是否需要展開評估，應(yīng)結(jié)合實(shí)際具體分析。一般情況下，基于重要性原則考慮，對企業(yè)獨(dú)資或擁有控制權(quán)的企業(yè)價值應(yīng)充分關(guān)注并展開評估；對于實(shí)質(zhì)控制影響力較弱、服權(quán)比例折算后占標(biāo)的企業(yè)評估值比例較低，對最終評估值影響較小，以及評估過程存在資料收集困難和評估程序受限等情況的，應(yīng)按照實(shí)質(zhì)重于形式的原則，綜合分析判斷是否需要展開評估。此外，還要關(guān)注企業(yè)車輛、土地使用權(quán)、辦公樓等資產(chǎn)的評估。特別是對于價值量較高的土地資產(chǎn)，要區(qū)分用地性質(zhì)，參照當(dāng)?shù)赝恋貎r格合理選取土地估價依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)。

（五）合理降低交易成本

重點(diǎn)要關(guān)注并統(tǒng)籌處理好五個方面問題。一是交易環(huán)節(jié)成本問題。加強(qiáng)內(nèi)部控制，切實(shí)提高轉(zhuǎn)讓工作效率，防止評估報告失效。引入公開競爭機(jī)制，通過競價、談判或招標(biāo)等方式擇優(yōu)選擇中介機(jī)構(gòu)，爭取服權(quán)交易機(jī)構(gòu)更低交易費(fèi)率。二是交易稅負(fù)問題。應(yīng)提前預(yù)估服權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及稅負(fù)，研究相關(guān)稅務(wù)政策，重點(diǎn)關(guān)注轉(zhuǎn)讓前企業(yè)留存收益是否進(jìn)行分配與最終轉(zhuǎn)讓所得相關(guān)聯(lián)的稅負(fù)問題。三是交易條件設(shè)置和信息披露問題。原則上不得針對受讓方設(shè)置資格條件，確需設(shè)置受讓方資格條件的，應(yīng)當(dāng)按照32號令有關(guān)要求上報上級主管部門和財(cái)政部門審核備案。《產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息披露申請書》中“與轉(zhuǎn)讓相關(guān)的其他條件”應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注，可將交易保證金數(shù)額、交易款項(xiàng)支付時限、勞動合同接續(xù)、評估基準(zhǔn)日至服權(quán)交割日期間過渡期損益歸屬及其他重要事項(xiàng)作為交易輔助條件列入其中。同時，對于資產(chǎn)評估中予以重點(diǎn)披露信息納入“其他披露的內(nèi)容”，如職工安置方案、企業(yè)重要無形資產(chǎn)、對外投資等信息。四是關(guān)于盡職調(diào)查問題。考慮到部分企業(yè)服權(quán)市場競爭力、影響力有限，為提高掛牌交易信息的社會或同行業(yè)知曉度，在信息預(yù)披露及正式披露期間，應(yīng)加強(qiáng)掛牌信息的宣傳和推廣，有條件的單位可委托有關(guān)機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目路演。要積極配合意向方盡職調(diào)查工作。五是關(guān)于交易合同條款問題。簽訂交易合同時，對于重大債權(quán)債務(wù)、勞動用工接續(xù)、過渡期損益歸屬等條款內(nèi)容應(yīng)進(jìn)行細(xì)致研判，規(guī)避因條款設(shè)置不合理帶來交割后合同履行風(fēng)險隱患。