黃荷露 汪琴

作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院

耕地作為人們賴以生存和發(fā)展的重要資源，不僅具有經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)價(jià)值，其在維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡上也發(fā)揮著不可或缺的作用。在鄉(xiāng)村振興的背景下。農(nóng)村耕地保護(hù)是當(dāng)前助力鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)。但是，由于此前人們對(duì)農(nóng)村耕地長(zhǎng)期開發(fā)利用、破壞和污染，我國農(nóng)村耕地現(xiàn)今面臨著土壤肥力下降、耕地?cái)?shù)量減少、生態(tài)功能衰退等嚴(yán)重問題。而生態(tài)補(bǔ)償制度作為生態(tài)治理的有效途徑，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。所以，面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村耕地資源銳減、生態(tài)價(jià)值減弱等困境，完善我國耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是保護(hù)我國耕地資源的關(guān)鍵。

一、我國耕地生態(tài)補(bǔ)償之現(xiàn)狀及存在的問題

從我國當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及耕地生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀來分析，雖然國家對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)在日益完善，但在耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)上，相對(duì)零散，且政府長(zhǎng)期以來多聚焦于耕地的生產(chǎn)價(jià)值，忽視了耕地本身內(nèi)在的對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值。筆者將我國當(dāng)前耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題歸納如下：

（一）我國耕地生態(tài)補(bǔ)償立法尚處于起步階段

在我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定很大程度都是號(hào)召性的，對(duì)于耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施上存在的問題并無細(xì)致規(guī)定，所以實(shí)際的可操作性不強(qiáng)。由于生態(tài)補(bǔ)償立法上的不完善，在具體實(shí)踐過程中，就會(huì)存在生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟坏轿?、不均衡等現(xiàn)象。尤其是在對(duì)農(nóng)村耕地的生態(tài)補(bǔ)償上，我國建立的國家層面上以耕地生態(tài)補(bǔ)償為主旨的制度極少，僅有的關(guān)于耕地生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)我國耕地的保護(hù)也只停留在初級(jí)階段，耕地生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐中缺少法律的規(guī)制。農(nóng)村耕地的生態(tài)補(bǔ)償常常存在落實(shí)不到位，無法律依據(jù)難執(zhí)行，補(bǔ)償不合理的困境。因此，通過立法來確立我國耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，保障生態(tài)補(bǔ)償合理實(shí)施成為目前亟待解決的問題。

（二）我國生態(tài)補(bǔ)償缺乏市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要邁向市場(chǎng)化與多元化。但目前的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定、補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行模式上分析，仍是由政府一手把控。從經(jīng)濟(jì)法的角度分析，雖然政府把控下的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相對(duì)穩(wěn)定，但是長(zhǎng)此以往會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的貪污腐敗現(xiàn)象，這對(duì)于該機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展而言是不利的。另外，現(xiàn)存的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏靈活性。特別是在完善我國耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上，如今國家正在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，而當(dāng)前耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制卻沒有充分地考慮美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中各個(gè)相關(guān)利益主體之間存在復(fù)雜化、多元化的聯(lián)系，忽視了通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方式來實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。

（三）我國耕地生態(tài)補(bǔ)償方式單一化

從整體來看，目前耕地生態(tài)補(bǔ)償以“輸血”形式為主，缺乏“造血”形式的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。單憑資金補(bǔ)償這一種方式已無法適應(yīng)我國當(dāng)前的實(shí)際情況。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，資金來源就是一大困難。雖然國家如今重視對(duì)鄉(xiāng)村的建設(shè)，但是政府下發(fā)到每個(gè)行政村的財(cái)政數(shù)額是有限的，每筆資金都有其一定的用途，最后用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金少之又少?？梢?，當(dāng)耕地遭到破壞需要進(jìn)行生態(tài)修復(fù)或要給予保護(hù)者相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，光靠政府的資金補(bǔ)償會(huì)使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制變得尤為被動(dòng)，無法達(dá)到其最終的目的。

（四）我國現(xiàn)有耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低

我國目前的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用來源是以中央財(cái)政撥款為主，暫無其他的資金渠道。而且，生態(tài)補(bǔ)償沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)地區(qū)都有不同的耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?；旧厦總€(gè)地方設(shè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都很低。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的通常計(jì)算法，耕地面積與受償人數(shù)決定了最終生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。而依現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)，受償主體人均獲得的補(bǔ)償費(fèi)用普遍偏低。這會(huì)出現(xiàn)耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民對(duì)耕地的受償意愿就會(huì)出現(xiàn)背道而馳的情況。

（五）耕地生態(tài)補(bǔ)償缺乏法律監(jiān)督

我國耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行在實(shí)踐過程中多為依靠行政手段，且無系統(tǒng)的監(jiān)管體系。這易出現(xiàn)執(zhí)行不到位，政府部門相互推諉，無效監(jiān)管或者把補(bǔ)償資金滯留、私吞的情形，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償缺乏公正性。另外，在運(yùn)行耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中，目前尚未有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制來積極推動(dòng)。這會(huì)降低生態(tài)補(bǔ)償參與者的積極性，從而使得生態(tài)補(bǔ)償失去其應(yīng)有的意義。

二、完善我國耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議

針對(duì)上述農(nóng)村耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)立法先行，加快出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》以及耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT性規(guī)定，同時(shí)要引入市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制、促進(jìn)區(qū)域合作以及建立生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督體系等方式來完善我國耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（一）加快耕地生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)立法，使耕地生態(tài)補(bǔ)償有法可依

制定耕地生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)條例，是完善我國耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的前提。雖然我國現(xiàn)有法律有提及要實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度，中央、地方也有出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施意見。但是，這些規(guī)定都相對(duì)零散，沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償尤其是對(duì)農(nóng)村的耕地生態(tài)補(bǔ)償有更為細(xì)致的規(guī)定。從整個(gè)法律體系中分析，我國目前還沒有一部專門的耕地生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)。為此，針對(duì)當(dāng)前耕地生態(tài)補(bǔ)償所面臨的問題，首先要加快對(duì)耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)立法，讓耕地生態(tài)補(bǔ)償有法可依，才能真正將其落到實(shí)處。對(duì)于耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體實(shí)行，比如生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式、補(bǔ)償主體、監(jiān)管、評(píng)估、以及造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任追究等方面都要有相應(yīng)的具體規(guī)定，要避免出現(xiàn)相關(guān)利益主體的責(zé)任與義務(wù)界定不明，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理且無法實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，機(jī)制運(yùn)行缺乏有效保障的問題。

（二）建立耕地生態(tài)修復(fù)目標(biāo)評(píng)價(jià)與監(jiān)督制度

耕地生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督制度是耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的保障。因此，完善我國的耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，需建立耕地生態(tài)修復(fù)目標(biāo)評(píng)價(jià)制度，以及耕地生態(tài)保護(hù)激勵(lì)機(jī)制。耕地生態(tài)修復(fù)目標(biāo)評(píng)價(jià)制度主要是對(duì)耕地自身的生態(tài)補(bǔ)償。將已被破壞或污染的農(nóng)村耕地修復(fù)情況作為村莊建設(shè)的重點(diǎn)考核任務(wù)。用設(shè)定硬性指標(biāo)的方式來對(duì)村莊的耕地質(zhì)量進(jìn)行考核，從而修復(fù)已被破壞的耕地，提高當(dāng)前耕地質(zhì)量。而耕地生態(tài)保護(hù)激勵(lì)機(jī)制則是對(duì)耕地保護(hù)者的補(bǔ)償。在相關(guān)激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)上，應(yīng)遵循“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，通過補(bǔ)償者與保護(hù)者之間的良性互動(dòng)，加大對(duì)保護(hù)耕地的一方的補(bǔ)償力度，從而改善農(nóng)村耕地生態(tài)補(bǔ)償外部性的問題。同時(shí)，還可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村地區(qū)大力推廣休耕輪作制度。

（三）建立市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制兼顧扶貧開發(fā)

2019年公布的《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》中強(qiáng)調(diào)我國亟需建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，來激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性。對(duì)此應(yīng)從兩個(gè)維度出發(fā)：

1.需要市場(chǎng)作為一個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)，其中參與的主體應(yīng)當(dāng)是多元的

政府是目前生態(tài)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償主體。企業(yè)以及社會(huì)公眾在具體的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中參與程度不高。政府財(cái)政資金的補(bǔ)償方式可在短期內(nèi)實(shí)行，但是長(zhǎng)久以往，僅憑政府通過財(cái)政資金大包大攬很難讓耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在我國持續(xù)下去。因此，我國耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w可汲取美國經(jīng)驗(yàn)，在政府主導(dǎo)下引入市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制。另外，還可建立如耕地生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金等方式，吸引企業(yè)以及社會(huì)大眾的參與，由此來拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的渠道。同時(shí)，由于目前我國地區(qū)生態(tài)資源、貧富差異明顯，在對(duì)農(nóng)村耕地生態(tài)補(bǔ)償上存在補(bǔ)償不均衡、不到位的現(xiàn)象。針對(duì)該問題除了要建立上述的監(jiān)督體系之外，可以推廣我國跨省流域上下游橫向補(bǔ)償?shù)摹靶掳步Ｊ健钡某晒?shí)踐 ，加強(qiáng)區(qū)域合作，建立起耕地橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。

2.豐富生態(tài)補(bǔ)償方式，將生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)合農(nóng)村扶貧機(jī)制

當(dāng)前我國最主要的生態(tài)補(bǔ)償方式是通過政府財(cái)政資金的分配進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。資金補(bǔ)償在耕地生態(tài)補(bǔ)償過程中雖不可或缺但除了資金補(bǔ)償，但還應(yīng)當(dāng)要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)或者產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)?，使補(bǔ)償雙方形成一定的利益關(guān)系。由此，生態(tài)補(bǔ)償制度不再只是政府單方面輸出，而是通過政府主導(dǎo)，市場(chǎng)引導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償與扶貧模式相融合的方式給予農(nóng)民技術(shù)指導(dǎo)或者在保護(hù)耕地的同時(shí)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。在完善我國耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上改善農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（四）以《耕地占用稅法》為基礎(chǔ)，積極推動(dòng)綠色稅收改革

從《耕地占用稅法》（2018）的規(guī)定來看，耕地占用稅以法定的形式更為嚴(yán)格地落實(shí)耕地保護(hù)制度。筆者建議以《耕地占用稅法》為基礎(chǔ)，通過財(cái)政稅收的方式聯(lián)動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以此來合理利用我國的耕地資源，加強(qiáng)對(duì)耕地的管理，保護(hù)耕地?！陡卣加枚惙ā返耐ㄟ^從正面反映了稅法與環(huán)境法融合的必要性，將多元的環(huán)境利益關(guān)系通過征稅的方式簡(jiǎn)化，多個(gè)部門合力更好地保護(hù)耕地資源。筆者認(rèn)為，國家建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初衷就是要改善我國的生態(tài)環(huán)境。有生態(tài)破壞才會(huì)有生態(tài)補(bǔ)償。因此，保護(hù)我國生態(tài)環(huán)境最好的方式就是要從源頭上減少環(huán)境資源破壞與污染的產(chǎn)生。所以應(yīng)當(dāng)以《耕地占用稅法》為開端，制定各種生態(tài)稅，通過有償使用生態(tài)資源的方式，來保護(hù)我國的生態(tài)資源。同時(shí)將此類稅的收入最終又用于生態(tài)補(bǔ)償、修復(fù)與保護(hù)，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的循環(huán)機(jī)制。