潘剛

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要新的發(fā)展模式。2020年中央“一號(hào)文件”明確指出，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。土地托管就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)的重要社會(huì)化模式之一。通過土地連片集中經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地集約化、規(guī)?；a(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、土地托管的作用

（一）土地托管和土地流轉(zhuǎn)概念厘清

土地托管是指部分不愿耕種或無能力耕種者把土地委托給第三方管理，并由其代為耕種管理的做法。土地流轉(zhuǎn)是指土地轉(zhuǎn)租者每年按約定給付流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)費(fèi)用后，他們之間對(duì)于流轉(zhuǎn)土地收益和管理之間就不再有其他關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)收入相對(duì)于土地托管來說要少很多。

（二）土地托管的主要模式

目前土地托管主要有以下幾種模式：一是農(nóng)戶間自發(fā)托管;二是村集體統(tǒng)一托管;三是合作社參與土地托管;四是涉農(nóng)企業(yè)、種養(yǎng)大戶發(fā)起的土地托管。

（三）土地托管的作用分析

1.土地托管有效破解了農(nóng)村種地難的問題

當(dāng)前，農(nóng)村勞動(dòng)力短缺，農(nóng)業(yè)種植成本日益提升，土地呈現(xiàn)細(xì)碎化特點(diǎn)，擴(kuò)大家庭規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)副業(yè)化明顯，土地托管正是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)催生的一種模式，有利于開辟農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新路徑，降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新涉農(nóng)服務(wù)組織發(fā)展。

2.土地托管有利于重新整合農(nóng)村資源

土地托管可以使農(nóng)民得到急盼的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)收入的增長(zhǎng)，凝聚更多發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的資源。農(nóng)民土地托管后可以放心地走出土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)性經(jīng)營(yíng)，也可以在農(nóng)業(yè)內(nèi)部進(jìn)一步分工，農(nóng)村資源實(shí)現(xiàn)更高效率的重新配置。

3.土地托管有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化大生產(chǎn)

從土地托管的基本走向看，由于廣大農(nóng)戶有著對(duì)農(nóng)業(yè)相關(guān)服務(wù)的迫切需求，土地托管可以對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程進(jìn)行統(tǒng)一管理，從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)流程的標(biāo)準(zhǔn)化和農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

4.土地托管有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)本增效

服務(wù)組織集中采購農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，集中連片開展農(nóng)機(jī)作業(yè)，生產(chǎn)效率大大提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大幅降低，提高了單產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。如黑龍江樺南縣接受全程托管項(xiàng)目的農(nóng)戶，每畝生產(chǎn)成本減少57.5%。

5.土地托管有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展

土地托管支持服務(wù)組織為小農(nóng)戶開展深耕深松、統(tǒng)防統(tǒng)治、施用有機(jī)肥、秸稈還田等綠色生產(chǎn)，減少農(nóng)藥、化肥使用量，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，也減少了秸稈焚燒、農(nóng)藥使用不當(dāng)?shù)绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的污染。

二、典型案例分析

黑龍江省樺南縣明義鄉(xiāng)團(tuán)結(jié)村，2019年初，村委會(huì)結(jié)合村勞動(dòng)力短缺、耕地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重的實(shí)際情況，村集體研究決定采取走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)發(fā)展的路子，開展土地托管代耕種植模式，2019年團(tuán)結(jié)村土地托管代耕面積為2250畝，全程托管給農(nóng)民專業(yè)合作社，由合作社對(duì)土地進(jìn)行耕作、播種、收割、銷售等工作，農(nóng)民在家可以通過網(wǎng)絡(luò)直播看到土地經(jīng)營(yíng)隋況，享受“保姆式”服務(wù)。這一經(jīng)營(yíng)模式推出后，擴(kuò)大了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，降低了生產(chǎn)投入成本，提高了糧食單產(chǎn)和效益。集體代耕種植模式，以種植土豆為例，經(jīng)測(cè)算，每畝增產(chǎn)2000公斤，畝均增收1000元左右。

三、當(dāng)前農(nóng)村土地托管存在的主要問題

（一）土地托管較為粗放。當(dāng)前土地托管缺乏有序組織，沒有專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)和平臺(tái)，土地供求信息的滯后造成供需脫節(jié)，自發(fā)形成的托管雙方?jīng)]有履行必要手續(xù)，口頭約定或并不規(guī)范的委托書使得土地托管處于低層次經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。

（二）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。農(nóng)田水利設(shè)施配套不到位，原來以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地規(guī)模小，對(duì)土地平整度、道路、水利等要求不高，托管后土地成方連片，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施要求高，加大了土地托管成本。

（三）托管主體存在資金瓶頸。在托管服務(wù)過程中，需要大量的流動(dòng)資金，特別是發(fā)展中、后期，隨著托管規(guī)模的擴(kuò)大，購買大型農(nóng)機(jī)具需要一定的資金支持。樺南縣做過測(cè)算，1000畝地從種到收的農(nóng)機(jī)投入最少要60多萬元。目前絕大部分土地確權(quán)完成登記但還沒有頒證，不能進(jìn)行抵押擔(dān)保，因此對(duì)土地托管發(fā)展也會(huì)造成一定影響。

（四）土地托管總體規(guī)模較低。大部分農(nóng)村人均耕地不多，農(nóng)戶承包地塊分散、集中困難，個(gè)別農(nóng)戶思想認(rèn)識(shí)落后，不愿托管或調(diào)換地塊，這會(huì)影響整片土地的利用，加之部分地區(qū)尚未形成良好的土地托管運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，工作缺乏積極性。

（五）農(nóng)戶法律意識(shí)缺失。部分農(nóng)戶雖然簽訂了協(xié)議或合同，但看到土地產(chǎn)出效益提高后，要么漲錢、要么退地，由于缺乏有效的監(jiān)督約束手段，農(nóng)民單方面毀約使得土地托管被迫終止。

四、土地托管發(fā)展的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地托管的重視。建議各級(jí)政府站在保障國(guó)家糧食安全的高度，提高對(duì)土地托管重要性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)土地托管的服務(wù)和指導(dǎo)，加大對(duì)土地托管的宣傳推介，營(yíng)造良好的發(fā)展氛圍。加強(qiáng)對(duì)土地托管主體的技術(shù)培訓(xùn)，強(qiáng)化科技和人才支撐。

（二）加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)托管主體全面參與集中育秧、糧食烘干、農(nóng)機(jī)作業(yè)、預(yù)冷貯藏等配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，支持土地托管企業(yè)加快農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、農(nóng)村電子商務(wù)等信息化設(shè)施建設(shè)。

（三）加大資金扶持。各級(jí)財(cái)政應(yīng)在支農(nóng)資金中安排一定比例用于土地托管的發(fā)展，對(duì)托管主體給予一定補(bǔ)貼。金融部門應(yīng)積極創(chuàng)新適合合作社的金融產(chǎn)品，給予信貸支持，提供各種低息貸款，解決合作社融資難問題。

（四）依托托管主體，提高農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平。重點(diǎn)培育托管主體提供“耕、種、收”等主要作業(yè)環(huán)節(jié)的社會(huì)化服務(wù)，尤其是對(duì)于種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)，既提高農(nóng)機(jī)具利用率，還能降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，從而帶動(dòng)更多農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（五）建立土地托管風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。托管土地收益實(shí)行市場(chǎng)化波動(dòng)，地方財(cái)政建立農(nóng)村土地托管風(fēng)險(xiǎn)基金，預(yù)防化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。加快建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，有效降低由于干旱、冰雹、暴雨、洪水等惡劣天氣導(dǎo)致的氣候性風(fēng)險(xiǎn)及火災(zāi)、蟲災(zāi)等災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)。

（作者系黑龍江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究中心副研究員）

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